政府采購(gòu)補(bǔ)充合同的法律規(guī)制

葛自丹，許志華

政府采購(gòu)補(bǔ)充合同的法律規(guī)制

葛自丹1，許志華2

（1.廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006； 2.廣東海際明律師事務(wù)所，廣東 廣州 510006）

針對(duì)政府采購(gòu)訂立補(bǔ)充合同實(shí)踐中的亂象，以及人民法院對(duì)超額補(bǔ)充合同效力認(rèn)定不一致的問(wèn)題，采用比較分析的方法，分析認(rèn)為產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因是立法缺位，次要原因是執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依。據(jù)此，提出兩種解決方案：一是修改《政府采購(gòu)法》第四十三條和第四十九條的規(guī)定，改變政府采購(gòu)合同法律適用的規(guī)則和填補(bǔ)原四要件的漏洞，并根據(jù)補(bǔ)充合同的特殊性增加相關(guān)規(guī)定。二是采購(gòu)人應(yīng)加強(qiáng)自我規(guī)制，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充合同的合法性審核。

政府采購(gòu)；補(bǔ)充合同；法律規(guī)制；法律適用；自我規(guī)制

0 引言

政府采購(gòu)合同在政府采購(gòu)中具有極為重要的地位。正如于安教授所言，“法律上對(duì)政府采購(gòu)制度的關(guān)注是以合同為中心展開(kāi)的，合同問(wèn)題是政府采購(gòu)制度中的主要法律問(wèn)題”，在政府采購(gòu)法中具有核心地位[1]。而政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中的補(bǔ)充合同又是其中值得關(guān)注的問(wèn)題之一?！墩少?gòu)法》（2014年修訂）第四十九條對(duì)政府采購(gòu)補(bǔ)充合同作了規(guī)定：“政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十”。這個(gè)條款僅是2002年版《政府采購(gòu)法》第四十九條的重復(fù)，未有任何改動(dòng)。國(guó)務(wù)院制定的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》也未對(duì)政府采購(gòu)補(bǔ)充合同的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化；財(cái)政部作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)也未對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化；各個(gè)地方制定的政府采購(gòu)法實(shí)施辦法也未見(jiàn)相關(guān)規(guī)定。

然而，在實(shí)踐中卻存在諸多基于法無(wú)明文規(guī)定導(dǎo)致的問(wèn)題，例如：簽訂補(bǔ)充合同是否只限于追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)這種情形呢？如果不是僅限于這種情形，哪些情況下可以簽訂補(bǔ)充合同呢？這種補(bǔ)充合同是狹義上的只限于對(duì)約定不明的一種補(bǔ)充，還是廣義上的既包括補(bǔ)充也包括變更呢？如果補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十，補(bǔ)充合同是否有效呢？違反這個(gè)補(bǔ)充合同條款的規(guī)定應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任呢？這些問(wèn)題都值得探討，也亟須立法予以明確。有鑒于此，本文擬對(duì)當(dāng)前政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度不完善所引發(fā)的問(wèn)題及其原因進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上探討政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度的完善措施，將政府采購(gòu)全流程納入法律框架內(nèi)。

1 政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度不完善引發(fā)的問(wèn)題

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，因?yàn)檠a(bǔ)充合同制度的不完善，主要引發(fā)了以下幾類問(wèn)題：其一，積極的違法形態(tài)，即采購(gòu)人主動(dòng)與供應(yīng)商違法簽訂補(bǔ)充合同，這種情形并不鮮見(jiàn)，且有些采購(gòu)人還是中央部委或其所屬部門(mén)；其二，消極的違法形態(tài)，即事實(shí)上有超出原政府采購(gòu)合同的貨物、工程或服務(wù)，但采購(gòu)人沒(méi)有和供應(yīng)商簽訂補(bǔ)充合同，也未積極采取相關(guān)補(bǔ)救措施，而是消極應(yīng)對(duì)；其三，尷尬的司法實(shí)踐形態(tài)，即針對(duì)采購(gòu)金額超過(guò)法定比例的補(bǔ)充合同的效力認(rèn)定，不同的法院存在不同看法。

1.1 積極違法——訂立補(bǔ)充合同的違法情形

從審計(jì)署近幾年披露的中央部委及其所屬部門(mén)的審計(jì)結(jié)果報(bào)告可以看到，積極違反補(bǔ)充合同主要存在以下幾種情形。

（1）簽訂補(bǔ)充合同時(shí)間違法

依照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，簽訂補(bǔ)充合同應(yīng)當(dāng)在原政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中，如果這個(gè)時(shí)間條件不能滿足，則不可能存在“補(bǔ)充”合同，而是需要重新招投標(biāo)。據(jù)《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》（2014年第20號(hào)）披露， 2013年，某部“本級(jí)和所屬外交學(xué)院部分項(xiàng)目未按規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)，涉及金額5,215.67萬(wàn)元”，其中，“1個(gè)項(xiàng)目違規(guī)簽訂補(bǔ)充合同，涉及金額242.93萬(wàn)元”[2]。

從表面上看，并不能直接得知這種“違規(guī)簽訂補(bǔ)充合同”所指向的具體內(nèi)容。但結(jié)合報(bào)告的上下文來(lái)看，其屬于程序違法，即補(bǔ)充合同不是在政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中簽訂的。而且,審計(jì)署在“審計(jì)處理情況和建議”部分的建議是“對(duì)部分項(xiàng)目未按規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)問(wèn)題,要求嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)程序,加強(qiáng)采購(gòu)環(huán)節(jié)管理”。

（2）通過(guò)補(bǔ)充合同規(guī)避招投標(biāo)

根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，訂立補(bǔ)充合同不需要重新招投標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致很多主體鉆空子、打擦邊球，對(duì)于本不能滿足法定補(bǔ)充合同條件的內(nèi)容，通過(guò)補(bǔ)充合同的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，從而繞開(kāi)招投標(biāo)的程序。據(jù)《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》（2012年第31號(hào)）披露，審計(jì)署的“所屬機(jī)關(guān)服務(wù)局2011年8月通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)簽訂金額為169.08萬(wàn)元的事業(yè)單位辦公樓空調(diào)系統(tǒng)改造合同，由于合同中未包括維修備件，同年10月，又簽訂了金額為63.6萬(wàn)元的采購(gòu)維修備件等補(bǔ)充合同，但未按規(guī)定重新招標(biāo)”[3]。

（3）以補(bǔ)充合同修改主合同內(nèi)容

部分當(dāng)事人通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議變更原合同的主要條款——即“形補(bǔ)充，實(shí)變更”。據(jù)《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》（2015年第10號(hào)）披露，“2013年，中國(guó)某集團(tuán)公司下屬A公司違規(guī)與B公司大廈室內(nèi)裝修工程一標(biāo)段、三標(biāo)段的中標(biāo)單位簽訂補(bǔ)充合同，讓兩家中標(biāo)單位互換施工范圍，涉及合同金額5,827.47萬(wàn)元，由此增加費(fèi)用116.8萬(wàn)元”[4]。

（4）補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額超過(guò)法定比例

據(jù)《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》（2008年第7號(hào)）披露，“2006年4月至8月，某公司以4,392.95萬(wàn)元中標(biāo)由某部組織公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目的施工任務(wù)，并簽訂了總承包合同。爾后某部招標(biāo)組織部門(mén)在未按規(guī)定報(bào)經(jīng)部領(lǐng)導(dǎo)審批的情況下，以施工總承包價(jià)與項(xiàng)目概算存在較大偏差為由，又與這一公司簽訂施工總承包補(bǔ)充合同，增加合同價(jià)款1,375.62萬(wàn)元（占原中標(biāo)合同總價(jià)的31%）”[5]。

1.2 消極違法——滿足法定條件卻不簽訂補(bǔ)充合同

與前述的積極違法形態(tài)相反的是，實(shí)踐中還存在消極的違法形態(tài)，即對(duì)超出原政府采購(gòu)合同內(nèi)容時(shí)，法律規(guī)定需要簽訂補(bǔ)充合同，但是當(dāng)事人往往對(duì)于超過(guò)合同的貨物、工程或服務(wù)的情況不予甄別，既未根據(jù)實(shí)際情況簽訂書(shū)面補(bǔ)充合同、也沒(méi)有向監(jiān)管部門(mén)申報(bào)或作出其他積極處理。比如，在（2018）吉0194民初1213號(hào)案中，《建設(shè)工程施工合同》的合同總金額為10,351,244.00元，但經(jīng)工程結(jié)算審核發(fā)現(xiàn)：“超合同價(jià)30.7%”但被告只是辯稱，“最后工程尾款金額與原告主張數(shù)額有差異……涉訴工程尾款無(wú)法支付是因?yàn)楦鶕?jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，工程造價(jià)超過(guò)招標(biāo)定價(jià)10%的，不允許支付，因?yàn)槭钦袨椋栽嬷鲝埖睦⑽曳讲怀袚?dān)?！币粚彿ㄔ赫J(rèn)為“本案涉訴工程結(jié)束后，工程款數(shù)額超過(guò)合同價(jià)30%，明顯違反法律規(guī)定，且原、被告間并未就增加的采購(gòu)金額簽訂補(bǔ)充合同，原、被告無(wú)證據(jù)證明增加的采購(gòu)金額用于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，所以原告的訴求，不予支持?！袥Q如下：駁回原告的訴訟請(qǐng)求”[6]。但二審法院撤銷了一審判決，支持了上訴人（原一審原告）的主要訴訟請(qǐng)求，判決“……長(zhǎng)春某開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)于本判決生效后立即給付北京城市之光生態(tài)環(huán)境有限公司工程款388,0621.70元……”[7]。

在本案中，涉訴工程結(jié)束后，工程款數(shù)額超過(guò)合同價(jià)30%，采購(gòu)人本應(yīng)對(duì)超過(guò)原政府采購(gòu)合同部分的工程進(jìn)行認(rèn)真核對(duì)，并依法采取相應(yīng)的措施，但采購(gòu)人實(shí)質(zhì)上是在消極應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致涉訴工程實(shí)際上脫離了監(jiān)管部門(mén)的直接監(jiān)管，導(dǎo)致后面情形難以處理，進(jìn)入兩難選擇的境地，究其原因在于合同履行過(guò)程中采購(gòu)人的消積態(tài)度。

1.3 對(duì)采購(gòu)金額超過(guò)法定比例的補(bǔ)充合同效力認(rèn)定不一

政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度的不完善也導(dǎo)致了司法審查實(shí)踐的尷尬境遇。針對(duì)采購(gòu)金額超過(guò)法定比例的補(bǔ)充合同的效力認(rèn)定，不同的法院存在不同的判例。而在這些判例中，法院通過(guò)審判的形式對(duì)《政府采購(gòu)法》第四十九條究竟屬于管理性強(qiáng)制規(guī)范還是效力性強(qiáng)制規(guī)范作出了認(rèn)定。

（1）認(rèn)為政府采購(gòu)金額超過(guò)法定比例的補(bǔ)充合同無(wú)效

在（2018）贛0102民初3796號(hào)案中，法院認(rèn)為“案涉工程項(xiàng)目系政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，……原、被告亦在建設(shè)工程施工合同中約定了工程造價(jià)超過(guò)30%以上的必須重新申請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)。但是原告對(duì)增加工程量……超出合同價(jià)款90%以上，故原、被告就增加工程項(xiàng)目而簽訂的10份簽證單具有‘必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)’之情形，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第三項(xiàng)之規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效……但因原告對(duì)合同內(nèi)工程項(xiàng)目及變更增加部分項(xiàng)目均履行了施工義務(wù)并經(jīng)驗(yàn)收合格后交付使用，根據(jù)前述司法解釋第二條之規(guī)定，原告要求被告支付增項(xiàng)工程價(jià)款的訴訟請(qǐng)求，理由正當(dāng)，故本院予以支持”[8]。

（2）認(rèn)為政府采購(gòu)金額超過(guò)法定比例的補(bǔ)充合同有效

在（2016）粵0606民初19326號(hào)案中，法院認(rèn)為“《政府采購(gòu)法》第四十九條……并不屬于效力性的強(qiáng)制性規(guī)定，只是屬于管理性的強(qiáng)制性規(guī)定。也就是說(shuō)，即使違反上述規(guī)定，也只是合同不能履行及導(dǎo)致不能履行的責(zé)任歸屬天兔公司或順德第一醫(yī)院哪一方的問(wèn)題，因此對(duì)順德第一醫(yī)院認(rèn)為爭(zhēng)議條款為無(wú)效條款的答辯意見(jiàn)也不予采納”[9]，二審法院最終也維持了一審判決[10]。

2 原因分析

我們認(rèn)為，出現(xiàn)前述政府采購(gòu)實(shí)踐中的違法情形及司法裁判不一的問(wèn)題，主要有三個(gè)層面的原因：第一，立法層面的問(wèn)題，即《政府采購(gòu)法》規(guī)范層面的原因，這主要表現(xiàn)為《政府采購(gòu)法》本身對(duì)政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度的規(guī)范不足，以及其“政府采購(gòu)合同適用合同法”的指引性規(guī)定引發(fā)了法律適用的無(wú)所適從。第二，政府采購(gòu)合同缺乏有效監(jiān)管，主要表現(xiàn)為財(cái)政部門(mén)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。第三，采購(gòu)人缺乏自我約束。在缺乏法律明文規(guī)定的情況下，如果采購(gòu)人自身也缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度約束其行為，一定會(huì)導(dǎo)致在履行合同過(guò)程中的錯(cuò)漏百出。

2.1 《政府采購(gòu)法》規(guī)定不完善

（1）《政府采購(gòu)法》第四十九條的單一條款無(wú)法涵蓋和承載政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十九條的規(guī)定，政府采購(gòu)補(bǔ)充合同實(shí)際上包含著時(shí)間、內(nèi)容、前提和標(biāo)的額4個(gè)前提要件，且缺一不可，分別是：第一，時(shí)間要件。即必須在政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中簽訂，據(jù)此，如果是在政府采購(gòu)簽訂前，或者履行完畢后均不得簽訂。第二，內(nèi)容要件。需追加與原合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)，據(jù)此不得在簽訂補(bǔ)充合同時(shí)私自加入與原合同不同的貨物、工程或者服務(wù)。第三，前提要件。簽訂補(bǔ)充合同時(shí)，不得違反原合同的其他條款。據(jù)此，簽訂補(bǔ)充合同時(shí)，不得對(duì)原合同的條款進(jìn)行變更，補(bǔ)充合同條款只能對(duì)追加部分的貨物、工程或者服務(wù)部分的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行約定，且追加部分的單價(jià)、質(zhì)量等條款應(yīng)與原合同保持一致。第四，標(biāo)的額要件。補(bǔ)充合同的標(biāo)的額有嚴(yán)格限制，不能超過(guò)原合同總價(jià)款的百分之十。從表面上看，這4個(gè)要件對(duì)補(bǔ)充合同的簽訂進(jìn)行了比較嚴(yán)格的限制，似乎是比較全面的。

然而，僅憑這樣一個(gè)條款顯然難以支撐起一個(gè)完整的補(bǔ)充合同制度，需要對(duì)補(bǔ)充合同的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。第一，缺乏程序性規(guī)定，比如，法律沒(méi)有規(guī)定簽訂補(bǔ)充合同應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門(mén)備案，而備案是訂立補(bǔ)充合同必須履行的程序之一。目前僅有廣東省和青海省制定了實(shí)施《政府采購(gòu)法》的地方性法規(guī)或規(guī)章,但只有廣東省的實(shí)施辦法對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定,但在廣東省的實(shí)施辦法中僅僅規(guī)定了簽訂補(bǔ)充合同的備案要求。然而，“對(duì)恣意的限制、理性選擇的保證”[11]是程序價(jià)值的兩個(gè)方面，如果缺乏程序要件的控制，在簽訂政府采購(gòu)補(bǔ)充合同就缺乏應(yīng)有的規(guī)制。第二，《政府采購(gòu)法》第四十九條的表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)，該條規(guī)定“可以”與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，而不是“應(yīng)當(dāng)”。既然是“可以”，就不存在強(qiáng)制拘束力。在這種情況下，即使在政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中，采購(gòu)人面臨的情形滿足了補(bǔ)充合同四要件，其也可以不簽訂補(bǔ)充合同。第三，對(duì)于補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十時(shí)，該補(bǔ)充合同是否有效缺乏明確規(guī)定，這給法院裁判不一致留下隱患。第四，也是最為突出的一個(gè)問(wèn)題——缺乏法律責(zé)任條款。這直接導(dǎo)致《政府采購(gòu)法》第四十九條在一定程度上形同虛設(shè)。

因此，在前述的審計(jì)署公布的案例中，即使審計(jì)署發(fā)現(xiàn)了相關(guān)問(wèn)題，也只能向相關(guān)單位發(fā)送整改建議，而相關(guān)單位也只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，在內(nèi)部根據(jù)建議進(jìn)行相應(yīng)的制度整改，缺乏相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制。前述2008年第7號(hào)、2012年第31號(hào)、2014年第20號(hào)和2015年第10號(hào)《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》都能反映出相關(guān)問(wèn)題。

（2）“政府采購(gòu)合同適用合同法”的指引性規(guī)定引發(fā)了法律適用的無(wú)所適從

為了彌補(bǔ)《政府采購(gòu)法》合同規(guī)范的不足，《政府采購(gòu)法》第四十三條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”。關(guān)于這個(gè)規(guī)定，立法者曾解釋“政府采購(gòu)本身是一種市場(chǎng)交易行為，在采購(gòu)合同訂立過(guò)程中，不涉及行政權(quán)權(quán)力的行使，購(gòu)銷雙方的法律地位是平等的，因此，政府采購(gòu)合同一般應(yīng)作為民事合同。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注意到，政府采購(gòu)資金屬于財(cái)政性資金，采購(gòu)的目的是為了公共事務(wù)，政府采購(gòu)還具有維護(hù)公共利益、加強(qiáng)財(cái)政支出管理、抑制腐敗等功能，因此，政府采購(gòu)合同又不完全等同于一般的民事合同，需要在明確適用合同法的前提下，對(duì)政府采購(gòu)合同的有關(guān)特殊問(wèn)題作出規(guī)定”[12]?！罢少?gòu)合同性質(zhì)是影響法律適用和法律救濟(jì)的重要因素”[13]。由于立法者將政府采購(gòu)合同的性質(zhì)認(rèn)定為民事合同，其直接影響到了政府采購(gòu)補(bǔ)充合同的法律適用。

在《合同法》層面，由于其強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的意思自治，因此其也僅有一個(gè)條款（第六十一條）對(duì)補(bǔ)充合同作了原則性規(guī)定，但這個(gè)規(guī)定僅是對(duì)合同沒(méi)有約定或約定不明的一個(gè)補(bǔ)救措施。因此，《合同法》的補(bǔ)充合同制度并沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)的補(bǔ)充合同制度起到“彌補(bǔ)”漏洞的作用。

前述《政府采購(gòu)法》第四十三條的規(guī)定甚至還會(huì)引起法律規(guī)范適用之中的沖突。其一，《政府采購(gòu)法》第四十九條規(guī)定的補(bǔ)充合同是不能改變?cè)贤臈l款的。其二，就政府采購(gòu)的主要方式——招投標(biāo)——而言，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“……招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第五十七條第一款對(duì)實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行了界定，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款在中標(biāo)后也是不能隨意變更的。因此，簽訂政府采購(gòu)合同以及履行政府采購(gòu)合同中簽訂補(bǔ)充合同都不能適用《合同法》的意思自治原則。

綜上，政府采購(gòu)法律法規(guī)關(guān)于政府采購(gòu)補(bǔ)充合同的規(guī)定是不甚明確的，而《合同法》的補(bǔ)充合同制度也未能對(duì)其起到一種彌補(bǔ)缺漏的作用，相反，兩個(gè)制度的理念存在一定程度的沖突。

2.2 政府采購(gòu)合同缺乏有效監(jiān)管

（1）財(cái)政部門(mén)在政府采購(gòu)合同履行階段監(jiān)管的缺位

盡管《政府采購(gòu)法》及國(guó)務(wù)院的實(shí)施條例都專辟“監(jiān)督檢查”一章和“政府采購(gòu)合同”一章來(lái)建構(gòu)政府采購(gòu)活動(dòng)和政府采購(gòu)合同的監(jiān)管制度，也規(guī)定了政府采購(gòu)合同要進(jìn)行備案。但是在實(shí)踐中，備案也僅僅是備案，備案的真正立法目的——監(jiān)管——并沒(méi)有切實(shí)得到貫徹。從財(cái)政部、省、市、區(qū)級(jí)財(cái)政部門(mén)官方網(wǎng)站公布的財(cái)政部門(mén)的職能來(lái)看，未見(jiàn)有涉及到對(duì)政府采購(gòu)合同的監(jiān)管，更不可能及于合同履行過(guò)程中所簽訂的補(bǔ)充、變更、中止和終止方面的合同。比如，在財(cái)政部國(guó)庫(kù)司(政府采購(gòu)管理辦公室?國(guó)庫(kù)支付中心)的官網(wǎng)[14]上面,盡管有“政府采購(gòu)管理”的板塊,但上面公布的內(nèi)容基本上是對(duì)質(zhì)疑?投訴的處理結(jié)果或處罰結(jié)果。在地方財(cái)政行政管理部門(mén)層面，以廣東省財(cái)政廳[15]的政府采購(gòu)監(jiān)管處?廣州市財(cái)政局的政府采購(gòu)監(jiān)管處?天河區(qū)財(cái)政局的政府采購(gòu)辦公室的職能為例,均未包括對(duì)政府采購(gòu)合同的監(jiān)管。當(dāng)然，出現(xiàn)這樣的情況也存在客觀原因，其一，財(cái)政部門(mén)的職能并不僅限于政府采購(gòu)一項(xiàng)，還有其他事務(wù)，人員配備等方面可能存在不足；其二，目前的政府采購(gòu)項(xiàng)目之多、合同之多也是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。

（2）采購(gòu)人自身缺乏自我規(guī)制

盡管《政府采購(gòu)法》及國(guó)務(wù)院的實(shí)施條例都設(shè)立了外部監(jiān)管制度，包括財(cái)政部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和其他單位及個(gè)人多維度監(jiān)督，這種外部監(jiān)督也是較為有效的。但如前所述，目前的外部監(jiān)督制度仍有不完善的地方，因此，采購(gòu)人的內(nèi)部監(jiān)督就存在必要。但目前采購(gòu)人的內(nèi)部監(jiān)督是存在較大程度缺失的，正如前述的審計(jì)署公布的案例所披露的那樣，相關(guān)部門(mén)根據(jù)審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)果而做的整改措施之一就是加強(qiáng)自身的內(nèi)部監(jiān)管，由此可見(jiàn)當(dāng)前采購(gòu)人內(nèi)部缺乏對(duì)政府采購(gòu)合同自我監(jiān)管是普遍現(xiàn)象。

3 完善政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度的建議

政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度的不完善引發(fā)了一系列問(wèn)題，有必要進(jìn)行法律規(guī)制。完善政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度，既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，也要有權(quán)宜之計(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)修改《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，并增加補(bǔ)充合同相關(guān)的條款，或由國(guó)務(wù)院在實(shí)施條例中對(duì)補(bǔ)充合同制度進(jìn)行完善；從當(dāng)前解決實(shí)際問(wèn)題的角度來(lái)看，需要財(cái)政部切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，完善政府采購(gòu)補(bǔ)充合同的監(jiān)管制度；同時(shí)，需要采購(gòu)人自身加強(qiáng)自我規(guī)制。

3.1 完善政府采購(gòu)補(bǔ)充合同制度的法律規(guī)范

（1）修改《政府采購(gòu)法》第四十三條

基于政府采購(gòu)合同法律適用過(guò)程中存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將《政府采購(gòu)法》第四十三條的規(guī)定改為“政府采購(gòu)合同參照合同法”，或“政府采購(gòu)合同參照適用合同法”，并將原有“采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”的規(guī)定予以刪除。主要理由如下：

首先，政府采購(gòu)合同性質(zhì)沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。盡管《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)合同的性質(zhì)定位為民事合同，從實(shí)踐以及法律適用的角度來(lái)看，這種定位未必絕對(duì)正確，也未必是最優(yōu)選擇。從理論上看，關(guān)于政府采購(gòu)合同性質(zhì)的爭(zhēng)議至今從未停止，存在行政合同說(shuō)[16]、民事合同說(shuō)[17]、折中說(shuō)[18]等學(xué)說(shuō)。政府采購(gòu)合同的法律性質(zhì)難以達(dá)成一致意見(jiàn)的根本原因在于政府采購(gòu)合同本身，其原本兼具民事合同和行政合同的屬性，但我們無(wú)意于對(duì)政府采購(gòu)合同性質(zhì)予以爭(zhēng)論。我們只想指出的是，在現(xiàn)有民事合同和行政合同制度和理論均不能很好嵌入政府采購(gòu)合同的情況下，立法者直接規(guī)定“政府采購(gòu)合同適用合同法”是欠妥的。

其次，“參照適用”的表述是適當(dāng)?shù)牧⒎夹g(shù)。參照適用通常是指情況類似而不完全相同情況下的酌情適用。其與適用的情況不同。一般而言，“法律和它要調(diào)整的社會(huì)事實(shí)的吻合”[19]，在法律規(guī)范中，對(duì)“適用”一詞應(yīng)尤為謹(jǐn)慎。因?yàn)椤斑m用”意味著政府采購(gòu)合同必要以《合同法》為依據(jù)，至于《合同法》的規(guī)定是否完全契合政府采購(gòu)合同則在所不問(wèn)。而“法律中的‘參照’一詞，一般表明一個(gè)授權(quán)結(jié)果”，它“給人們提供了某種選擇權(quán)，依據(jù)該選擇權(quán)，法律主體能夠選擇、變更或排除適用相關(guān)規(guī)范”[19]。因此，“參照”一方面可以指引人們確定政府采購(gòu)合同的條款時(shí)可以參照《合同法》的規(guī)定，而不至于“生搬硬套”。

又因?yàn)檎少?gòu)合同本身兼具民事合同和行政合同的特征，所以沒(méi)有辦法規(guī)定完全適用合同法或者關(guān)于行政協(xié)議的規(guī)定，此時(shí)采用“參照適用”符合實(shí)際情況；況且在我國(guó)法律體系中，并不乏“參照”或“參照適用”的立法例。第一，“參照”的立法例,比如:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十三條第三款“人民法院審理行政案件,參照規(guī)章”；《中華人民共和國(guó)立法法》第七十七條第一款“地方性法規(guī)案?自治條例和單行條例案的提出?審議和表決程序,根據(jù)中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法,參照本法第二章第二節(jié)?第三節(jié)?第五節(jié)的規(guī)定,由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定”?第二，“參照適用”的立法例,比如:《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第八十一條第三款，《中華人民共和國(guó)民法總則》第七十一條、第一百零八條等?

（2）修改《政府采購(gòu)法》第四十九條

如前文所述，《政府采購(gòu)法》第四十九條的四要件是存在一定漏洞的，可將其改為：“政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)，且采購(gòu)金額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十的，在不改變合同其他條款的前提下，應(yīng)當(dāng)與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，并報(bào)同級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)備案”。首先，這有利于增強(qiáng)政府采購(gòu)補(bǔ)充合同條款的實(shí)效性，當(dāng)滿足四要件時(shí)，當(dāng)事人就必須簽訂補(bǔ)充合同。其次，規(guī)定備案程序，會(huì)使采購(gòu)人在使用財(cái)政資金時(shí)更加謹(jǐn)慎，同時(shí)使財(cái)政部門(mén)直接監(jiān)管補(bǔ)充合同有法可依和有法必依。再次，四要件與備案制度相結(jié)合，簽訂補(bǔ)充合同從“可以”到“應(yīng)當(dāng)”的轉(zhuǎn)變，使簽訂補(bǔ)充合同在一定程度上變成一種義務(wù)，而不是權(quán)利，這實(shí)際上限定了補(bǔ)充合同只限于追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的情形，而不包括合同的變更。如果當(dāng)事人需要變更原合同，應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十條的規(guī)定簽訂變更合同的協(xié)議。這樣也有利于遏制當(dāng)事人隨意通過(guò)簽訂補(bǔ)充合同的形式來(lái)變更合同。

（3）增加補(bǔ)充合同的相關(guān)條款

政府采購(gòu)合同本身的特殊性決定了“參照”或“參照適用”《合同法》的合理性和必要性，同時(shí)也決定了要在《政府采購(gòu)法》這個(gè)規(guī)范本身就政府采購(gòu)合同的特殊問(wèn)題作出特殊規(guī)定。

就政府采購(gòu)補(bǔ)充合同而言，可以增加以下條款：

第一，明確采購(gòu)補(bǔ)充合同的法律后果

《政府采購(gòu)法》中明文規(guī)定：補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十。但是遺憾的是，在法律條文中并沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)充合同的標(biāo)的額超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的情況應(yīng)當(dāng)如何處理，導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)法可依。所以建議在《政府采購(gòu)法》中增加一條：“補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十的，補(bǔ)充合同無(wú)效”。

首先，如前文所述，對(duì)于《政府采購(gòu)法》第四十九條究竟屬于管理性強(qiáng)制規(guī)范還是效力性強(qiáng)制規(guī)范，不同法院存在不同看法，法律規(guī)定的不明確直接導(dǎo)致裁判者自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，最終導(dǎo)致的不僅僅是表面上的裁判不一，實(shí)質(zhì)上是法律本身的權(quán)威以及司法權(quán)威的減損。因此，“超額”補(bǔ)充合同的效力必須明確。其次，之所以確認(rèn)“超額”補(bǔ)充合同無(wú)效，是因?yàn)檫@種行為本質(zhì)上導(dǎo)致了財(cái)政資金——國(guó)有資產(chǎn)的流失，損害了國(guó)家利益；同時(shí)，對(duì)于本該重新采購(gòu)而沒(méi)有采購(gòu)的，其實(shí)也是間接剝奪了潛在供應(yīng)商獲得政府采購(gòu)合同的權(quán)利。

第二，增加采購(gòu)人和供應(yīng)商違反《政府采購(gòu)法》第四十九條的法律責(zé)任條款

關(guān)于增加法律責(zé)任條款的必要性，在前文已有詳細(xì)闡述，在此不再贅述。在法律責(zé)任的具體內(nèi)容方面，需要區(qū)分供應(yīng)商、采購(gòu)人、采購(gòu)人的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員等不同主體，從而設(shè)定不同的法律責(zé)任條款。對(duì)此，可以參照《政府采購(gòu)法》第七十六條和第七十七條關(guān)于不同主體的法律責(zé)任進(jìn)行明確和細(xì)化。

3.2 加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)合同履行的有效監(jiān)管

（1）建立政府采購(gòu)合同備案電子化以及采購(gòu)人承諾制信任備案制度

一方面，要寄希望于增加人手來(lái)解決政府采購(gòu)項(xiàng)目合同繁多而難以有效監(jiān)管的問(wèn)題，在短期內(nèi)可能并不現(xiàn)實(shí)。更為現(xiàn)實(shí)、有效的辦法是：順應(yīng)信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展趨勢(shì)，建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)合同備案系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)合同備案的電子化。通過(guò)這種電子化備案，可以降低財(cái)政部門(mén)監(jiān)管的壓力和提升監(jiān)管效率。另一方面，在備案之時(shí)，可要求采購(gòu)人對(duì)其所簽訂的補(bǔ)充合同等合同沒(méi)有違反《政府采購(gòu)法》等法律規(guī)范進(jìn)行承諾。這主要是借鑒工商登記領(lǐng)域的承諾制信任審批制度，強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的事中事后監(jiān)管，這既有利于提高效率，也一定程度上給采購(gòu)人心理壓力，督促其自覺(jué)守法。這方面的內(nèi)容在《廣東省深化營(yíng)商環(huán)境綜合改革行動(dòng)方案》《關(guān)于印發(fā)黃埔區(qū)廣州開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目承諾制信任審批實(shí)施辦法的通知》(穗埔府規(guī)[2018]10號(hào))等文件中均有所體現(xiàn)。

（2）建立政府采購(gòu)合同“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”制度

2015年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕58號(hào)），就推廣隨機(jī)抽查、規(guī)范事中事后監(jiān)管的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。可以參照這個(gè)文件再結(jié)合政府采購(gòu)的實(shí)際狀況，在政府采購(gòu)合同的監(jiān)管方面建立隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，并將抽查結(jié)果公布在統(tǒng)一的電子平臺(tái)上。

3.3 建構(gòu)采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)合同的自我監(jiān)管制度

《政府采購(gòu)法》第十五條規(guī)定：“采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織”。據(jù)此可知，采購(gòu)人基本上是行使公權(quán)力的主體。在這些主體中，行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制有著較為豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)和成熟的理論依據(jù)。其實(shí)早在19世紀(jì)的美國(guó)就出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的實(shí)踐，比如美國(guó)社會(huì)保障署和國(guó)土安全部門(mén)等部門(mén)頒布的內(nèi)部規(guī)章，或手冊(cè)、咨詢意見(jiàn)、備忘錄等非正式形式的文件，都對(duì)行政官員造成了拘束，而行政官員內(nèi)心也接受這種拘束[20]；在理論層面，伊麗莎白?麥吉爾教授是研究行政自制理論的代表性學(xué)者[21]；而在我國(guó)，也有很多制度實(shí)踐，“行政內(nèi)部分權(quán)、行政裁量基準(zhǔn)、行政規(guī)章評(píng)價(jià)、職權(quán)清單開(kāi)列并公布、非強(qiáng)制執(zhí)法、合同式管理等”[22]都屬于行政自制的途徑。

在理論層面，崔卓蘭教授的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)、姜明安教授、關(guān)保英教授、沈巋教授等都是代表性學(xué)者，發(fā)表了多篇與行政自制相關(guān)的高水平理論文章。因此，建構(gòu)采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)合同的自我監(jiān)管制度，有著較為豐富的理論和實(shí)踐資源可以參照。

“外部行政法是行政自制的前提與基礎(chǔ)”[23]，“行政自制是‘他制’的必要補(bǔ)充”[22]，這是行政自制理論的基本觀點(diǎn)之一。因此，我們?cè)诖藦?qiáng)調(diào)建構(gòu)采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)合同的自我監(jiān)管制度，乃是在《政府采購(gòu)法》及國(guó)務(wù)院的實(shí)施條例建構(gòu)的外部制度基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充，而非替代。在政府采購(gòu)合同自我監(jiān)管制度的建構(gòu)方面，可從以下幾個(gè)方面著手：

（1）人員特定化、職責(zé)具體化、技能專業(yè)化

首先，要組織專人負(fù)責(zé)跟蹤政府采購(gòu)合同文本的簽訂及其后續(xù)履行過(guò)程中的相關(guān)事宜，確保人員的特定化。其次，要明確相關(guān)人員的具體職責(zé)，細(xì)化到“一人一項(xiàng)目一合同”。再次，要通過(guò)組織培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等形式給這些人員普及政府采購(gòu)合同相關(guān)的基本法律知識(shí)，以提高其專業(yè)水準(zhǔn)，讓其明晰簽訂補(bǔ)充合同的條件、程序和違法簽訂補(bǔ)充合同的潛在風(fēng)險(xiǎn)等基本知識(shí)。

（2）政府采購(gòu)合同的簽訂、補(bǔ)充、變更、終止法治化

2016年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，對(duì)積極推行法律顧問(wèn)制度和公職律師、公司律師制度作了統(tǒng)籌安排，其中一項(xiàng)是“積極推行黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)制度，建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍”。應(yīng)當(dāng)利用這個(gè)契機(jī)，利用采購(gòu)人內(nèi)部的法律顧問(wèn)資源，甚至是外部的律師顧問(wèn)、專家學(xué)者等資源，對(duì)政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中要簽訂的補(bǔ)充合同等進(jìn)行合法性審核。

（3）責(zé)任追究具體化

首先，要針對(duì)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)合同相關(guān)工作人員、內(nèi)部的法律顧問(wèn)設(shè)定具體的追責(zé)方案，這可以督促相關(guān)工作人員勤勉盡責(zé)，內(nèi)部法律顧問(wèn)依法審慎審核。其次，要善于通過(guò)法律顧問(wèn)協(xié)議等文書(shū)，與外部法律顧問(wèn)約定其沒(méi)有依法、審慎對(duì)補(bǔ)充合同的合法性進(jìn)行審核時(shí)應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任進(jìn)行明確。

4 結(jié)論

綜上，《政府采購(gòu)法》對(duì)于補(bǔ)充合同制度的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)而粗糙，給法律的適用者和執(zhí)法者保留了較大的裁量空間。而目前的監(jiān)督行政體系尚未完全構(gòu)建，行政自我規(guī)制的現(xiàn)狀也不理想，所以無(wú)論在立法層面還是實(shí)踐層面，補(bǔ)充合同制度都存在比較嚴(yán)重的問(wèn)題，影響了政府采購(gòu)合同制度的設(shè)計(jì)初衷，而《政府采購(gòu)法》第四十三條政府采購(gòu)合同適用合同法的相關(guān)規(guī)定，不僅沒(méi)有解決《政府采購(gòu)法》中規(guī)定不完善的問(wèn)題，反而使得類似問(wèn)題雪上加霜，因?yàn)楹贤ㄋ瞥绲囊馑甲灾闻c政府采購(gòu)法中體現(xiàn)的當(dāng)事人的有限意思自治之間是存在張力的。所以建議修改《政府采購(gòu)法》第四十三條和第四十九條的規(guī)定，增加補(bǔ)充合同效力認(rèn)定條款和法律責(zé)任條款。修改政府采購(gòu)法中關(guān)于法律適用方面的不適當(dāng)表述，從而使立法表述更加精準(zhǔn)。同時(shí)，加強(qiáng)政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中的監(jiān)督管理和行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制，從而在完善相關(guān)法律規(guī)定的同時(shí)，強(qiáng)化法律規(guī)定的落實(shí)。

政府采購(gòu)是隨著社會(huì)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的一種采購(gòu)模式，也是政府履行管理職責(zé)、實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的新方法，為了提升政府依法行政的水平，完善相應(yīng)的法律勢(shì)在必行。我們也相信，隨著我國(guó)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)進(jìn)程的深入，隨著國(guó)家治理體系和治理能力的進(jìn)一步提升，政府采購(gòu)合同及政府采購(gòu)補(bǔ)充合同的法律規(guī)定會(huì)更加完善而合理，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)領(lǐng)域的良法善治。

[1]于安.我國(guó)政府采購(gòu)法的合同問(wèn)題[J].法學(xué),2002(3): 10.

[2]中華人民共和國(guó)審計(jì)署.審計(jì)結(jié)果公告2014年第20號(hào)——中央部門(mén)單位2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果[EB/OL].(2014-06-25)[2019-08-29].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63662/content.html.

[3]中華人民共和國(guó)審計(jì)署.審計(jì)結(jié)果公告2012年第31號(hào)——對(duì)審計(jì)署2011年度部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的檢查結(jié)果[EB/OL].(2012-06-27)[2019-08-29].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63602/content.html.

[4]中華人民共和國(guó)審計(jì)署.審計(jì)結(jié)果公告2015年第10號(hào)——中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司2013年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果[EB/OL].(2015-06-28)[2019-08-29].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c67381/content.html.

[5]中華人民共和國(guó)審計(jì)署.審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2008年第7號(hào)——“49個(gè)部門(mén)單位2007年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果(中)” [EB/OL].(2008-09-05)[2019-08-29].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63476/content.html.

[6]中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng).北京城市之光生態(tài)環(huán)境有限公司與長(zhǎng)春凈月高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)建設(shè)工程施工合同糾紛一審民事判決書(shū)[EB/OL].(2019-07-02)[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=9027a35c2b4748b6b392aa7e00a73d6f.

[7]中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng).北京城市之光生態(tài)環(huán)境有限公司與長(zhǎng)春凈月高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)建設(shè)工程施工合同糾紛二審民事判決書(shū)[EB/OL].(2019-05-06)[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=6b7717c2de454b2ba834aa4500aec100.

[8]中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng).江西洪明建筑工程有限公司與南昌大學(xué)建設(shè)工程施工合同糾紛一審民事判決書(shū)[EB/OL].(2019-06-18)[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=0b6aa29af40e44d39f26aa7000339701.

[9]中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng).廣東天兔物業(yè)管理有限公司與佛山市順德區(qū)第一人民醫(yī)院服務(wù)合同糾紛一審民事判決書(shū)[EB/OL].(2017-11-21)[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=d99d3eaf26494d8b9bdca832009719d6.

[10]中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng).廣東天兔物業(yè)管理有限公司?佛山市順德區(qū)第一人民醫(yī)院服務(wù)合同糾紛二審民事判決書(shū)[EB/OL].(2018-04-27)[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=d7a310e0686848b0bbc8a8cf009bc09d.

[11]季衛(wèi)東.法律程序的意義——對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),1993(1):87.

[12]中國(guó)人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法(草案)》的說(shuō)明[EB/OL].(2002-08-05)[2019-10-08].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2002-08/05/content_5298218.htm.

[13]于安.我國(guó)政府采購(gòu)法的幾個(gè)問(wèn)題[J].法商研究,2003(4):76.

[14]中華人民共和國(guó)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司(政府采購(gòu)管理辦公室?國(guó)庫(kù)支付中心).政府采購(gòu)管理[EB/OL].(2019-09-25)[2019-10-09].http://gks.mof.gov.cn/zhengfucaigouguanli.

[15]廣東省財(cái)政廳.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)[EB/OL].(2020-02-18)[2020-10-03].http://czt.gd.gov.cn/nsjg/index.html;http://zwgk.gz.gov.cn/GZ11/1.3/201902/822b92265bd04138a47c0e35515dadea.shtml;http://xxgk.thnet.gov.cn/TH41/012/201503/2b53255a454d49658c91aad30286878e.shtml.

[16]湛中樂(lè),楊君佐.政府采購(gòu)基本法律問(wèn)題研究(上)[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2001(3):19.

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[19]謝暉.“應(yīng)當(dāng)參照”否議[J].現(xiàn)代法學(xué),2014(2):58-61.

[20]杰里?L,馬肖.創(chuàng)設(shè)行政憲制:被遺忘的美國(guó)行政法百年史(1787-1887)[M].宋華琳,張力.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2016.

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Legal regulation of government procurement supplementary contract

GE Zidan1, XU Zhihua2

(1.Law School, Guangzhou University, Guangzhou 510006, China; 2.Guangdong Haijiming Law Firm, Guangzhou 510006, China)

In view of the confusion in the practice of signing supplementary contracts for government procurement, and the inconsistency of the validity of the excess supplementary contracts by the people's courts, this paper adopts the method of comparative analysis to analyze that the main reason for the problems is the absence of legislation, and the secondary reasons are the lax enforcement and non-compliance of laws. Therefore, two solutions are put forward: one is to amend the provisions of Article 43 and Article 49 of the government procurement law, change the applicable rules of government procurement contract law and fill the loopholes of the original four elements, and add relevant provisions according to the particularity of the supplementary contract. Second, purchasers should strengthen self-regulation and strengthen the legitimacy audit of supplementary contracts

government procurement; supplementary contract; legal regulation; application of law; self regulation

D 912.1

A

1008-391X(2021)01-0057-10

2020-05-14

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（GD15CFX01）

葛自丹（1972-），女，遼寧阜新人，博士，副教授，主要從事行政法與行政訴訟等方面的研究。

葛自丹,許志華.政府采購(gòu)補(bǔ)充合同的法律規(guī)制[J].遼寧工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2021,23(1):57-66.doi:10.11955/j.issn.1008-391x. 20210108.

GE Zidan, XU Zhihua. Legal regulation of government procurement supplementary contract[J].Journal of Liaoning Technical University(Social Science Edition),2021,23(1):57-66.doi:10.11955/j.issn.1008-391x.20210108.