數(shù)字治理的發(fā)展邏輯解析*

樊 博，王 妍

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

一、引言

隨著我國社會在政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域的高速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算以及5G等科技領(lǐng)域的前沿信息技術(shù)也相繼在我國得到普及與進步，標(biāo)志著我國已經(jīng)進入數(shù)字化快速發(fā)展的時期，即大數(shù)據(jù)時代[1]。早在2000年，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化就引起廣泛關(guān)注，“數(shù)字政府”就已經(jīng)被提出。2018年，習(xí)近平總書記在致首屆數(shù)字中國建設(shè)峰會的賀信中指出：“當(dāng)今世界，信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化深入發(fā)展，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發(fā)揮著越來越重要的作用”[2]。他強調(diào)建立基于大數(shù)據(jù)的管理決策與治理機制，進一步彰顯“數(shù)字治理”的重要地位。顯然，無論是“數(shù)字政府”還是“數(shù)字治理”，其背后共同的邏輯都是“數(shù)字化”。當(dāng)前，我國正處于信息智能社會的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，廣東、上海、北京、浙江等發(fā)達地區(qū)在治理模式上進行了初步探索，如“最多跑一次”“最后一公里”等。在這些實踐中，政府開始與社會力量開展合作，由單向線下交流轉(zhuǎn)為雙向線上融合，利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段進行數(shù)據(jù)采集、識別和利用，為了解社會所需、促進公民參與、提高工作效益與政府現(xiàn)代化治理水平等作出了巨大貢獻?？梢姡皵?shù)字治理”正在我國穩(wěn)步推行。

然而，從大量的理論文獻與實踐表述中可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字治理的內(nèi)涵和邏輯還不夠清晰，仍存在不少問題：一、電子政務(wù)、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字治理等概念模糊混亂，概念演變的先后順序以及關(guān)系范圍界定不明；二、既有研究側(cè)重于概念闡述與實踐描述，缺乏對現(xiàn)階段主要治理模式——數(shù)字治理的系統(tǒng)梳理和探討；三、缺少對數(shù)字治理發(fā)展邏輯與核心內(nèi)容的關(guān)注，對大數(shù)據(jù)的利用及應(yīng)用研究較少?？梢姡瑪?shù)字治理作為一個較為抽象寬泛的概念和領(lǐng)域，其基本定義、核心任務(wù)及發(fā)展邏輯仍需進一步探討。

因此，本文基于已有研究，結(jié)合對比思考，首先梳理電子政務(wù)、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字治理等的發(fā)展脈絡(luò)，界定相關(guān)概念；其次，探討現(xiàn)階段數(shù)字治理的核心任務(wù)及內(nèi)在發(fā)展邏輯，即操作層面上的“治理數(shù)據(jù)”以實現(xiàn)無縫隙服務(wù)與控制層面上的“依據(jù)數(shù)據(jù)進行治理”以實現(xiàn)源頭控制與決策。

二、“數(shù)字治理”的概念辨析

目前，學(xué)界在與“數(shù)字治理”有關(guān)的“電子政務(wù)”“數(shù)字政府”“數(shù)據(jù)治理”等領(lǐng)域已有不少研究。以下對幾個主要概念進行梳理。

(一)電子政務(wù)與數(shù)字政府

國際學(xué)術(shù)文獻總結(jié)了電子政務(wù)的發(fā)展階段模型，總體上分為“數(shù)據(jù)編目與公開”“政府社會雙向互動”“在線事務(wù)處理”“跨層級縱向整合”“跨職能橫向整合”以及“無縫隙服務(wù)”[3][4]280。在此基礎(chǔ)上，本文將電子政務(wù)發(fā)展大致分為早期萌芽與后期成熟兩個時期。早期的電子政務(wù)主要包含前三個階段，通過運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來提高政府工作效率，改變傳統(tǒng)服務(wù)模式。在此期間，電子政務(wù)的五大應(yīng)用領(lǐng)域被提出，即“政府提供信息與服務(wù)、政府部門間應(yīng)用、部門內(nèi)應(yīng)用、核心數(shù)據(jù)應(yīng)用以及政府電子化采購”，并從社會建構(gòu)視角關(guān)注技術(shù)與社會的互動[5]。隨著研究的深入，電子政務(wù)的參與主體和互動模式得到進一步明確，主要包含G2G、G2B、G2C等內(nèi)容[6]。也有不少學(xué)者關(guān)注網(wǎng)絡(luò)政府，發(fā)掘政民互動的新方式，克服電子政務(wù)中存在的數(shù)字鴻溝、公民單向參與等局限[7][4]261。此外，從歐美等發(fā)達國家來看，電子政務(wù)指向性更強即“服務(wù)”，包括提供服務(wù)信息，改善和提高政府公共服務(wù)質(zhì)量[8]，拓寬民主參與渠道[9]等內(nèi)容?？傮w來看，電子政務(wù)早期階段中服務(wù)的“單向性”特征明顯，公眾主要是為了獲取信息或服務(wù)而非參與互動交流，其參與水平也受到技術(shù)、環(huán)境等方面的制約[10-11]，在本質(zhì)上仍是一種“政府管理”。

后期的電子政務(wù)主要包括后三個階段，電子政務(wù)發(fā)展到這個階段又被稱為“數(shù)字政府”。政府由原來的單向服務(wù)供給逐漸向跨部門、跨層級轉(zhuǎn)變，開始強調(diào)“政民互動”，試圖通過整合與協(xié)同治理完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型[12]。顯然，數(shù)字政府更強調(diào)信息技術(shù)與政府組織、政務(wù)流程、行政審批等方面的融合[13]，倡導(dǎo)以大數(shù)據(jù)、大平臺等為戰(zhàn)略導(dǎo)向，通過數(shù)字化、協(xié)同化以及共享化進行實施[14]。國外相關(guān)研究開始較早，例如英國通過提出“數(shù)字政府即平臺”戰(zhàn)略[15]來實現(xiàn)在政府頂層設(shè)計、基礎(chǔ)建設(shè)、社會服務(wù)等各個領(lǐng)域的全要素數(shù)字化轉(zhuǎn)型[16]，提升政府管理的數(shù)字化與服務(wù)供給的智能化水平[17]。相較于電子政務(wù)早期階段而言，后期發(fā)展的本質(zhì)是一種“數(shù)字化形態(tài)”。

(二)數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑之一是創(chuàng)建數(shù)字政府，即通過信息互聯(lián)互通，在跨層級、跨部門、跨職能中進行流程再造和業(yè)務(wù)整合。這項工作的核心是建立內(nèi)外數(shù)據(jù)共享平臺[18]，其中，業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)流的過程即被稱為數(shù)據(jù)治理。徐雅倩等梳理了數(shù)據(jù)治理從私人組織“指向數(shù)據(jù)”的治理到政府組織“依據(jù)數(shù)據(jù)”治理的發(fā)展歷程，從組織視角定義數(shù)字政府，認(rèn)為“依據(jù)數(shù)據(jù)的治理”已經(jīng)成為以“數(shù)字政府”為替代的新主題，主要依靠信息技術(shù)實現(xiàn)與利益相關(guān)者溝通交流等基本使命[19]。顯然，數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理是分不開的，無論是從組織視角、發(fā)展視角還是治理模式上看，數(shù)字政府要想實現(xiàn)政民互動與效益提高，就必須提升數(shù)據(jù)治理的能力。

關(guān)于數(shù)據(jù)治理內(nèi)涵的研究，不同學(xué)者給出了不同定義。科爾曼(Coleman)最早關(guān)注企業(yè)中的數(shù)據(jù)治理，將其界定為“公司管理數(shù)據(jù)的數(shù)量、一致可用性和安全可控性”，是過程、標(biāo)準(zhǔn)與策略的集合[20]。也有學(xué)者從數(shù)據(jù)管理過程、責(zé)任和操作技術(shù)方面進行補充[21]，定義數(shù)據(jù)治理是集中人、過程和信息技術(shù)等的數(shù)據(jù)管護過程[22]。卡特里(Khatri)等類比定義政府組織中的數(shù)據(jù)治理，提出數(shù)據(jù)治理即數(shù)據(jù)資產(chǎn)的決策制定與權(quán)責(zé)劃分[23]。顯然，數(shù)據(jù)治理著重強調(diào)“過程”，遵循數(shù)據(jù)生命周期對數(shù)據(jù)進行收集、整理、分析、存儲、輸出與利用[24]，同時也包含數(shù)據(jù)管控與監(jiān)督等操作性內(nèi)容，挖掘數(shù)據(jù)信息并提升數(shù)據(jù)利用價值。區(qū)別于數(shù)據(jù)管理，治理更強調(diào)協(xié)同，也就是說，“數(shù)據(jù)協(xié)同”是打破“孤島”局面、推進數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵[25]29。然而目前，數(shù)據(jù)治理主要側(cè)重于信息技術(shù)層面，多附屬于技術(shù)管理和項目管理中，是一種技術(shù)過程。

(三)數(shù)據(jù)治理與數(shù)字治理

不同于數(shù)據(jù)治理，數(shù)字治理是在技術(shù)能力進步與價值要素突顯的共同作用下出現(xiàn)的，即在信息技術(shù)快速發(fā)展的同時，社會治理范式也開始向公共治理范疇演變，公民地位愈發(fā)突顯，參與能力大大增強，“以公民為中心”的價值體系逐漸形成，由此出現(xiàn)“數(shù)字治理”。目前學(xué)界對其定義有狹義和廣義之分：狹義上關(guān)注各個治理主體間的互動[26]，其中原則規(guī)范如透明、公平、道德、法制等與治理主體如政府、企業(yè)、市民社會等是兩大重要內(nèi)容體系[27]141；廣義上強調(diào)信息數(shù)字技術(shù)與整個社會運行過程的整合以進行綜合治理。顏佳華等人指出，數(shù)字治理是數(shù)字要素與治理要素的集合，是信息通信技術(shù)(ICT)滲透于政府行政過程的產(chǎn)物，既可以“對內(nèi)賦能”即通過優(yōu)化信息處理技術(shù)提升政府內(nèi)部組織管理效能，又可以“對外賦權(quán)”即利用數(shù)據(jù)化平臺促進公民參與，引領(lǐng)數(shù)據(jù)由“管理”走向“治理”[28]?？偨Y(jié)來看，數(shù)字治理指政府與社會、公眾等多元主體間以及政府部門之間以數(shù)據(jù)為客觀基礎(chǔ)，以公民意識為價值導(dǎo)向，利用信息數(shù)字化技術(shù)對原始數(shù)據(jù)進行收集、處理和利用的過程，以實現(xiàn)簡政放權(quán)的目的[27]140。與數(shù)據(jù)治理不同，數(shù)字治理一方面強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)、人機交換等信息技術(shù)的應(yīng)用，以創(chuàng)新智能化路徑[29]；另一方面強調(diào)以“公民中心”為價值導(dǎo)向[30]，不僅是信息傳播渠道、數(shù)據(jù)處理方式的轉(zhuǎn)變，更是政府、公眾等主體間互動關(guān)系的增強。

總體來看，現(xiàn)有的關(guān)于數(shù)字治理相關(guān)領(lǐng)域的研究如電子政務(wù)、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字政府等涵蓋了不同階段的定義、特征和內(nèi)容，提供了關(guān)于政府?dāng)?shù)字治理發(fā)展脈絡(luò)的初步認(rèn)識，為之后的研究奠定了厚實基礎(chǔ)。但也可以發(fā)現(xiàn)，目前的很多研究存在概念重疊、界限交叉等問題；同時，現(xiàn)有研究大多停留在宏觀層面，側(cè)重于概念解釋、理論分析等，對于數(shù)字治理本身的內(nèi)在邏輯、核心任務(wù)等分析較少。

三、數(shù)字治理的演變與界定

“數(shù)字治理”的發(fā)展，經(jīng)歷了由單向傳遞為主的電子政務(wù)模式到跨部門跨職能整合的數(shù)字政府形態(tài)，再到依托數(shù)據(jù)流及平臺進行大數(shù)據(jù)治理的過程轉(zhuǎn)變。當(dāng)今IT賦予了數(shù)字治理更為嶄新的內(nèi)涵、特征和模式。相較于Web1.0技術(shù)而言，Web2.0是由專業(yè)人員織網(wǎng)到所有用戶參與織網(wǎng)的創(chuàng)新民主化進程，面向具體的公共服務(wù)和社會治理場域，為政府、公民、企業(yè)、NGO組織等提供了多元協(xié)作治理平臺?！皵?shù)字治理”關(guān)注以公民需求和事件治理為主的價值要素，強調(diào)多元參與這一本質(zhì)特征，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”成為Web 2.0技術(shù)支撐下數(shù)字治理的新形態(tài)。與此同時，多元協(xié)同互動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是全景化大數(shù)據(jù)，而非傳統(tǒng)電子政務(wù)雙向互動的片段式數(shù)據(jù)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的運行使系統(tǒng)后端積累了大量數(shù)據(jù)，對治理后的大數(shù)據(jù)進行深度分析，既可以發(fā)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”過程的缺位不足，又能夠提升決策科學(xué)性并優(yōu)化公共政策制定。因此，“大數(shù)據(jù)決策”也成為數(shù)字治理的新形態(tài)。顯然，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”與“大數(shù)據(jù)決策”是當(dāng)下信息化社會中數(shù)字治理的創(chuàng)新內(nèi)容，二者聯(lián)系的紐帶是“大數(shù)據(jù)治理”。

(一)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是互聯(lián)網(wǎng)與政府公共事務(wù)和公共服務(wù)的深度融合，是基于大數(shù)據(jù)管理的政府管理與社會服務(wù)新形態(tài)[31]?；赪eb2.0技術(shù)指導(dǎo)下的“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，我國正在將“互聯(lián)網(wǎng)+”和“城市治理”“公共服務(wù)”相結(jié)合，關(guān)注數(shù)字驅(qū)動的多元參與共治，突破Web1.0技術(shù)支撐的原有電子政務(wù)模式。具體而言，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”主要包含兩個要義：一是“互聯(lián)網(wǎng)+”，即致力于形成以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)平臺和創(chuàng)新機制的社會發(fā)展新形態(tài)，將互聯(lián)網(wǎng)與社會各領(lǐng)域成果結(jié)合起來[32]，強調(diào)利用互聯(lián)網(wǎng)所帶來的信息高速化、數(shù)據(jù)實時化、技術(shù)精準(zhǔn)化等提高數(shù)據(jù)處理及利用效率，如政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、一站式窗口、身份認(rèn)證等；二是“政務(wù)”，強調(diào)政府作為服務(wù)主要提供者與治理主要主體，需協(xié)同社會力量，與其建立平等關(guān)系，服務(wù)公眾需求和城市公共事務(wù)，實現(xiàn)“以社會為本”的理念?？傮w而言，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是在新技術(shù)情景下的數(shù)字治理形式，以信息技術(shù)為依托，從立法、機制、民生等方面對管理流程進行重塑，以構(gòu)建服務(wù)型政府的治理體系。習(xí)近平總書記指出，要提高城市治理現(xiàn)代化水平就要抓好“政務(wù)服務(wù)-網(wǎng)通辦”與“城市運行-網(wǎng)統(tǒng)管”[33]。這二者分別對應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”在政務(wù)服務(wù)與城市治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+城市治理”。

(1)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)。本質(zhì)上看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的結(jié)合，目的在于通過公共數(shù)據(jù)開放與資源共享，促進服務(wù)的資源整合與供給，從而構(gòu)建面向社會公眾的一體化在線公共服務(wù)體系[32]。2016年國務(wù)院《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》指出，要打通數(shù)據(jù)壁壘，建設(shè)好一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，公開社會服務(wù)。在實踐中，上海市的數(shù)字化建設(shè)走在全國前列，2018年提出建立的“一網(wǎng)通辦”結(jié)合了“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及政務(wù)服務(wù)職能，利用數(shù)據(jù)開放思維和共享平臺，通過IT實現(xiàn)服務(wù)的便捷性與智能化。顯然，“一網(wǎng)通辦”一方面簡化了公民辦事流程，有效提升了公民滿意度與社會治理能力，另一方面也強調(diào)打通部門間聯(lián)系，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“一個整體、一個門戶、一門服務(wù)、一窗受理”[34]等全流程的整合，真正打造政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”[35]。在實際操作中，“一網(wǎng)通辦”也在“順勢而為”，如2020年推出“畢業(yè)生就業(yè)隨申碼”，實現(xiàn)就業(yè)工作線上線下的有效結(jié)合；新冠肺炎疫情期間提供“零接觸辦理”“隔空服務(wù)”“健康碼互通”[36]等服務(wù)?？傊?，“一網(wǎng)通辦”是政府、企業(yè)、NGO組織、社區(qū)和個體等多主體協(xié)同合作的結(jié)果，是圍繞公共服務(wù)事件進行的數(shù)據(jù)資源整合與共享。

(2)互聯(lián)網(wǎng)+城市治理。城市是社會治理的基本單元。信息技術(shù)的快速發(fā)展為城市治理帶來前所未有的改變：交流方式轉(zhuǎn)為全網(wǎng)、社會參與轉(zhuǎn)為全民、治理機制愈加透明等等。在這種形勢下，將“互聯(lián)網(wǎng)+”與城市治理相結(jié)合，通過互聯(lián)網(wǎng)思維與必要技術(shù)手段轉(zhuǎn)變原有單一垂直的管理方式，能夠提高公民監(jiān)督的便捷性，推動城市管理逐漸向“無縫隙治理”[37]轉(zhuǎn)變，促進智慧城市建設(shè)升級。上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”是“互聯(lián)網(wǎng)+城市治理”的有效實踐，旨在通過大數(shù)據(jù)及信息技術(shù)推動建設(shè)與城市基本運行管理、突發(fā)應(yīng)急事件處理等相關(guān)的綜合城市運行系統(tǒng)，從而形成“城市大腦”，實現(xiàn)“一網(wǎng)治全城”的科學(xué)智能化治理模式[38]。在新冠疫情防控過程中，該平臺充分發(fā)揮數(shù)字聯(lián)動優(yōu)勢，容納個人健康隨申碼、復(fù)產(chǎn)復(fù)工復(fù)學(xué)、居民實時防控等內(nèi)容，對疫情數(shù)據(jù)匯總、平臺監(jiān)管、效果監(jiān)測等進行統(tǒng)籌精細化管理?？梢姡盎ヂ?lián)網(wǎng)+城市治理”是推動城市治理創(chuàng)新與促進民主監(jiān)督的重要途徑。

顯然，數(shù)字政府強調(diào)一種技術(shù)融通和在大政府范圍內(nèi)的跨部門橫向整合和跨層級縱向整合，以實現(xiàn)跨機構(gòu)合作共享的工作狀態(tài)。上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺協(xié)同多元治理主體，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”及相關(guān)信息技術(shù)產(chǎn)生大量數(shù)字化信息，這些數(shù)據(jù)經(jīng)過歸集整合形成具有4V特征(海量、高速、多樣和價值)的大數(shù)據(jù)，推動了政府?dāng)?shù)據(jù)處理效率的提升以及后臺數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，同時也對大數(shù)據(jù)時代下的信息共享提出了挑戰(zhàn)。由此，對大數(shù)據(jù)的治理成為提升城市“互聯(lián)網(wǎng)+”能力的關(guān)鍵，也成為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”與“大數(shù)據(jù)決策”戰(zhàn)略成功的決定因素。

(二)大數(shù)據(jù)決策

大數(shù)據(jù)科學(xué)決策的前提是大數(shù)據(jù)治理的良好效果?！叭绾渭訌娨?guī)劃、有效管理、合理利用數(shù)據(jù)”是大數(shù)據(jù)治理的重點，其核心在于將數(shù)據(jù)作為一種資產(chǎn)進行管理，關(guān)注數(shù)據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段、監(jiān)督管控等，以促進多元數(shù)字信息的系統(tǒng)化、規(guī)范化與協(xié)同化[25]32-33。無論從“4V”特征出發(fā)，還是依據(jù)大數(shù)據(jù)生命周期理論，大數(shù)據(jù)均具有超越技術(shù)的“社會性”含義：關(guān)注數(shù)據(jù)價值，強調(diào)關(guān)聯(lián)分析，利用信息技術(shù)手段在數(shù)據(jù)周期的各個環(huán)節(jié)以及平臺、部門協(xié)同等方面加以運用，從而影響政府治理理念與模式。與一般性數(shù)據(jù)治理相似，大數(shù)據(jù)治理也是一種技術(shù)過程，同樣遵循數(shù)據(jù)流或稱“數(shù)據(jù)生命周期”的幾個階段，如數(shù)據(jù)資源劃分、采集歸納、技術(shù)轉(zhuǎn)換、整合利用等，包含政策法規(guī)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、開放規(guī)范、平臺構(gòu)建、安全風(fēng)險、規(guī)范行為等多項內(nèi)容[39]。不同在于，大數(shù)據(jù)治理跨越政府、企業(yè)和社會等多個領(lǐng)域，其治理效果是影響“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”以及政府決策和公共政策科學(xué)性的關(guān)鍵。

大數(shù)據(jù)決策出現(xiàn)在大數(shù)據(jù)治理的第三個階段。第一階段即為上述數(shù)據(jù)初步處理過程。第二階段為大數(shù)據(jù)分析，即首先對各種結(jié)構(gòu)性、半結(jié)構(gòu)性、非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)等進行分析[40]，進行數(shù)據(jù)清洗與剔除，形成有效數(shù)據(jù)集；然后，基于數(shù)據(jù)挖掘等分析工具挖掘潛在公眾需求、企業(yè)動態(tài)或社會問題，形成規(guī)則、規(guī)律或知識圖譜等作為信息儲備。第三個階段即大數(shù)據(jù)決策，將第二階段所得到的二次信息作為依據(jù)進行分析，協(xié)助政府精準(zhǔn)施策，合理匹配成本效益、降低無謂支出、提高決策能力等?？偨Y(jié)來看，這類運用大數(shù)據(jù)理念和數(shù)據(jù)意識進行創(chuàng)新決策的過程，就被稱為“數(shù)據(jù)驅(qū)動決策”[41]。

四、現(xiàn)階段數(shù)字治理的核心任務(wù)

(一)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”驅(qū)動的數(shù)字治理

以“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是當(dāng)前數(shù)字治理的核心方式之一。數(shù)字治理是在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的特定應(yīng)用場域中進行的，以提供無縫隙服務(wù)為主要宗旨，充分對接社會需求，是對跨部門權(quán)力清單的重新組合。在處理跨部門事項時，政府需要打破條塊分割，突破原有限制，逐步向橫向整合、縱向壓縮模式轉(zhuǎn)變，在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程再造與部門整合與聯(lián)動。在此基礎(chǔ)上，多元社會主體如NGO、企業(yè)和社會公眾等將通過“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府融合起來，積極參與線上討論，提升社會民主化程度與政府治理能力。如前所述，上海市“一網(wǎng)通辦”實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)大廳、市民12345熱線和城市網(wǎng)格化管理的三網(wǎng)合一，分別代表政府、企業(yè)外包服務(wù)以及社區(qū)街鎮(zhèn)，面向公共服務(wù)實現(xiàn)了跨層級、跨職能、跨網(wǎng)絡(luò)的靈活協(xié)同模式。針對在多元協(xié)作治理中產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和物聯(lián)網(wǎng)等新興IT提供了有力支持，能夠通過對數(shù)據(jù)的識別、開放與共享等打破部門壁壘，促進信息共享，簡化辦事流程，提升服務(wù)效益。

顯然，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”所推動的大數(shù)據(jù)治理是一種自上而下的管理方式，重在對數(shù)據(jù)本身以及數(shù)據(jù)行為的治理。具體而言，即將政府各部門和多元主體歸集而成的、形式不一的源數(shù)據(jù)進行二次整理與標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換，依據(jù)數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)形成統(tǒng)一的后臺數(shù)據(jù)庫，通過制定制度標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范數(shù)據(jù)行為、明確開放目錄等提高數(shù)據(jù)利用率。例如，在“最多跑一次”服務(wù)實踐中，大數(shù)據(jù)治理表現(xiàn)在簡化前端業(yè)務(wù)、減少辦證材料、實行統(tǒng)一“保管”、明確數(shù)據(jù)路徑、規(guī)范數(shù)據(jù)制度以及建立分管機構(gòu)或平臺等方面，利用整合數(shù)據(jù)實現(xiàn)簡政放權(quán)。然而目前，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革背后仍然存在部門條塊分割和多主體信息不對稱等弊端，例如縱向?qū)蛹夐g垂直數(shù)據(jù)的共享存在一定限制、聯(lián)合部門中數(shù)據(jù)的橫向協(xié)同存在溝通難度、數(shù)據(jù)記錄標(biāo)準(zhǔn)和行為不統(tǒng)一等?？梢?，政府大數(shù)據(jù)治理能力仍需要持續(xù)提高。

(二)大數(shù)據(jù)決策驅(qū)動的數(shù)字治理

大數(shù)據(jù)決策側(cè)重于“數(shù)據(jù)后端”，即由信息分析驅(qū)動數(shù)據(jù)決策，也是數(shù)字治理的核心方式。如前所述，大數(shù)據(jù)治理的對象為數(shù)據(jù)，主要圍繞“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”等平臺產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)進行規(guī)范與管理。而大數(shù)據(jù)決策則是將“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”等平臺的多元協(xié)作流程作為主題，將日常運行數(shù)據(jù)沉淀在后端數(shù)據(jù)庫中，形成綜合的、實時的大數(shù)據(jù)集合[42]，以數(shù)據(jù)分析驅(qū)動的視角審視社會治理并適當(dāng)進行調(diào)整，從而進行源頭控制。在這里，大數(shù)據(jù)由于作為了治理的依據(jù)而非治理對象，其治理的效果便會更顯著影響數(shù)據(jù)決策能力，碎片化數(shù)據(jù)和大量缺失數(shù)據(jù)將嚴(yán)重制約大數(shù)據(jù)分析的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

對比“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”驅(qū)動的大數(shù)據(jù)治理，大數(shù)據(jù)決策是一種自下而上的治理方式，沒有預(yù)先假設(shè)，數(shù)據(jù)作為一種理念和意識，為決策提供依據(jù)，并為社會治理提供一種新的思路和環(huán)境——依據(jù)數(shù)字特征安排公共事務(wù)。在新形勢下，政府及相關(guān)部門需要借助技術(shù)化手段、數(shù)字化流程以及扁平化組織等進行根本性變革。目前關(guān)于大數(shù)據(jù)挖掘有多種經(jīng)典算法，包括決策數(shù)(C4.5)、聚類挖掘(K-Means)、最小向量機(SVM)、關(guān)聯(lián)分析(Apriori)、貝葉斯分類(Naive Bayes)等等。這些算法的目的均是以“數(shù)據(jù)驅(qū)動”為核心，從海量的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)有意義的規(guī)律或模式，依據(jù)這些規(guī)律或模式來提升決策的可行性與科學(xué)性。

結(jié)合已有研究可以發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)決策大致遵循“關(guān)聯(lián)分析—統(tǒng)計匹配—預(yù)測判斷”這一邏輯：關(guān)聯(lián)分析指數(shù)據(jù)相關(guān)性分析，如“火災(zāi)發(fā)生頻率”與“發(fā)生地點”之間的關(guān)系等；統(tǒng)計匹配是指將關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)進行多維技術(shù)統(tǒng)計，利用相關(guān)模型等挖掘潛在價值，進行成本效益分析，合理匹配資源；預(yù)測判斷則是依據(jù)前二者作出的最終預(yù)警判斷。舉例來說，目前我國城市突發(fā)應(yīng)急事件頻發(fā)，除已發(fā)生的可見危機外，諸如自然災(zāi)害、火災(zāi)隱患和公共衛(wèi)生事件等也已成為潛在風(fēng)險，尤其2020年爆發(fā)的新冠肺炎疫情，對政府在危機管理中的數(shù)據(jù)聯(lián)動、源頭控制與應(yīng)急能力等形成較大挑戰(zhàn)。在此情景下，利用信息化技術(shù)收集、識別、分析、監(jiān)測實時數(shù)據(jù)，通過對小概率事件或常規(guī)現(xiàn)象的數(shù)據(jù)分析挖掘內(nèi)在規(guī)律、進行風(fēng)險摸排與科學(xué)預(yù)測研判防范等是提高國家危機應(yīng)對能力的有力舉措，例如通過對城市公共交通數(shù)據(jù)的收集，可以對人員流動密度進行分析并預(yù)測疫情期間高密集人群聚集時間，從而科學(xué)針對性地進行人員與任務(wù)分配等。此外，在差異化和多元化的公共服務(wù)領(lǐng)域中，大數(shù)據(jù)決策應(yīng)用也較為廣泛，如利用公民基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和行為數(shù)據(jù)識別人口空間特征，制定城市規(guī)劃，安排人口管理及服務(wù)等。顯然，提高公共服務(wù)效益實質(zhì)上是通過對數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)分析，識別公民實際需求或現(xiàn)象之間的內(nèi)在聯(lián)系，以“對大數(shù)據(jù)的治理”為基礎(chǔ)，以“治理過的大數(shù)據(jù)”為依據(jù)，進行資源匹配與成本分析，從而進行合理預(yù)判與精準(zhǔn)施策，為公民電子參與的網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)提供源頭識別和控制優(yōu)勢。

五、結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代的到來為政府管理體制的改革提供了機遇，“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”成為普遍的治理思路[43]。在信息技術(shù)不斷發(fā)展和以公民為中心的價值體系確立情境下，數(shù)字治理作為一種“以數(shù)據(jù)為核心，以治理為導(dǎo)向”的創(chuàng)新智能化治理方式得到嘗試與發(fā)展。區(qū)別于以往的傳統(tǒng)大數(shù)據(jù)研究，數(shù)字治理強調(diào)將技術(shù)手段與價值訴求相結(jié)合，打破部門分割與信息斷層，實現(xiàn)社會共治。從內(nèi)涵和核心內(nèi)容上來說，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“大數(shù)據(jù)治理”“大數(shù)據(jù)決策”是當(dāng)今社會數(shù)字治理的主要邏輯與核心任務(wù)：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”強調(diào)多元協(xié)同治理背景下的數(shù)據(jù)整合，“大數(shù)據(jù)決策”關(guān)注整合數(shù)據(jù)的科學(xué)決策價值，二者聯(lián)系的紐帶為“大數(shù)據(jù)治理”。

然而，大數(shù)據(jù)治理作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”與“大數(shù)據(jù)決策”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前仍面臨不少挑戰(zhàn)，如原始數(shù)據(jù)異質(zhì)多元，分散龐大；開放平臺利用率低，數(shù)據(jù)格式雜亂；價值數(shù)據(jù)數(shù)量較少，數(shù)據(jù)整合不力等。因此在未來，要樹立“數(shù)據(jù)精簡化”意識，加強頂層設(shè)計，建立專門的數(shù)據(jù)分析處理機構(gòu)或團隊；完善相關(guān)法律法規(guī)，界定部門數(shù)據(jù)歸屬權(quán)與職責(zé)；推進與社會、公眾等多元主體協(xié)同治理的模式，提升數(shù)字治理的有效性。

總體而言，數(shù)字治理已成為當(dāng)下政府治理的核心趨勢，廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)、城市治理與應(yīng)急管理等各個領(lǐng)域。不久的將來，大數(shù)據(jù)決策將得到更為廣泛的應(yīng)用，實現(xiàn)治理的“工具理性”向“價值理性”的轉(zhuǎn)變，即利用“數(shù)字化資源”制定更高質(zhì)量決策，提供快速準(zhǔn)確的預(yù)警預(yù)判，促進社會高效治理。此外，在人工智能技術(shù)發(fā)展的背景下，“數(shù)字治理”將向“智慧治理”“數(shù)智治理”轉(zhuǎn)型，并逐漸成為我國未來關(guān)注的重點。