中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)職權(quán)問題研究

【摘? 要】申報(bào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是個(gè)大問題，應(yīng)當(dāng)在職權(quán)法定原則的基礎(chǔ)上，確定解決思路。根據(jù)該原則，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是具備完全的行政主體地位，其職權(quán)在內(nèi)容上具有自身的質(zhì)的規(guī)定性，通過設(shè)定與流轉(zhuǎn)兩種方式。應(yīng)當(dāng)從組織法與行為法二分的角度看待中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)運(yùn)行過程中的變更、消滅和權(quán)限沖突等問題。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)試驗(yàn)區(qū);管理委員會(huì);職權(quán)法定

引言

不論是申報(bào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案，還是進(jìn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，其中自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是個(gè)大問題，應(yīng)當(dāng)職權(quán)法定原則的基礎(chǔ)上，確定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位、職權(quán)的內(nèi)容、來源與運(yùn)行問題。

1.中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位

各類管委會(huì)的法律地位，在我國僅有規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，大多采用派出機(jī)構(gòu)的模式。對(duì)于這一界定，學(xué)者爭(zhēng)議很大，綜合來看應(yīng)當(dāng)將其界定為公務(wù)法人。

1.1有關(guān)管理委員會(huì)法律地位的相關(guān)規(guī)定

如何界定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位？在我國，很難找到憲法、法律和行政法規(guī)層面的依據(jù)，僅有規(guī)章、地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，即不做規(guī)定或則會(huì)將管委會(huì)界定為法定機(jī)構(gòu)外，一般界定為派出機(jī)構(gòu)。部委規(guī)章或者地方政府規(guī)章，嚴(yán)格來說并不是中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委員會(huì)法律地位正當(dāng)?shù)囊罁?jù)。管委會(huì)在權(quán)力的設(shè)置和運(yùn)行過程中的其他問題部分也是由于法律地位不明確所導(dǎo)致的，所以目前解決各類管委會(huì)法律地位的法律只有各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的地方性法規(guī)。

歸納起來，有些地方性法規(guī)將管委會(huì)界定為所在地市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)地方性法規(guī)的授權(quán)在特定的范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，管理特定開發(fā)開放區(qū)域內(nèi)特定事務(wù);或者是不對(duì)管委會(huì)的性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)定，僅指出管理委員會(huì)的職權(quán)來源是根據(jù)法律由地方人民政府授權(quán)，從而回避了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位問題。

1.2公務(wù)法人說——界定中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)法律地位的適當(dāng)邏輯

對(duì)于現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)界定，相關(guān)學(xué)者開展了持續(xù)研究和激烈爭(zhēng)論，認(rèn)為現(xiàn)有規(guī)定不能準(zhǔn)確反映自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際運(yùn)行情況，不能反映中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國際競(jìng)爭(zhēng)新的形勢(shì)，難以解釋自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)在運(yùn)行中存在的各種問題，所以分別提出了派出機(jī)關(guān)說、公務(wù)法人說和私人行政主體說。派出機(jī)關(guān)說可以解釋自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)對(duì)外開展活動(dòng)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的問題，職權(quán)范圍的擴(kuò)張性問題，以及同一級(jí)地方政府間的同質(zhì)化問題。公務(wù)法人說可以解決自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)權(quán)力運(yùn)行中的不穩(wěn)定性、被動(dòng)性、和公共服務(wù)提供主體的多樣性等問題。企業(yè)化運(yùn)行管理的管委會(huì)，雖然不是準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，但是政府為了實(shí)現(xiàn)一定任務(wù)設(shè)立的行使行政職權(quán)、采用市場(chǎng)化企業(yè)化管理機(jī)制、管理處理特定開發(fā)開放區(qū)域的特定事務(wù)的組織，是對(duì)行政主體傳統(tǒng)理論的補(bǔ)充。私人行政主體說，將私人、企業(yè)等私主體也納入到行政主體的范圍?？傮w來說，公務(wù)法人說相對(duì)比較合理，兼具派出機(jī)關(guān)說、私人行政說之優(yōu)勢(shì)要素，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有的行政主體理論格局進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張。

2.中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)的來源與內(nèi)容

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)的來源實(shí)際上是一個(gè)行政授權(quán)委托問題，然而行政法學(xué)界對(duì)這一問題的理解相對(duì)比較雜亂。根據(jù)權(quán)力來源主體，可以將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的職權(quán)內(nèi)容分為三層結(jié)構(gòu)，只是這種權(quán)力結(jié)構(gòu)具有不同于一般政府職權(quán)的特殊性。

2.1中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)的來源——以自貿(mào)區(qū)審批制度改革為例

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的來源問題實(shí)際上是一個(gè)行政授權(quán)委托的問題。行政授權(quán)委托理論都深深受到民法學(xué)授權(quán)委托理論的影響?，F(xiàn)實(shí)是行政法中授權(quán)委托理論和實(shí)踐雜亂無章，兩者之間的“交叉感染”又加劇了問題的復(fù)雜性。行政法學(xué)者很多開始反思，也提出過很多有見地的解決理論，但是真正意義上的解決辦法，還是應(yīng)該正本清源，在弄清楚民法學(xué)上授權(quán)委托的關(guān)系以及其變化發(fā)展的歷史以后，對(duì)我國行政法學(xué)授權(quán)委托理論進(jìn)行改造，恰當(dāng)定位兩者的關(guān)系。如此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委的職權(quán)流轉(zhuǎn)和作為職權(quán)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)形式的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行政審批制度改革中的改革權(quán)限，以及改革依據(jù)問題就可以迎刃而解。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審批制度改革情況，我們展開過調(diào)研。首先是法律依據(jù)困惑，各地對(duì)行政審批制度改革的積極性很高，也提出了削減審批事項(xiàng)的數(shù)量目標(biāo)，但是卻苦于法律依據(jù)缺乏，所以進(jìn)退兩難。即便解決了法律依據(jù)的問題，隨之而來的是更為棘手的問題——審批事項(xiàng)的下放到底如何定性。權(quán)力下放簡政放權(quán)是通過授權(quán)的方式，還是委托的方式進(jìn)行，還存在諸多疑問。這里的授權(quán)和委托現(xiàn)在只能作行政法實(shí)踐意義上的解讀，因?yàn)楝F(xiàn)在理論上還沒有大的突破。目前，中央的做法是通過制定暫停實(shí)施相關(guān)法律的授權(quán)決定進(jìn)行改革，這個(gè)是法律授權(quán)。現(xiàn)實(shí)是，國務(wù)院自我規(guī)定由其負(fù)責(zé)統(tǒng)一清理由中央設(shè)定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，這就是說今后所有的中央設(shè)定地方實(shí)施行政審批的改革由中央來負(fù)責(zé)，地方政府無權(quán)改革。涉及到國務(wù)院及其部門設(shè)立的審批由國務(wù)院及其部門進(jìn)行修改和廢止，涉及到需要修改相關(guān)法律的，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)修改法律后再統(tǒng)一實(shí)施。對(duì)于中央設(shè)定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)，地方政府已經(jīng)完成改革的，以后要根據(jù)上級(jí)政府和立法機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，正在進(jìn)行的應(yīng)當(dāng)停止，但是可以上報(bào)建議和意見。涉及到地方政府及其組織部門設(shè)定的審批，由其按照相關(guān)立法和行政程序進(jìn)行修改或者廢止;需要修改地方性法規(guī)的由地方人民政府參照國務(wù)院的做法，提請(qǐng)修改地方性法規(guī)。

2.2中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)內(nèi)容的三層結(jié)構(gòu)及其特殊性

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的管委會(huì)職權(quán)的內(nèi)容按照來源包括三層結(jié)構(gòu)，中央國家機(jī)關(guān)為支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作，也會(huì)單獨(dú)制定或者牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同制定部門規(guī)章，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要進(jìn)行授權(quán)。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在的省級(jí)國家機(jī)關(guān)，也會(huì)賦予其重大改革措施和解決發(fā)展中重要問題的自主權(quán)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)根據(jù)所在地的市級(jí)國家機(jī)關(guān)授權(quán)行使所在地市級(jí)國家機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)所授予的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職權(quán)。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)具有特殊性，不少地方將其界定為上海市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，單從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的職權(quán)內(nèi)容來說，其具有綜合性，所作出的行為具有法律效力，已經(jīng)不派出機(jī)構(gòu)這種由政府設(shè)立而且只能由其設(shè)立的單一功能職權(quán)有限的組織法理所能夠解釋。這一問題需要認(rèn)真處理。適當(dāng)時(shí)候中央進(jìn)行立法，賦予其公務(wù)法人或者法定機(jī)構(gòu)地位，即可解決這一問題。中央政府和地方政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)行不同于一般的行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，將專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的事項(xiàng)交由其進(jìn)行管理，該機(jī)構(gòu)可以是社會(huì)組織，也可以是企業(yè)或者私人。

3.中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)的運(yùn)行

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)的運(yùn)行，包括變更和權(quán)限沖突解決，都應(yīng)應(yīng)當(dāng)符合職權(quán)法定原則，符合組織法和行為法的相關(guān)規(guī)定，但是其他規(guī)范性文件的規(guī)定因?yàn)橛袊覐?qiáng)制力的認(rèn)可和保障，同樣應(yīng)予遵循。

3.1職權(quán)運(yùn)行的組織法依據(jù)及其排他性

按照職權(quán)法定原則，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)的運(yùn)行不僅要有行為法依據(jù)，還有組織法依據(jù)。但是，我國的憲法和地方組織法都沒有規(guī)定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)這一類組織形式，也就是在這個(gè)意義上有學(xué)者建議修改我國的憲法和組織法，將管委會(huì)這一種組織形式法定化。修改法律成本高昂，況且是修改憲法。從憲法和組織法的規(guī)定來說，我國的地方政府可以新設(shè)調(diào)整其組成部門以及組成部門的職權(quán)，可以在必要的時(shí)候設(shè)立派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)所屬行政區(qū)劃內(nèi)的所有行政事務(wù)或者公共事務(wù)的處理。綜合來看，地方政府在必要的時(shí)候，可以在自己所屬的部分把職權(quán)授權(quán)給專門設(shè)立的組織來行使，這是符合組織法和憲法的立法宗旨的，可以通過法律授權(quán)或解釋的途徑解決。

在我國，管委會(huì)職權(quán)的運(yùn)行是不是一定要有法律依據(jù)？也就說除了表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性文件可不可以作為職權(quán)運(yùn)行的依據(jù)？這是一個(gè)法律效力問題。筆者認(rèn)為行政規(guī)范、行政決定，都是職權(quán)的運(yùn)行表現(xiàn)形式，其作出的其他規(guī)范性文件雖然不是法律的表現(xiàn)形式，但是背后所體現(xiàn)的是國家的強(qiáng)制力，也是由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，是有法律效力的，相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)以尊重和遵守。

3.2中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)的變更

更具自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)職權(quán)內(nèi)容的重要性，可將其劃分為非實(shí)質(zhì)性變更和實(shí)質(zhì)性變，分別適用不同的制度。實(shí)質(zhì)性的職權(quán)變更與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職權(quán)的來源類似，應(yīng)當(dāng)將實(shí)質(zhì)性變更和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立適用統(tǒng)一的程序和標(biāo)準(zhǔn)。至于非實(shí)質(zhì)性變更，僅僅指的是職權(quán)主體不變的情況下，對(duì)職權(quán)內(nèi)容和客體做出的非要素性變更，包括擴(kuò)區(qū)、設(shè)立分區(qū)、名稱的變化等。將來自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以及可能繼續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，可以考慮統(tǒng)一由國家進(jìn)行管理，由國務(wù)院設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，消除設(shè)立運(yùn)行管理等過程中的雜亂無章現(xiàn)象。非實(shí)質(zhì)性變更由自貿(mào)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核和批準(zhǔn)，設(shè)置簡易的程序和寬松的標(biāo)準(zhǔn)。最后自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)變更以后的職權(quán)，對(duì)將來發(fā)生法律效力，除非對(duì)公共利益和相對(duì)人有利的，不溯及既往。

3.3自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的權(quán)限爭(zhēng)議及其解決

國際自由貿(mào)易園區(qū)立法實(shí)踐對(duì)權(quán)限爭(zhēng)議及其解決機(jī)制，都規(guī)定了相應(yīng)的處理程序。該程序是審查和批準(zhǔn)程序，也是權(quán)限爭(zhēng)議在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)內(nèi)的程序性安排，特別是對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其輔助機(jī)構(gòu)的決定不服的，還有一定的申訴或者復(fù)議程序的規(guī)定。當(dāng)然，除此之外，自貿(mào)園區(qū)所在地的地方和中央政府、立法以及司法機(jī)關(guān)，也都有權(quán)處理相應(yīng)的權(quán)限爭(zhēng)議。中國自由貿(mào)易園區(qū)，應(yīng)當(dāng)參照這一國際立法的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于已經(jīng)存在的權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制，沒有必要重復(fù)立法，只需要提供告知服務(wù)服務(wù)即可。對(duì)于涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立、權(quán)限行使、變更以及消滅過程中的權(quán)限爭(zhēng)議，因?yàn)榫哂刑厥庑?，涉及到國際投資、貿(mào)易、金融等規(guī)則，需要進(jìn)行專門的規(guī)定。但是這并不意味著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行過程其他環(huán)節(jié)的權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制的重要性就低一些，相反這些環(huán)節(jié)的權(quán)限爭(zhēng)議反而也會(huì)影響外部主體的權(quán)利，所以需要進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。

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基金項(xiàng)目：本文為南京市社科基金項(xiàng)目“南京自貿(mào)區(qū)與其他開放平臺(tái)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制研究” （20YB07）階段性成果。

作者簡介：陳建科（1989-），研究生，研究方向?yàn)樾姓M織法。

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