將新冠疫情類重大傳染病納入巨災(zāi)保險(xiǎn)范疇的探索
——基于發(fā)行傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)債券的思考

萬 鵬 深圳金融創(chuàng)新研究會(huì)

一、重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制研究綜述

2020 年是特殊的一年。2020 年是我國全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官之年，國家即將實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。2020年是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立40周年，深圳見證了改革開放40 年國家的歷史性變革和取得的偉大成就。2020 年也是中國人民不屈不撓抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠疫情”）的一年。2019年12月31日，武漢衛(wèi)健委首次披露了新冠病毒感染肺炎患者數(shù)據(jù)。進(jìn)入2020年，1月23日湖北武漢在新中國成立后首次封城，此后湖北其他16市區(qū)相繼封城，新冠疫情成為舉國關(guān)注的重大事件。1月31日，世界衛(wèi)生組織（WHO）將本次疫情列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC），成為新冠疫情廣泛受到國際社會(huì)重視的肇始。此后，新冠疫情席卷全球，造成了全人類的災(zāi)難。

當(dāng)前，我國的疫情救助仍主要依賴于國家和地方政府，社會(huì)各界的財(cái)物捐贈(zèng)也起到了一定的作用，但商業(yè)保險(xiǎn)角色尚不突出，特別是在當(dāng)前國家和地方財(cái)政壓力較大的背景下，亟待構(gòu)建疫情常態(tài)化防控下的籌資機(jī)制。如何建立有效的、常態(tài)化的新冠疫情等重大傳染病應(yīng)對機(jī)制，在突發(fā)狀況下快速籌集資金、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇、支持企業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，成為理論界和實(shí)務(wù)界最關(guān)注的話題。

從理論上看，按照Swiss Re（2017）界定的巨災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，造成經(jīng)濟(jì)損失超過9900萬美元的自然災(zāi)害和人為災(zāi)難可以被認(rèn)為是巨災(zāi)，其中自然災(zāi)害包括洪水、風(fēng)暴、地震、干旱/森林火災(zāi)、熱浪、寒流/霜凍、冰雹、海嘯及其他，人為災(zāi)難包括重大火災(zāi)和爆炸、航空航天災(zāi)難、船運(yùn)災(zāi)難、鐵路運(yùn)輸災(zāi)難、采礦事故、建筑/橋梁坍塌及其他（含恐怖活動(dòng)）。雖然目前重大傳染病尚未被歸入巨災(zāi)體系，但是從巨大的損失規(guī)模和對社會(huì)的嚴(yán)重影響看，有必要將重大傳染病納入巨災(zāi)范疇，通過巨災(zāi)保險(xiǎn)等機(jī)制予以應(yīng)對。

?表1 WHO歷次PHEIC概況

從社會(huì)治理的角度看，按照巨災(zāi)管理模式建立重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，通過保險(xiǎn)這一市場化資源配置方式與政府的應(yīng)急管理相結(jié)合，能夠明顯提升社會(huì)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和效率。根據(jù)我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及國際通行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件界定標(biāo)準(zhǔn)，突然發(fā)生的、造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情等事件屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，例如本次新冠疫情已被WHO 歸入PHEIC。將傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入巨災(zāi)保險(xiǎn)范疇，建立新冠肺炎等相應(yīng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，能夠有助于完善公共衛(wèi)生事件防控體系，全面提升全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)意識。周文杰（2020）總結(jié)過去20 年的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，我國主要受到了2003 年非典、2009—2010 年間H1N1 流感和H7N9 禽流感以及當(dāng)前的新冠肺炎三次重大疫情沖擊，疫情災(zāi)害大范圍傳染更在一定程度上引發(fā)了公共危機(jī)，亟待抓緊構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)揮損失補(bǔ)償功能，這也是應(yīng)對重大疫情和災(zāi)害危機(jī)的現(xiàn)實(shí)選擇。田輝（2020）指出，自然災(zāi)害、人為的恐怖襲擊乃至暴發(fā)的傳染病都會(huì)嚴(yán)重傷害國民經(jīng)濟(jì)，造成巨大損失，均應(yīng)被納入巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)范圍，并且必須建立專門的防控和應(yīng)急管理體系。劉冬蛟（2020）認(rèn)為國家應(yīng)完善頂層設(shè)計(jì)，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)揮保險(xiǎn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要作用。閆彥明和施文（2020）研究發(fā)現(xiàn)，我國龐大的債券市場規(guī)模為“抗疫”主題巨災(zāi)債券的發(fā)行創(chuàng)造了條件，并建議通過發(fā)行巨災(zāi)債券的形式助力“抗疫”，為國家長遠(yuǎn)發(fā)展提供金融支持。商瑾（2020）建議參考世界銀行流行病債券實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索我國巨災(zāi)債券機(jī)制應(yīng)對新冠疫情等流行病的影響。周衛(wèi)東（2020）認(rèn)為新冠疫情下是保險(xiǎn)業(yè)助力小微企業(yè)提升持續(xù)營運(yùn)能力的很好時(shí)機(jī)，也是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)治理的重要時(shí)刻，建議借鑒巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，由政府牽頭、以市場化機(jī)制運(yùn)作，優(yōu)化小微企業(yè)營業(yè)中斷保險(xiǎn)。

從實(shí)踐來看，新冠疫情等傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件對社會(huì)的影響巨大，應(yīng)對起來難度也較高，需要大量的資金支持。根據(jù)我國2020年的《政府工作報(bào)告》，2020年特別安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，另有抗疫特別國債1萬億元。探索發(fā)行重大傳染病巨災(zāi)債券，將有助于緩解國家和地方的財(cái)政壓力，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)民生。在傳染病巨災(zāi)債券模式下，中央企業(yè)，國有企業(yè)，商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)，以及大型民營企業(yè)出資購買傳染病巨災(zāi)債券，在應(yīng)對傳染病的過程中參與國家治理，并獲取債券收益以及抗擊傳染病后相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的紅利。近年來，我國不斷加強(qiáng)在政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)以及對洪水、地震等巨災(zāi)領(lǐng)域的保險(xiǎn)機(jī)制探索，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)開展重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)奠定了基礎(chǔ)。此外，世界銀行已經(jīng)成熟地運(yùn)用流行病巨災(zāi)債券機(jī)制幫助世界抵御重大傳染病的威脅，在新冠疫情暴發(fā)后，保險(xiǎn)再一次為世界銀行的流行病巨災(zāi)債券提供了重要支撐，這一經(jīng)驗(yàn)也為中國提供了參考。

由于目前全球尚無標(biāo)準(zhǔn)化的新冠疫情應(yīng)對機(jī)制，本文認(rèn)為新冠疫情等重大傳染病對人類社會(huì)的威脅不亞于洪水、地震等自然災(zāi)害，有必要重新對新冠疫情等重大傳染病進(jìn)行界定，將其認(rèn)定為巨災(zāi)事件，從而借助成熟的巨災(zāi)應(yīng)對和救助機(jī)制有針對性地開展抗疫工作?；趧⒍裕?020）等學(xué)者的研究，結(jié)合已有的國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文從保險(xiǎn)業(yè)的功能等角度探索將新冠疫情類重大傳染病事件納入巨災(zāi)范疇，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的“經(jīng)濟(jì)減震器”和“社會(huì)穩(wěn)定器”作用。同時(shí)，文章設(shè)計(jì)了重大傳染病巨災(zāi)債券機(jī)制，幫助國際、地方和保險(xiǎn)公司更好地管理重大傳染病風(fēng)險(xiǎn)，解決疫情之下補(bǔ)償損失、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)過程中存在的資金問題，改變我國保險(xiǎn)業(yè)參與災(zāi)害救助程度不足的現(xiàn)狀，并提出相關(guān)政策建議。

二、重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）國際巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐

歷史上，自2007 年6 月15 日《國際衛(wèi)生條例（2005）》生效以來，WHO 先后將6 次疫情列為PHEIC，并曾就黃熱病問題和中東呼吸綜合征冠狀病毒組建《國際衛(wèi)生條例》突發(fā)事件委員會(huì)，但因上述兩類疾病不符合標(biāo)準(zhǔn)而未被認(rèn)定為PHEIC。第一起PHEIC 是2009 年3 月18 日始于墨西哥政府報(bào)告的甲型H1N1 流感病毒事件。因甲型H1N1 流感病毒肆虐，美國和墨西哥受到WHO 長達(dá)近16個(gè)月的PHEIC認(rèn)定。其間，美國保險(xiǎn)業(yè)在應(yīng)對甲型H1N1流感病毒疫情時(shí)充分發(fā)揮了保險(xiǎn)保障和資金補(bǔ)充功能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)蘇做出了重要貢獻(xiàn)。雖然美國保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)規(guī)模在2009 年延續(xù)了2008 年以后的跌勢，但是在2010 年迅速回升并且高于2007 年的水平，充分滿足了社會(huì)的保險(xiǎn)需求。同期，美國保險(xiǎn)密度與保費(fèi)規(guī)模變化趨勢基本一致，其中壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)帶動(dòng)行業(yè)保險(xiǎn)密度快速回升。時(shí)至今日，重大傳染病對人類社會(huì)的破壞力越來越大，保險(xiǎn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的角色也愈發(fā)重要，國際社會(huì)開始了將重大傳染病納入巨災(zāi)機(jī)制的探索。

2020年，突如其來的新冠疫情被認(rèn)定為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為世界各國敲響了社會(huì)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理的警鐘。Swiss Re（2020）的研究顯示，過去50 年，自然災(zāi)難和人為災(zāi)害暴發(fā)次數(shù)明顯呈增加趨勢。其中，1970 年全球共發(fā)生100 次巨災(zāi)事件，而2019年巨災(zāi)的發(fā)生次數(shù)已經(jīng)增長至317 次，增速十分明顯。在很大程度上，巨災(zāi)不可避免，而且巨災(zāi)產(chǎn)生的損失又非常巨大。從全球看，商業(yè)保險(xiǎn)在巨災(zāi)事件中的作用越來越多地被認(rèn)可。在人類受到6次PHEIC沖擊的背景下，重大傳染病巨災(zāi)機(jī)制也受到了政府和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注。自2003 年非典暴發(fā)以來，國際保險(xiǎn)業(yè)普遍建立了重大傳染病的巨災(zāi)分析模型，例如，Swiss Re 認(rèn)為，如果一種傳染病屬于兩百年一遇的重大傳染病，那么萬人死亡率可能會(huì)提高10～15個(gè)單位。當(dāng)然，各個(gè)國家受疫情的影響會(huì)有明顯差異，對中國而言，萬人死亡率會(huì)提高18.2個(gè)單位，即，在沒有傳染病影響時(shí)整體的死亡率約為萬分之七十，如果受到疫情沖擊，死亡率會(huì)提高到萬分之八十八左右，對社會(huì)的影響非常大。初創(chuàng)機(jī)構(gòu)Metabiota 創(chuàng)始人及CEO Wolfe曾指出，流行病往往不是一次性的意外事件，其與自然災(zāi)害事件有一定相似性，而且自然災(zāi)害事件還有著多樣性和獨(dú)特性。目前，針對自然災(zāi)害的巨災(zāi)保險(xiǎn)已經(jīng)比較成熟，流行病也應(yīng)當(dāng)被納入巨災(zāi)保險(xiǎn)的范疇。在韓國的傳染病MERS 暴發(fā)期間，Munich Re 就已基于Metabiota 的數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)監(jiān)測能力制定流行病保險(xiǎn)的創(chuàng)新解決方案，并提供了相關(guān)保障。目前，美國正在計(jì)劃由政府主導(dǎo)建立再保池，支持保險(xiǎn)公司去承保因流行病所導(dǎo)致的營業(yè)中斷、利潤損失、中小企業(yè)員工工資損失以及企業(yè)雇主責(zé)任帶來的賠償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。美國賓夕法尼亞州最高法院也已提出要將新冠肺炎列入類同颶風(fēng)、地震的巨災(zāi)事件。歐洲有的政府正在計(jì)劃參考巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，在商業(yè)健康險(xiǎn)保費(fèi)中提取一定比例的資金組建風(fēng)險(xiǎn)保障基金，將部分健康保險(xiǎn)保費(fèi)儲(chǔ)備起來，當(dāng)重大傳染病發(fā)生時(shí)集中用于購買防護(hù)設(shè)備、醫(yī)療資源，以及醫(yī)護(hù)人員的培訓(xùn)。總體而言，新冠肺炎等重大傳染病對全球保險(xiǎn)業(yè)造成了巨大沖擊，也促使保險(xiǎn)業(yè)不斷加強(qiáng)對傳染病的研究和保險(xiǎn)探索，未來建立重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)是一個(gè)新方向。

（二）國際巨災(zāi)債券實(shí)踐

巨災(zāi)債券是在保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上從資本市場籌集資金應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的重要形式。國際上擁有豐富的巨災(zāi)債券發(fā)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，近年來受到2003 年非典及此后的6 次PHEIC影響，關(guān)于重大傳染病的巨災(zāi)債券也備受關(guān)注。巨災(zāi)債券最初誕生于20 世紀(jì)90 年代，在美國1992年“安德魯”颶風(fēng)和1994年北嶺地震使全球再保險(xiǎn)市場遭受重創(chuàng)后，再保險(xiǎn)的價(jià)格不斷攀升，保險(xiǎn)公司力圖尋求一種新的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式，巨災(zāi)債券在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。自1997年誕生以來，巨災(zāi)債券的發(fā)行規(guī)模始終保持較快增長趨勢，2019年全年發(fā)行規(guī)模近111 億美元，余額規(guī)模達(dá)到406.85 億美元。2020 年，在新冠疫情的影響下，巨災(zāi)債券繼續(xù)保持高發(fā)行量，達(dá)到100億美元，余額規(guī)模再創(chuàng)歷史新高，使巨災(zāi)債券成為保險(xiǎn)行業(yè)重要的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具之一。

根據(jù)Munich Re 的數(shù)據(jù)，巨災(zāi)債券在美國和歐洲發(fā)展較快。從覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)來看，美國颶風(fēng)仍為主導(dǎo)，占全部覆蓋的自然巨災(zāi)的53%；其次為歐洲風(fēng)災(zāi)，占21%；然后是美國地震，占17%；除自然巨災(zāi)外，壽險(xiǎn)和健康險(xiǎn)占9%。由于菲律賓是全球遭受天災(zāi)打擊最頻繁的國家之一，2019 年11 月，世界銀行也曾在新加坡交易所發(fā)行2.25 億美元的菲律賓天災(zāi)巨災(zāi)債券，旨在提供巨災(zāi)債券與投資人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)菲律賓的天災(zāi)抵御能力。

2020 年，受到新冠疫情的沖擊，壽險(xiǎn)和健康險(xiǎn)的占比可能進(jìn)一步提升。但是，當(dāng)前全球保險(xiǎn)業(yè)在重大傳染病領(lǐng)域的巨災(zāi)債券仍較少，主要是世界銀行和世界衛(wèi)生組織在該領(lǐng)域取得了較成熟的經(jīng)驗(yàn)。早在2014 年非洲埃博拉疫情暴發(fā)后，為提升發(fā)展中國家應(yīng)對流行病疫情的能力，世界銀行就與世界衛(wèi)生組織等機(jī)構(gòu)合作，著手建立流行病應(yīng)急融資基金（Pandemic Emergency Financing Facility，以下簡稱“PEFF”），為發(fā)展中國家應(yīng)對傳染病和流行病提供應(yīng)急資金。PEFF 包括保險(xiǎn)和現(xiàn)金兩個(gè)“窗口”，保險(xiǎn)窗口由慕尼黑再、瑞士再提供方案設(shè)計(jì)和再保險(xiǎn)支持，美國巨災(zāi)模型公司AIR Worldwide 提供建模。2017 年，世界銀行發(fā)行了專門債券向PEFF提供金融支持，這標(biāo)志著世界銀行債券首次被用于資助抗擊傳染病。新冠疫情暴發(fā)后，世界銀行決定通過PEFF 在未來五年為受疫情影響國家提供50 億美元的資金保障，其中保險(xiǎn)窗口通過巨災(zāi)債券和衍生工具提供42.5億美元的風(fēng)險(xiǎn)保障。按照發(fā)行條款規(guī)定，傳染病的確診死亡人數(shù)超過250例、跨境傳播至少造成20 人以上死亡的情形下，PEFF將發(fā)放4500萬美元救助資金。2019年，埃博拉病毒在西非的剛果（金）造成超過2000人死亡，但因?yàn)槲丛斐煽缇炒笠?guī)模致死情況，該疫情未達(dá)到PEFF 觸發(fā)條件。但是，2020年新冠肺炎的暴發(fā)輕而易舉地突破了PEFF的觸發(fā)條件，使其能夠真正為國際社會(huì)抗疫提供保障，成為災(zāi)難救助的重要金融工具。

三、中國保險(xiǎn)業(yè)積極探索抗擊新冠肺炎等重大傳染病巨災(zāi)機(jī)制

（一）保險(xiǎn)業(yè)有效支持社會(huì)抗擊新冠疫情

雖然目前尚無重大傳染病巨災(zāi)機(jī)制，但是中國保險(xiǎn)業(yè)為國家和社會(huì)抗擊疫情做出了重要貢獻(xiàn)。新冠疫情暴發(fā)后，中國保險(xiǎn)業(yè)迅速采取措施積極做好新冠疫情防控工作。1月26日以來，銀保監(jiān)會(huì)先后印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)金融服務(wù)，配合做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》《關(guān)于動(dòng)員系統(tǒng)各級黨組織和黨員干部積極投身新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的通知》，維護(hù)金融市場穩(wěn)定。在2020 年新冠疫情期間，中國保險(xiǎn)業(yè)迅速組織力量開展防疫保障工作，不僅捐款捐物，更加速創(chuàng)新，發(fā)揮專業(yè)的保險(xiǎn)保障優(yōu)勢，將新型冠狀病毒肺炎納入保障范圍。中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至 2020 年 5 月 18 日，中國保險(xiǎn)業(yè)已經(jīng)完成約19.71萬件、4.39億元賠付金額的抗疫專屬理賠，其中壽險(xiǎn)公司賠付占比66.3%，產(chǎn)險(xiǎn)公司賠付占比33.7%；保險(xiǎn)業(yè)積極向海外捐款、捐物，為海外社會(huì)提供了口罩、防護(hù)服、測試盒等抗疫緊缺的醫(yī)用防護(hù)配套物資，價(jià)值約3000余萬元。

（二）巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐

?圖1 1997—2020年全球巨災(zāi)債券發(fā)行量和余額情況（單位：億美元）

我國的巨災(zāi)保險(xiǎn)和巨災(zāi)債券起步較晚，尚未發(fā)揮出其在公共衛(wèi)生事件和應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要作用。目前，廣東、浙江、福建等地均已探索開展巨災(zāi)保險(xiǎn)，發(fā)揮保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能。深圳早在2014 年開始實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，對臺風(fēng)、地震等15 種自然災(zāi)害造成的人身傷亡等提供保障，主要包括政府巨災(zāi)救助保險(xiǎn)、巨災(zāi)基金和個(gè)人巨災(zāi)保險(xiǎn)，即深圳市政府出資向商業(yè)保險(xiǎn)公司購買政府巨災(zāi)救助保險(xiǎn)，政府撥付一定資金建立巨災(zāi)基金，居民也可以自愿購買個(gè)人巨災(zāi)保險(xiǎn)。2019年，各種自然災(zāi)害對我國經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重影響，其中直接經(jīng)濟(jì)損失3270.9 億元，有1.3 億人次受災(zāi)，而且地震、臺風(fēng)等災(zāi)害層出不窮，四川長寧6.0級地震、青海玉樹雪災(zāi)等重大自然災(zāi)害備受社會(huì)關(guān)注。官方數(shù)據(jù)顯示，2019年深圳巨災(zāi)保險(xiǎn)滿期賠付率為14.8%，救助受災(zāi)人員268 人次，合計(jì)賠付約427萬元。2015年，由40多家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同組成中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體，打造了城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。截至2020年6月底，城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度累計(jì)為1200 萬戶居民提供了超過5000億元的地震風(fēng)險(xiǎn)保障。2020年，廣東省巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在應(yīng)對各種災(zāi)害中發(fā)揮了重要作用，其保費(fèi)收入約2.8 億元，截至2020 年 7 月 5 日已賠付 2.17 億元。2020 年，新冠疫情以及干旱、洪水等自然災(zāi)害對我國社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了明顯沖擊，也使巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的完善再一次提上日程。

近年來，國家建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的決心日益凸顯。十八屆三中全會(huì)便明確提出，要完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；緊接著，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》進(jìn)一步提出，要加快巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)，逐步形成財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。早期，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的突破口是地震保險(xiǎn)，最早的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度發(fā)端于2016年原保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》。此后，巨災(zāi)保險(xiǎn)的探索逐步推進(jìn)，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度已積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，至今已形成了覆蓋廣東、山東、江蘇等多個(gè)省區(qū)，包括臺風(fēng)、洪水、地震、泥石流等多種自然災(zāi)害的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，在災(zāi)后救援發(fā)揮了積極作用。

自疫情暴發(fā)以來，全國多個(gè)省市已建立復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)疫情防控綜合保險(xiǎn)機(jī)制，各地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)普遍組建共保體，為社會(huì)提供保險(xiǎn)保障和風(fēng)險(xiǎn)管理支持。2020年2月16日，海南省最早推出了復(fù)工復(fù)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)產(chǎn)品，由海南人保財(cái)險(xiǎn)、太保財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)等省內(nèi)12家財(cái)險(xiǎn)公司組建共保體，每家企業(yè)投保保費(fèi)12萬元，保險(xiǎn)金額為200萬元，期限為6個(gè)月。該產(chǎn)品首批覆蓋100 家重點(diǎn)企業(yè)，共保體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)敞口達(dá)到2 億元。其中，由于疫情共保的特殊性，政府在共保機(jī)制中也扮演著重要角色。海南省財(cái)政廳提供了保費(fèi)的70%作為補(bǔ)貼，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)自擔(dān)30%風(fēng)險(xiǎn)的比例承保。到當(dāng)年2月28日，海南有4088家企業(yè)參保。

（三）巨災(zāi)債券實(shí)踐

伴隨著巨災(zāi)保險(xiǎn)不斷走向成熟，以及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的影響日益加劇，我國保險(xiǎn)業(yè)也在持續(xù)探索通過發(fā)行巨災(zāi)債券的形式在國際上分散風(fēng)險(xiǎn)并為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供融資和保障支持。在政策層面，2015 年“巨災(zāi)債券運(yùn)用與監(jiān)管”被列為保險(xiǎn)業(yè)“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)研究課題。2016年9月，原保監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》指出，推動(dòng)巨災(zāi)債券的應(yīng)用，逐步形成財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，研究建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫。在行業(yè)實(shí)踐上，2015年7月，中再產(chǎn)險(xiǎn)發(fā)起并在境外市場成功發(fā)行了我國第一只以地震風(fēng)險(xiǎn)為保障對象的巨災(zāi)債券。該債券發(fā)行主體為設(shè)在百慕大的特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV）Panda Re，募集金額5000 萬美元，中再集團(tuán)和中再產(chǎn)險(xiǎn)通過再保險(xiǎn)形式將部分大陸地區(qū)地震風(fēng)險(xiǎn)分保給Panda Re，Panda Re則在境外資本市場發(fā)行巨災(zāi)債券，為相應(yīng)的地震風(fēng)險(xiǎn)提供全額抵押的保險(xiǎn)保障?？傮w來看，與發(fā)達(dá)國家相比，我國巨災(zāi)債券的發(fā)展較為緩慢。

四、構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)和巨災(zāi)債券機(jī)制應(yīng)對重大傳染病

（一）打造政府與保險(xiǎn)公司優(yōu)勢互補(bǔ)的重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)

當(dāng)前，新冠肺炎持續(xù)肆虐全球，全球經(jīng)濟(jì)受到巨大沖擊，抗疫形勢十分嚴(yán)峻。通常而言，作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府在指揮指導(dǎo)抗疫過程中具有舉足輕重的作用。但是，不論是社會(huì)學(xué)理論還是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論均指出，政府在一些領(lǐng)域具有天然優(yōu)勢，但是在很多領(lǐng)域也存在不足，需要市場主體的高度參與，注入活力。在應(yīng)對重大傳染病方面也是這樣。雖然中國政府高效率、大能量地組織抗疫在國際上反響強(qiáng)烈，得到廣泛認(rèn)可，但是市場化的金融支持機(jī)制也有助于國家和社會(huì)更好地抗疫。特別是，保險(xiǎn)業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理、保險(xiǎn)保障和資金融通等方面具有重要作用。

從風(fēng)險(xiǎn)保障上看，Munich Re 在韓國的傳染病MERS暴發(fā)期間提供了豐富的保險(xiǎn)保障，美國在計(jì)劃由政府主導(dǎo)建立再保池，歐洲由政府計(jì)劃參考巨災(zāi)保險(xiǎn)模式組建風(fēng)險(xiǎn)保障基金支持抗擊重大傳染病。但是，長期以來我國保險(xiǎn)保障缺口較大，不利于保險(xiǎn)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)戎匾δ?。從資金融通方面看，Swiss Re（2020）的數(shù)據(jù)顯示，2019年全球風(fēng)險(xiǎn)保障缺口約為860億美元，比2018年的830 億美元有所擴(kuò)大，而中國保險(xiǎn)市場成熟度仍較低，巨災(zāi)體系尚不完善，保險(xiǎn)保障缺口十分明顯。行業(yè)實(shí)踐表明，北美地區(qū)由于颶風(fēng)等自然災(zāi)害常年暴發(fā)，巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展成熟，滲透率也較高，在50%～60%之間，但我國巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展較晚，目前僅有10%左右的滲透率，保障缺口較大。當(dāng)前，在新冠疫情影響下，資金支持對于全社會(huì)抗擊疫情、復(fù)工復(fù)產(chǎn)具有重要意義。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年7 月末，已累計(jì)發(fā)行抗疫特別國債1萬億元。為有效抗擊疫情，國家確立了“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”的方向，在發(fā)行抗疫特別國債1 萬億元外，地方政府專項(xiàng)債規(guī)模也將擴(kuò)大至3.75 萬億元。保險(xiǎn)業(yè)可以在這一背景下，通過巨災(zāi)保險(xiǎn)制度平滑政府多年的支出，在正常年份通過小額政府支持積累重大傳染病保障基金，在重大傳染病暴發(fā)的年份降低政府突發(fā)支出，通過巨災(zāi)保險(xiǎn)有效支持抗疫。因此，建議建立以政府財(cái)政為基礎(chǔ)、以商業(yè)保險(xiǎn)為保障的政策性、非營利性巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，每年由中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)專項(xiàng)款項(xiàng)，設(shè)立國家重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則通過市場化機(jī)制管理重大傳染病風(fēng)險(xiǎn)并運(yùn)作重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，確保通過多年積累足以應(yīng)對重大傳染病疫情。

（二）構(gòu)建政府、國企、保險(xiǎn)公司、社會(huì)各界四位一體的巨災(zāi)債券機(jī)制

在新冠疫情的巨大影響下，中國傾“舉國之力”抗疫，受到世界矚目。我國金融業(yè)同心抗疫，不斷探索金融支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，助力國家和社會(huì)有效抗擊疫情，各類機(jī)構(gòu)廣泛發(fā)行抗疫債券，為重大傳染病巨災(zāi)債券的設(shè)立發(fā)行創(chuàng)造了條件。例如，2020 年2月初，中央結(jié)算公司支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行推出首只阻擊疫情主題金融債，規(guī)模為50億元人民幣，為金融機(jī)構(gòu)抗疫貢獻(xiàn)了較大的力量。此后，中央結(jié)算公司進(jìn)一步支持國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行發(fā)行抗疫、戰(zhàn)疫主題債券，累計(jì)發(fā)行規(guī)模達(dá)到215 億元，為疫情防控提供了支持。由于新冠疫情等重大傳染病對世界的危害巨大，國家在抗疫事業(yè)中投入了龐大的資源，對社會(huì)造成了沉重的負(fù)擔(dān)。在這一背景下，可以借鑒世界銀行PEFF 的巨災(zāi)債券模式，以及歐美國家常年的巨災(zāi)債券實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建政府、國企、保險(xiǎn)公司、社會(huì)各界四位一體的巨災(zāi)債券機(jī)制，加大金融保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)Ψ揽匾咔榈闹С至Χ取?/p>

從國際實(shí)踐看，發(fā)達(dá)國家普遍由保險(xiǎn)公司通過再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分保給SPV 機(jī)構(gòu)，SPV 機(jī)構(gòu)在國際資本市場發(fā)行巨災(zāi)債券將相應(yīng)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散至各個(gè)投資人。對于發(fā)展中國家而言，資本市場和巨災(zāi)債券制度體系普遍不完善，保險(xiǎn)公司的實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)較為薄弱，通常由政府、國資企業(yè)或政府主導(dǎo)的基金發(fā)起，先通過再保險(xiǎn)形式將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分保給Munich Re、Swiss Re等國際大型再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，此后經(jīng)由國際再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)再次將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)分保給世界銀行旗下的SPV 機(jī)構(gòu)，最后由該SPV 機(jī)構(gòu)發(fā)行巨災(zāi)債券，向資本市場轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

在巨災(zāi)債券發(fā)行上，一方面，地方政府可以發(fā)行重大傳染病等巨災(zāi)債券，以地方政府的公共衛(wèi)生收入為擔(dān)保品，通過設(shè)立專門的巨災(zāi)債券SPV 機(jī)構(gòu)具體發(fā)行并管理。在發(fā)行地的選擇上，建議在上海保交所面向國際投資者發(fā)行，或者在香港發(fā)行。2019年11月21日，國家商務(wù)部副部長王炳南和香港特區(qū)財(cái)政司司長陳茂波在香港簽署了關(guān)于修訂《〈內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》的協(xié)議，明確提出支持內(nèi)地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在香港發(fā)行巨災(zāi)債券。這也為重大傳染病巨災(zāi)債券的落地提供了基礎(chǔ)。在發(fā)行巨災(zāi)債券后，地方政府應(yīng)集中管理募集到的資金并建立重大傳染病專項(xiàng)基金，在正常年份通過在資本市場的投資獲取收益，既彌補(bǔ)巨災(zāi)債券的發(fā)行成本，更要在重大傳染病暴發(fā)的年份為社會(huì)提供資金支持，解決地方政府流動(dòng)性壓力問題，并從根本上提供重大傳染病等公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案。另一方面，保險(xiǎn)公司特別是國有保險(xiǎn)公司可以發(fā)行重大傳染病等巨災(zāi)債券，設(shè)立專門的巨災(zāi)債券SPV 機(jī)構(gòu)，并將保險(xiǎn)公司承保的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移至資本市場。通過發(fā)行巨災(zāi)債券，不斷建立健全國家和社會(huì)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制，保證抗疫資金的有序儲(chǔ)備及保值增值。巨災(zāi)債券發(fā)行后，參考世界銀行的流行病債券發(fā)行和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)各界的合格投資者可以參與認(rèn)購，并且可以在合格機(jī)構(gòu)投資者之間轉(zhuǎn)讓，由中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司完成債券的登記、托管、結(jié)算。

五、結(jié)束語

2019年12月以來，新冠肺炎疫情席卷全球，由于新冠疫情波及范圍超出想象、涉及人群超出想象、影響程度超出想象，理論界和保險(xiǎn)業(yè)界不斷探索新冠疫情的應(yīng)對機(jī)制和方案。疫情暴發(fā)以來，國內(nèi)外社會(huì)的保險(xiǎn)意識得到進(jìn)一步激發(fā)，這意味著保險(xiǎn)機(jī)制在應(yīng)對新冠疫情時(shí)能夠發(fā)揮重要作用。保險(xiǎn)是社會(huì)治理的重要工具，也是公共衛(wèi)生和公共安全管理的組成部分，應(yīng)廣泛參與到我國的公共安全治理、突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中。特別是，巨災(zāi)保險(xiǎn)作為市場化分散風(fēng)險(xiǎn)的基本手段，在地震、洪水等災(zāi)害暴發(fā)時(shí)，能夠?qū)ι鐣?huì)提供及時(shí)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有助于加速災(zāi)后重建。從經(jīng)濟(jì)視角看，新冠疫情這一重大傳染病對全球經(jīng)濟(jì)造成了巨大打擊，世界主要經(jīng)濟(jì)體可能陷入二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的衰退。

本文認(rèn)為，新冠疫情的影響從規(guī)模上滿足歸入巨災(zāi)范疇的條件，將新冠疫情等重大傳染病納入巨災(zāi)范疇，構(gòu)建重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。在巨災(zāi)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，巨災(zāi)債券進(jìn)一步為分散重大傳染病巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及融資提供支持。為有效推動(dòng)疫情防控常態(tài)化下的企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，本文建議打造政府與保險(xiǎn)公司優(yōu)勢互補(bǔ)的重大傳染病巨災(zāi)保險(xiǎn)，構(gòu)建政府、國企、保險(xiǎn)公司、社會(huì)各界四位一體的巨災(zāi)債券機(jī)制，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障、風(fēng)險(xiǎn)管理和資金融通功能，更好地服務(wù)于國家和社會(huì)的抗疫防疫事業(yè)。