安徽農(nóng)村普惠保險助力精準(zhǔn)扶貧研究

陳美桂 安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

當(dāng)前，接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是我國一項重要戰(zhàn)略任務(wù)，而鞏固脫貧成果很大程度上是由農(nóng)村的貧困地區(qū)、貧困人口能否脫貧決定的。因此，精準(zhǔn)關(guān)注貧困地區(qū)、貧困人口的扶貧脫貧至關(guān)重要，而農(nóng)村普惠保險可以助力精準(zhǔn)扶貧。普惠保險可以提高弱勢群體保障，減小城鄉(xiāng)差距；提升信用，增強融資能力；提高扶貧的精準(zhǔn)性，提高資金投放效率。因此，全面促進(jìn)農(nóng)村普惠保險的發(fā)展成為農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作開展的必然要求。本文以安徽農(nóng)村普惠保險扶貧為研究切入點，分析實踐中存在的諸多問題，如政府政策支持力度不夠、政府部門與保險業(yè)的合作不深入、貧困人口的實際保險需求難以激發(fā)等，并對提高農(nóng)村普惠保險助力精準(zhǔn)扶貧的成效提出建議。

一、問題的提出

近年來，普惠金融開展得如火如荼，普惠保險也開始被人們所熟知。我國第一個關(guān)于普惠金融的文件《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）的通知》提出，要積極發(fā)揮保險公司保障優(yōu)勢，組織開展農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村小額人身保險業(yè)務(wù)，同時鼓勵地方各級人民政府建立小微企業(yè)信用保證保險基金等。隨后，《中國保險業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出：“大力發(fā)展普惠保險，開發(fā)各類保障適度、保費低廉的小額保險產(chǎn)品。組織引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民在參加社會醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，再投保小額人身保險等商業(yè)保障產(chǎn)品。”2018年，原中國保監(jiān)會副主席周延禮在兩會上指出，保險普惠應(yīng)有配套政策。此后，為打好脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，普惠保險快速發(fā)展，成為了精準(zhǔn)扶貧的重要、有效的手段。2018年，由我國三家期貨交易所支持的“保險+期貨”項目惠及農(nóng)戶25.9萬戶，與2016年相比，支持資金增長11.5倍，受益農(nóng)戶增長20.6倍。其中，上海期貨交易所支持金額6930 萬元，覆蓋20 個貧困縣，受益貧困膠農(nóng)5.6萬余戶，30個項目均產(chǎn)生賠付（http://www.xinhuanet.com/money/2019-07/05/c_1124713131.htm）。上海期貨交易所自2017 年起開展天然橡膠“保險+期貨”精準(zhǔn)扶貧試點，至2020年3月初，已累計向近19.3萬戶次的貧困膠農(nóng)賠付約1.6億元，其中建檔立卡戶約7.6萬戶次（房寧，2020）。為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，保險業(yè)在精準(zhǔn)扶貧方面開展了諸多項目，取得諸多成效。如中國人壽在健康保障方面開展的“兩保一孤”扶貧保險項目、以服務(wù)“三農(nóng)”扶貧攻堅的農(nóng)業(yè)保險項目等。新華保險的扶貧項目已經(jīng)深入到11個省份的34個深度貧困地區(qū)，累計為5萬多名建檔立卡貧困人口提供保險保障方案，總保額超50億元（https://www.sanqin.com/2020-10/16/content_8729969.html）。

2021 年是接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的首年，保險業(yè)、政府部門如何利用農(nóng)村普惠保險來助力精準(zhǔn)扶貧、鞏固脫貧成果，將決定著脫貧攻堅的戰(zhàn)績。本文在總結(jié)安徽普惠保險已有做法的基礎(chǔ)上，及時分析存在的問題，探索提升安徽農(nóng)村普惠保險助力精準(zhǔn)扶貧成效的路徑，以期為全國的扶貧脫貧工作提供參考。

二、普惠保險助力精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)勢

保險，由于其天然具有的風(fēng)險管理、損失補償?shù)谋Ｕ闲再|(zhì)，常常被作為可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。對照聯(lián)合國2030 可持續(xù)性發(fā)展議程的17 項目標(biāo)，我們可以發(fā)現(xiàn)，保險與其中的6項目標(biāo)直接相關(guān)（其中一項就是“反貧困”）。而普惠保險在解決貧困人口和農(nóng)村居民的健康、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、融資貸款等方面被寄予了厚望。

對已有普惠保險相關(guān)的文獻(xiàn)研究可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)多把普惠保險的關(guān)注點聚焦于小額人身保險（Sanders & Dahlia，2016；Destini et al.，2017；周園翔等，2017；吳劍等，2020）和農(nóng)業(yè)保險（廖子貞、蔡洋萍，2018；黃淵基等，2018；鄭軍、章明芳，2019；Martine et al.，2019），但實際上普惠保險的模式主要有普惠性的小額保險、健康保險、農(nóng)業(yè)保險、小企業(yè)保險、信用保證保險和保險投資（王向楠、尹振濤，2019）。但不管普惠保險模式如何，普惠保險的實施對象都是弱勢群體，是各種以弱勢群體利益最大化為目標(biāo)的、市場化的政策性保險的統(tǒng)稱（董冬，2017；岳一帆，2017；孫蓉等，2019），其中也涵蓋了精準(zhǔn)扶貧的主要對象。

（一）普惠保險可以提高弱勢群體保障水平，縮小城鄉(xiāng)差距

對于建檔立卡貧困戶和其他一些弱勢群體來說，由于收入低、風(fēng)險意識差，普惠保險對其就有很好的適用性。不管是農(nóng)業(yè)保險，還是農(nóng)村小額人身保險，都是政府提供保費補貼的，農(nóng)戶和貧困戶只需要繳納非常低的保費即可享受比較高的風(fēng)險保障。而對于普惠型醫(yī)療保險來說，一年只需39 元、59 元即可獲得高達(dá)兩三百萬元的醫(yī)療費用保障。這些保險產(chǎn)品都極大地提高了貧困群體、弱勢群體的風(fēng)險保障水平，可減輕其因為農(nóng)業(yè)損失、大額健康醫(yī)療費用、意外傷亡而帶來的家庭經(jīng)濟(jì)損失，在一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）普惠保險可以提升弱勢群體信用，增強融資能力

當(dāng)貧困地區(qū)的農(nóng)戶有融資需求時，保險可以起到增信的作用。需要資金的用戶可以通過投保小額貸款保證保險，由保險公司為其做擔(dān)保向銀行申請啟動資金貸款。有了保險公司的信用保證，農(nóng)戶的融資需求將更容易得到滿足。銀行業(yè)保險業(yè)的聯(lián)動扶貧案例很多，這里以中國人壽為例。截至2020 年6 月，中國人壽集團(tuán)成員單位廣發(fā)銀行金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額129.17 億元，較2019年末增加10.8億元，增長9.12%；創(chuàng)新開展國壽“扶貧貸”，幫助貧困地區(qū)具有帶貧益貧效果的中小微企業(yè)或符合條件的貧困戶提供融資貸款支持，截至2020年6月已成功放貸435 萬元（http://money.people.com.cn/n1/2020/1016/c42877-31894753.html）。金融保險扶貧成為精準(zhǔn)扶貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要法寶。

（三）普惠保險可以提高扶貧的精準(zhǔn)性，提高資金投放效率

普惠保險通過保險合同的訂立與履行，確立了保險當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)保險對貧困人口的精準(zhǔn)保障、損失的精準(zhǔn)補償。而保險資金的對口幫扶，更加精準(zhǔn)地對接了貧困人口的資金需求。保險扶貧從一定程度上達(dá)到了“授人以漁”的有效脫貧效果，提高了資金投放效率。

三、安徽農(nóng)村普惠保險精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀及困境

為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，安徽省各級政府會同金融業(yè)等各行業(yè)部門積極采取了各項措施，努力解決因病因災(zāi)致貧、返貧等各種貧困問題。其中保險業(yè)發(fā)揮了很大的扶貧效應(yīng)。

（一）安徽農(nóng)村普惠保險精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀

1.保險業(yè)積極推出優(yōu)化各種普惠保險產(chǎn)品

（1）精準(zhǔn)扶貧綜合保險。精準(zhǔn)扶貧綜合保險是人保財險安徽省分公司推出的普惠保險產(chǎn)品，首次采取的是統(tǒng)保方式，為太和縣14.8 萬建檔立卡貧困人口提供涵蓋種植養(yǎng)殖、財產(chǎn)、光伏發(fā)電設(shè)備、意外傷害、疾病住院等風(fēng)險在內(nèi)的一攬子保險，保障金額為600億元（夏海軍，2019）。此后，這款保險產(chǎn)品在全省14個貧困縣推廣。在此基礎(chǔ)上，人保財險安徽省分公司又在利辛等5個深度貧困縣推出了“深貧?！表椖俊?/p>

（2）扶貧貸款保險。為解決扶貧開發(fā)地區(qū)個體農(nóng)戶的小額貸款需求，安徽保險業(yè)推出了扶貧貸款保險、小額貸款保證保險。截至2018 年6 月，安徽全省已為28.46 萬人次辦理扶貧小額貸款保險，提供140 多億元的風(fēng)險保障（http://ah.anhuinews.com/system/2018/07/09/007911323.shtml）。為擴大貧困地區(qū)的信貸投放，安徽保險業(yè)充分發(fā)揮了增信和保險保障作用。截至2020 年10 月末，安徽扶貧開發(fā)縣域融資擔(dān)保在保余額763.6億元，為2.99 萬戶小微企業(yè)、“三農(nóng)”融資提供服務(wù)（http://www.xinhuanet.com/local/2020-12/16/c_1126869006.htm）。

（3）特色農(nóng)業(yè)保險。為幫助貧困區(qū)縣實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧，安徽保險業(yè)推出了特色農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，如茭白保險、生姜保險、獼猴桃保險、茶葉保險等。除針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶推出特色農(nóng)產(chǎn)品扶貧保險外，保險業(yè)還積極參與定點幫扶貧困村。如，國元農(nóng)險六安中心支公司為東河口鎮(zhèn)張公橋村捐贈稻蝦共養(yǎng)保險；自2017年開始定點幫扶利辛縣王人鎮(zhèn)東李村，截至2019年底，國元保險累計減免該村貧困戶自繳的中央政策性農(nóng)業(yè)保險保費334萬元，支付農(nóng)業(yè)保險賠款近億元，該村建檔立卡貧困戶已由幫扶初的227戶482人，下降至2 戶10 人，貧困發(fā)生率下降至0.3%（https://www.gynybx.com.cn/info/7629.jspx）。

（4）普惠型補充醫(yī)療保險。因病致貧、因病返貧導(dǎo)致的貧困問題是脫貧攻堅戰(zhàn)中面臨的一項重大問題，解決弱勢群體的高額醫(yī)療費用困難才能從一定程度上緩解貧困、脫離貧困。2020年10月12日，安徽省推出了“蚌惠?！逼栈菪脱a充醫(yī)療保險。這款產(chǎn)品保障期限1年，最低保費59元，醫(yī)療費用補償保額高達(dá)300萬元，低廉的產(chǎn)品價格、廣泛的適用人群、很少的既往病史限制，使其普惠性極大地得以體現(xiàn)。隨后，“惠皖?！じ逢枴薄巴罨荼！钡绕栈菪脱a充醫(yī)療保險也相繼發(fā)布。

2.貧困地區(qū)和貧困人群大幅減少

2020年4月29日，在安徽省金融、保險、政府相關(guān)部門等多年的共同努力下，安徽省的9個深度貧困縣（蕭縣、臨泉縣、阜南縣、阜陽市潁東區(qū)、霍邱縣、金寨縣、石臺縣、太湖縣、望江縣）正式脫貧，省內(nèi)31 個貧困縣、3000 個貧困村全部摘帽（武鵬，2020），貧困人口數(shù)也降到了8.7萬。

3.政府相關(guān)部門支持與合作

在普惠保險的政策支持上，政府相關(guān)部門做了一定的工作。如在普惠型農(nóng)業(yè)保險的政策支持上，安徽省財政廳擬定出臺了《安徽省財政廳關(guān)于進(jìn)一步增加政策性農(nóng)業(yè)保險補貼品種和擴大補貼范圍的通知》，安徽省人民政府出臺了《安徽省政策性農(nóng)業(yè)保險實施辦法》《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)全省農(nóng)業(yè)保險擴大試點實施方案的通知》等文件。在普惠型健康保險的推廣上，安徽省各地市醫(yī)保局會同長安責(zé)任保險有限公司、北京圓心惠?？萍加邢薰竟餐S持“蚌惠?！毖a充醫(yī)療保險的后期運作。

（二）安徽普惠保險精準(zhǔn)扶貧中面臨的困境

1.政府政策支持力度不夠

目前，關(guān)于保險扶貧，安徽省還沒有出臺專門的文件對保險扶貧的財政支持、稅收減免等方面的詳細(xì)規(guī)定。在小額信貸保證保險方面，也沒有具體的實施辦法。在普惠保險實施過程中，保費減免力度不夠，導(dǎo)致財政能力不同的市縣保費優(yōu)惠力度不同。

2.政府部門與保險業(yè)的合作不深入

普惠保險的開展需要政府相關(guān)部門，如扶貧辦、財政局、衛(wèi)健委、醫(yī)保局、農(nóng)林等部門的合作，但從實踐的情況上看，部門間的合作還不夠深入。深圳市2015 年就已經(jīng)推廣了普惠型健康保險——深圳重特大疾病補充醫(yī)療保險，而由于在賠付順序、免賠額，以及能否提供健康咨詢等增值服務(wù)上較難達(dá)成共識，在全國40多個城市推廣普惠型補充醫(yī)療保險之后，安徽才于2020 年10 月正式推出，這在一定程度上反映了部門協(xié)作的深度與效率。

此外，在特色農(nóng)產(chǎn)品保險的推廣上，安徽同樣存在類似的問題。由于省級財政、市縣級財政的資金統(tǒng)籌問題、稅負(fù)的歸屬問題等，安徽特色農(nóng)產(chǎn)品保險在推行過程中面臨著配套資金不足、稅費減免不實惠等問題，一定程度上阻礙了保險扶貧的進(jìn)度與效果。

3.貧困人口的實際保險需求難以激發(fā)

目前，安徽全省所剩的貧困戶基本都在自然條件差、貧困程度較深的地區(qū)。這些地區(qū)的貧困群體一般是產(chǎn)業(yè)扶貧扶不了、自己脫貧脫不了的貧困人口，主要包括身體不好、常年患病的人群，孤寡老人，沒有勞動能力的殘疾人。相對于一般貧困人口，普惠保險對這些人群基本不起作用，因為他們已經(jīng)不是普惠保險的投保適用對象。而對于一般貧困人口，由于收入有限，其實際保險需求也難以被激發(fā)轉(zhuǎn)化為投保行動。

四、基于精準(zhǔn)扶貧的安徽農(nóng)村普惠保險發(fā)展路徑

（一）政府迫切需要提供更多普惠保險的相關(guān)政策支持

普惠政策對普惠保險發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用（吳劍、孫蓉，2020）。因此，普惠保險的政策制定實施對精準(zhǔn)扶貧、接續(xù)脫貧至關(guān)重要。為使弱勢群體利益最大化，推動小額貸款保證保險的發(fā)展，安徽省應(yīng)盡快出臺扶貧小額信貸、小額貸款保證保險的實施意見，以此為依據(jù)展開對貧困戶的信用評級、授信活動。為推進(jìn)深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅，四川省出臺《關(guān)于調(diào)整深度貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險部分保費補貼品種保險費率的通知》，專門針對深度貧困地區(qū)人口的普惠保險給予特別保費補貼。

要行動，制度先行。在制度制定上，四川省的很多做法值得安徽省學(xué)習(xí)借鑒。如四川省出臺的《四川省金融助推脫貧攻堅行動方案（2016—2020）》《四川保險業(yè)扶貧方案》《關(guān)于保險業(yè)助推脫貧攻堅工作的實施意見》等文件，為助力精準(zhǔn)脫貧起到了重要作用。政府的政策支持還必須是常態(tài)化的、持續(xù)的，只有這樣，才能保證普惠保險開展的延續(xù)性和實效性。因此，政府對普惠保險的支持政策要適時修訂、完善。

（二）政府多個部門要加強與保險機構(gòu)的通力協(xié)作

不管是政策性農(nóng)業(yè)保險，抑或是小額人身保險，還是普惠型補充醫(yī)療保險，這些普惠保險的開展都需要保險公司與政府相關(guān)機構(gòu)的通力合作才能實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的最終目的。對于政策性農(nóng)業(yè)保險，需要政府來引導(dǎo)，保險公司進(jìn)行商業(yè)運作，財政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)等部門積極配合，才能實現(xiàn)該險種的順利開展，最終保障貧困農(nóng)戶因災(zāi)導(dǎo)致?lián)p失時得到補償。對于普惠類的健康保險，如大病保險、小額人身保險、普惠醫(yī)療保險等，這些險種的運作需要醫(yī)保、財政、衛(wèi)健委等政府部門的參與，缺少任何一方的積極配合，都難以達(dá)成“普惠”的目的。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧行在先，繼而帶動普惠保險需求

在實踐中，弱勢群體處于貧困的邊緣或已是貧困人群，他們的收入水平極低，在此背景下，即使有比較高的風(fēng)險保障需求，由于沒有繳費投保的能力，往往也不能把潛在需求轉(zhuǎn)化為實際需求。這樣，即使有再多的普惠保險產(chǎn)品供給，而貧困人口沒有購買能力，還是難以達(dá)到普惠保險扶貧的目的?；诖耍ｋU扶貧需要產(chǎn)業(yè)扶貧開展在前，通過企業(yè)的主導(dǎo)、保險的支持，貧困農(nóng)戶再參與進(jìn)來，這樣，貧困人口通過勞動投入，其收入會有所增加，普惠保險也就有了推廣的適用性，普惠保險的需求才能得以實際釋放。

（四）保險機構(gòu)要創(chuàng)新扶貧模式，擴大普惠保險產(chǎn)品供給

保險機構(gòu)在扶貧模式上要不斷創(chuàng)新，不僅僅直接通過資金捐贈，還要聯(lián)合其他組織如慈善機構(gòu)向貧困地區(qū)或貧困人口進(jìn)行公益支持傾斜。當(dāng)然在保險產(chǎn)品供給及服務(wù)上，也要不斷推出滿足貧困人群的風(fēng)險保障需求又符合其保費支付能力的創(chuàng)新型產(chǎn)品，如小額定期壽險、醫(yī)療救助保險等。不斷擴大農(nóng)村貧困地區(qū)小額保險、農(nóng)業(yè)保險的投保覆蓋范圍，力爭讓有風(fēng)險保障需求的貧困人群都能得到保障充足、保費低廉、服務(wù)便利的普惠保險產(chǎn)品。而對于特別貧困、沒有經(jīng)濟(jì)能力購買保險的特困人群來說，政府購買扶貧救助保險可以起到特別的救助作用。

（五）要加大對普惠保險的宣傳力度，增強貧困人口的風(fēng)險意識

貧困地區(qū)的人們或貧困人口之所以不買保險，一方面是風(fēng)險管理意識薄弱，另一方面是收入能力不允許。通過產(chǎn)業(yè)扶貧的幫扶，在他們收入水平提升后，提高其風(fēng)險管理意識就變成了首要問題。因此，政府部門可以綜合運用多種宣傳工具，如新媒體、報紙、村鎮(zhèn)的公共宣傳欄等，對保險扶貧的相關(guān)知識進(jìn)行宣傳，加深貧困人口對普惠保險的認(rèn)知與了解，提高他們通過保險來應(yīng)對自身因災(zāi)、因病遭受損失的風(fēng)險處置能力。