十九大以來中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐模式研究

楊燕江 黃小軍

一、問題提出

“黨的十九大為中國新時代背景下的邊疆治理提出了一系列新思路、新理念和新方式，為中國邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及邊疆地區(qū)的安全、穩(wěn)定和發(fā)展提供了政治遵循?！雹傩蠌V程：《新時代中國邊疆治理的新思路》，《邊界與海洋研究》2018 年第2 期。事實上，黨的十九大在國家治理現(xiàn)代化歷史進程中是一個重要的分界點，之后中國特色社會主義國家治理更趨成熟，國家治理現(xiàn)代化的實踐取得了足以載入史冊的新的輝煌成就。十九大以來，在國家治理現(xiàn)代化的整體推動下，中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐得以高效而深入推進，并全面邁入一個新的發(fā)展階段，取得了新的歷史性成效，具備了總結(jié)與闡釋國家治理現(xiàn)代化實踐模式的厚實基礎(chǔ)和必要條件。

目前，學界對邊疆治理的研究不斷深化和拓展，主要集中在以下主題和內(nèi)容：邊疆治理的意義與價值②周平：《邊疆在國家發(fā)展中的意義》，《思想戰(zhàn)線》2013 年第2 期；馬大正：《中國邊疆研究的回顧與前瞻——馬大正先生訪談錄》，《中央社會主義學院學報》2021 年第1 期。，邊疆治理的困境與路徑③方盛舉、劉華林：《邊疆治理現(xiàn)代化進程中的黨建治邊方略》，《云南社會科學》2020 年第3 期；孫宏年：《中國與周邊命運共同體視域下的邊疆治理初探》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第5 期。，歷代王朝邊疆治理策略與經(jīng)驗④李大龍：《試論歷代王朝治邊政策的繼承與發(fā)展》，《青海民族研究》2020 年第1 期；方鐵：《論中國古代的治邊方略》，《思想戰(zhàn)線》2017 年第1 期；宋才發(fā)：《中國歷代王朝西南邊疆治理三維探討》，《民族學刊》2020 年第3 期。，邊疆安全與治理策略⑤謝貴平：《中國邊疆跨境非傳統(tǒng)安全：挑戰(zhàn)與應對》，《國際安全研究》2020 年第1 期；丁忠毅：《“一帶一路”建設(shè)中的西部邊疆安全治理：機遇、挑戰(zhàn)及應對》，《探索》2015 年第6 期。，中國共產(chǎn)黨與邊疆治理⑥高永久、鄭澤瑋：《“人類命運共同體”視域下西部邊境牧區(qū)地緣政治治理測量指標構(gòu)建》，《廣西民族研究》2018年第5期；李春暉、丁瑞雪：《中國共產(chǎn)黨邊疆治理中的中華民族共同體意識》，《民族教育研究》2019年第4期。，邊疆治理與民族共同體建設(shè)①周平：《鑄牢中華民族共同體意識的雙重進路》，《學術(shù)界》2020 年第8 期；青覺、徐欣順：《新時代邊疆穩(wěn)定發(fā)展的情感政治學研究——邊疆地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識的情感路徑分析》，《中國邊疆史地研究》2019 年第1 期。等。整體看，已有研究集中體現(xiàn)出邊疆治理研究中的“意義—問題—原因—對策”邏輯理路，可將此理路暫且視為邊疆治理研究的“事實范式”，即聚焦邊疆地方具體事實的發(fā)生，基于該事實診斷治理問題，進而分析原因，提出治理的相應對策。

與“事實范式”相對應的是“國家范式”，邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐模式研究，從國家視角審視邊疆治理，探索從地方視域的“事實范式”向整體視域的“國家范式”延伸。后者強調(diào)國家視野，注重國家與地方整體聯(lián)動的系統(tǒng)性思維，因應了國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯和基本訴求，契合國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求。有研究指出，“當前中國的邊疆治理模式值得我們反思，亟需重構(gòu)和創(chuàng)新”②白利友：《國家視野中的邊疆與邊疆治理》，《探索》2015 年第6 期。，治理模式之所以值得反思、重構(gòu)與創(chuàng)新，主要在于它本身所具有的吸引作用，即應付千差萬別的現(xiàn)代社會中的決策問題③[法]阿里·卡贊西吉爾：《治理和科學：治理社會與生產(chǎn)知識的市場模式》，俞可平編：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000 年，第130 頁。。就邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐模式而言，它一方面是對既往治理經(jīng)驗的總結(jié)，另一方面又預示著國家治理現(xiàn)代化未來實踐進路的方向性和可能性，同時將為具有中國特色的國家治理現(xiàn)代化理論的發(fā)展和完善提供獨特的“邊疆”經(jīng)驗，從而豐富并發(fā)展“中國經(jīng)驗”和“中國模式”，對在新階段新格局背景下全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標具有參考價值及意義。

二、分析框架

筆者假定，十九大以來在中國邊疆地區(qū)已經(jīng)形成一個既定的國家治理現(xiàn)代化的實踐模式，該模式的形成遵循兩個基本路徑：一個路徑是頂層設(shè)計下的實踐鋪陳，即該模式是頂層設(shè)計的結(jié)果，治理實踐是頂層設(shè)計的具體化展開，此路徑呼應了十九大以來國家治理現(xiàn)代化中“強化頂層設(shè)計”的基本邏輯；另一個路徑是實踐過程的自然形塑，即該模式是治理實踐活動及過程塑造出來的。這兩個路徑對該模式的形成共同起作用，并行不悖，相互支撐和補充。

本文的目標是，以“十九大以來”為時間界限，以“中國邊疆地區(qū)”為區(qū)域指向，基于國家治理的整體視野，從形成基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)要素、生成邏輯三個維度，具體剖析中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐模式。其中，“形成基礎(chǔ)”聚焦邊疆地區(qū)絕對貧困問題的解決、新型和諧民族關(guān)系的構(gòu)建、積極健康宗教關(guān)系的維系、全域全方位安全穩(wěn)定的鞏固四個方面進行闡述；“結(jié)構(gòu)要素”剖析理論指導、邊疆觀念、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向、主體協(xié)同、制度支撐、動力機制六個要素；“生成邏輯”圍繞系統(tǒng)邏輯、法治邏輯、底線邏輯、世界邏輯四個維度展開分析。

從理論上看，“邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化”包含兩層基本內(nèi)涵：邊疆地區(qū)國家治理的現(xiàn)代化和現(xiàn)代化的邊疆地區(qū)國家治理。前者意指邊疆地區(qū)的國家治理面向現(xiàn)代化，以實現(xiàn)現(xiàn)代化為目標；后者意指邊疆地區(qū)的國家治理在現(xiàn)代化的背景（環(huán)境）中進行，邊疆地區(qū)的國家治理離不開“既有現(xiàn)代化世界”的影響。兩者雖有區(qū)別，但辯證統(tǒng)一于后者，內(nèi)蘊著要基于現(xiàn)代化的背景審視邊疆地區(qū)的國家治理，離開了現(xiàn)代化的場域就不能清楚辨析邊疆地區(qū)國家治理的實質(zhì)。與此同時，“邊疆地區(qū)治理”與“邊疆地區(qū)國家治理”具有質(zhì)的差異性，前者的意蘊是基于邊疆自身的治理，后者的意蘊則轉(zhuǎn)化為作為國家治理題中應有之義的邊疆治理。據(jù)此，本研究遵循“現(xiàn)代化——國家治理——邊疆治理”相互關(guān)聯(lián)和逐層遞進的邏輯，由“遠”及“近”、由“大”及“小”地進行分析。

從概念上看，“邊疆”是一個包括地理、政治、文化、歷史等多重含義的概念，本研究的邊疆借鑒宋才發(fā)教授的定義，是對以上維度的綜合使用，既指在地理位置上的邊境地區(qū)，也指在政治實體勢力范圍內(nèi)核心區(qū)域的外圍部分，還指文化上具有地方特色的民族地區(qū)。④宋才發(fā)：《中國歷代王朝西南邊疆治理三維探討》。除此之外，邊疆還指隨著現(xiàn)代化世界歷史進程的推進，各方資源爭奪的交叉空間。⑤張術(shù)麟、宋才發(fā)：《中國邊疆治理法治化的關(guān)鍵》，《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2019 年第4 期。因此，本文的邊疆地區(qū)是一個“大邊疆”和“全納邊疆”的概念與范疇。

三、十九大以來中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式的形成基礎(chǔ)

一種模式不是憑空生成的，而是一定歷史時期內(nèi)實踐積累的結(jié)果。十九大以來中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式的形成，基于以下四個問題的整體性、系統(tǒng)性解決。

（一）絕對貧困問題的解決是實踐模式形成的根本

現(xiàn)代化的本質(zhì)是發(fā)展問題，現(xiàn)代意義上的國家治理是現(xiàn)代化發(fā)展的必然產(chǎn)物，國家治理的范域和對象是現(xiàn)代化發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類問題，通過對這些問題的解決實現(xiàn)更好的發(fā)展，進而不斷邁向更高層次的現(xiàn)代化。由此推之，邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化寓意通過解決邊疆地區(qū)的發(fā)展問題，從而推進邊疆邁向現(xiàn)代化。“發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙”①習近平：《習近平談治國理政》（第2 卷），北京：外文出版社，2017 年，第457 頁。，由于地理、自然、人文、歷史等因素影響，邊疆地區(qū)要解決的最大問題就是貧困問題。解決了貧困問題才談得上邁向共同富裕，國家治理現(xiàn)代化把“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”②《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》，北京：人民出版社，2021 年，第2 頁。視為“國之大者”，發(fā)展是實現(xiàn)此目標的關(guān)鍵所在。

十九大以來，中國把解決邊疆地區(qū)的貧困問題作為推進國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，把實施精準脫貧戰(zhàn)略與防范化解重大風險和污染防治共同提升到國家戰(zhàn)略的層面統(tǒng)籌實施③習近平：《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》，北京：人民出版社，2021 年，第7 頁。，在前10年脫貧的基礎(chǔ)上，集中發(fā)力一舉攻克了邊疆地區(qū)的絕對貧困問題，從而解決了阻礙邊疆地區(qū)實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的痼疾、頑疾。邊疆地區(qū)通過解決絕對貧困這個困擾其發(fā)展的根本性問題，為國家治理現(xiàn)代化實踐模式的形成奠定了根本性基礎(chǔ)。

（二）新型和諧民族關(guān)系的構(gòu)建是實踐模式形成的核心

中華民族是一個“我中有你、你中有我，而又各具個性的多元統(tǒng)一體”④費孝通：《中華民族的多元一體格局》，《費孝通文集》（第11 卷），北京：群言出版社，1999 年，第381 頁。。邊疆地區(qū)往往是民族聚居區(qū)，“本國居民中又包含著復雜的民族成分，一些民族還跨界而居，族際關(guān)系復雜”⑤周平：《國家治理視閾中的邊疆治理》，《行政管理改革》2016 年第4 期。。“邊疆”與“民族”這兩個范疇往往緊密關(guān)聯(lián)、辯證統(tǒng)一，解決了民族關(guān)系問題，在一定程度上就解決了邊疆治理問題。民族關(guān)系涉及多個維度，在一些國家或地區(qū)還存在民族地位不平等、民族歧視等與現(xiàn)代化發(fā)展不相容的問題，中國已從根本上解決了這類影響民族關(guān)系健康發(fā)展的障礙，十九大以來中國重點解決的是各民族文化與中華文化、各少數(shù)民族與中華民族多元一體的關(guān)系，對應折射出民族關(guān)系構(gòu)建中的“新型”與“和諧”兩個維度。

在新型的民族關(guān)系構(gòu)建上，中國著重從文化建設(shè)入手，秉持少數(shù)民族文化是中華文化的有機組成部分的理念，推動少數(shù)民族文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，讓其煥發(fā)出新的生機和活力，促進各民族間文化的深度交流和交融，增強中華文化的吸引力和影響力，積蓄了深沉的民族認同和持久的精神力量，提升了各民族的共同歸屬感和榮譽感，有效增強了中華民族的文化自信。

在和諧的民族關(guān)系構(gòu)建上，中國以筑牢中華民族共同體意識為指向，以多元一體為基本遵循，既承認“多元”，尊重各少數(shù)民族的特性，又重點構(gòu)筑“一體”，“漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、各少數(shù)民族之間也相互離不開”⑥《完整準確全面貫徹新發(fā)展理念 鑄牢中華民族共同體意識》，《人民日報》2021 年3 月6 日，第1 版。，“多元”與“一體”辯證統(tǒng)一。以習近平新時代中國特色社會主義思想的認同為統(tǒng)領(lǐng)，通過深化社會主義核心價值觀的宣傳教育，以新時代科學的思想理論、先進的價值觀，引導各少數(shù)民族共同體意識的形塑與強化，使大家充分認識到“各民族共同團結(jié)進步、共同繁榮發(fā)展是中華民族的生命所在、力量所在、希望所在”⑦《解放思想深化改革凝心聚力擔當實干 建設(shè)新時代中國特色社會主義壯美廣西》，《人民日報》2021 年4 月28 日，第1 版。，以此為邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐注入不竭動力。

（三）積極健康宗教關(guān)系的維系是實踐模式形成的關(guān)鍵

“宗教問題始終是我們黨治國理政必須處理好的重大問題，宗教工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要性?！雹佟度嫣岣咝滦蝿菹伦诮坦ぷ魉健罚度嗣袢請蟆?016 年4 月24 日，第1 版。在歷史文化與地理區(qū)位等因素綜合影響下，邊疆地區(qū)少數(shù)民族普遍信仰宗教，中國信仰宗教的1 億多人就主要集中在邊疆地區(qū)，不同少數(shù)民族往往信仰不同的宗教，甚至同一種少數(shù)民族信仰不同宗教，世界性宗教與中國本土性宗教以及少數(shù)民族原始宗教，在不同時間段或者不同區(qū)域交匯共生、并存發(fā)展，宗教關(guān)系一旦處理不好，就有可能引發(fā)民族矛盾，發(fā)展為威脅邊疆安全與穩(wěn)定的事件。

十九大以來，國家治理中邊疆地區(qū)積極健康宗教關(guān)系的維系基于五個基本維度：在政府與宗教關(guān)系上明確政主教輔基本關(guān)系；在社會與宗教關(guān)系上著力建立宗教與地方經(jīng)濟社會的有序互動；在國內(nèi)不同宗教關(guān)系上遵循多元平等和友好往來的基本理念；在國內(nèi)宗教與外國宗教關(guān)系上秉持以獨立自主、平等互尊的原則進行文明交流互鑒，在內(nèi)外交往中中國宗教堅決杜絕極端主義并化解宗教沖突②王瀟楠：《推進宗教中國化的理論探索》，《世界宗教文化》2020 年第6 期。；在信教群眾與不信教群眾的關(guān)系上，堅持相互尊重、平等互助、和諧共處，引導群眾“樹立正確的國家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀”③《解放思想深化改革凝心聚力擔當實干 建設(shè)新時代中國特色社會主義壯美廣西》，《人民日報》2021 年4 月28 日，第1 版。。通過積極健康宗教關(guān)系的營造，使邊疆地區(qū)宗教更好地適應新時代中國特色社會主義的要求，更好適應全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的歷史趨勢。

（四）全域立體安全穩(wěn)定的持續(xù)鞏固是實踐模式形成的保障

“國家安全是安邦定國的重要基石，維護國家安全是全國各族人民根本利益所在?！雹芰暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017 年，第49 頁。邊疆安全形勢歷來復雜多變，隨著世情、黨情、國情的深刻變化，邊疆安全越發(fā)嚴峻，面臨新的形勢，呈現(xiàn)出新的特點。為此，十九大以來，國家重新全方位審視國家安全，中央決策層的基本判斷是國家安全的范疇和內(nèi)容前所未有地擴大了，國家安全是發(fā)展的前提，是國家治理現(xiàn)代化的前置性條件。⑤習近平：《讓多邊主義火炬照亮人類前行之路》，《人民日報》2021 年1 月26 日，第2 版。與此對應，國家治理必須全域立體構(gòu)筑邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定屏障。

一是樹立起“安全+新發(fā)展理念”的新觀念，將安全視為發(fā)展的前提，邊疆地區(qū)貫徹新發(fā)展理念必須把安全貫穿于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”全領(lǐng)域全過程。二是邊疆安全范疇統(tǒng)攝傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，既守住領(lǐng)土完整等傳統(tǒng)安全，又有效防范和治理恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全，特別是“嚴密防范和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動”⑥習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第49—50 頁。。三是根據(jù)邊疆的自然和生態(tài)特點，“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”⑦習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第51—52 頁。，目前中國已在東南西北全邊疆領(lǐng)域范圍內(nèi)筑牢立體式生態(tài)安全屏障，為國家治理現(xiàn)代化注入新的安全內(nèi)涵。

四、十九大以來中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式的結(jié)構(gòu)要素

模式在一定程度上可看做是經(jīng)驗的理論化或模型化，包含諸多相互聯(lián)系且內(nèi)在統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)要素。十九大以來中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式的結(jié)構(gòu)內(nèi)蘊六大要素。

（一）理論指導：邊疆治理實踐的新理論

中國的現(xiàn)代化在加速推進，面對日益復雜的邊疆治理形勢，必然要求產(chǎn)生強有力的能適應形勢發(fā)展需要的新的理論指導。十九大以來，中國邊疆治理走出西方國家自由主義或無政府主義的迷思，充分認識到一個具有統(tǒng)攝力的理論指導的重要性，習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指導地位應勢而立，自此邊疆治理打開全新的局面?！爸笇А钡穆废蜃裱陨隙碌耐緩?，其最佳效果是追求實現(xiàn)自下而上的“認同”，在上下聯(lián)結(jié)中邊疆地區(qū)達致對習近平新時代中國特色社會主義思想的政治認同、理論認同、價值認同、情感認同。吉登斯認為，包括思想在內(nèi)的“某種正確的主張，理論上總是有被修改的可能，而且其中某些部分也有被拋棄的可能”①[英]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性自我認同》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998 年，第3 頁。。因此，持續(xù)推進對習近平新時代中國特色社會主義思想的“四個認同”，是邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐的必然要求。

其中，政治認同是實現(xiàn)“善治”的關(guān)鍵②俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000 年，第9 頁。，彰顯出邊疆地區(qū)各族群眾對國家政治統(tǒng)一的高度認可，對國家政治權(quán)威和政治領(lǐng)袖的衷心擁護，以及對中國特色社會主義的制度自信。理論認同體現(xiàn)出邊疆地區(qū)對習近平新時代中國特色社會主義思想科學性、真理性、權(quán)威性的自覺認知，從而堅定對當代馬克思主義、21 世紀馬克思主義的理論自信。價值認同揭示邊疆地區(qū)在“價值觀”維度對國家所實施的治理安排的尊崇，其基本載體是民族區(qū)域自治制度在邊疆地區(qū)的運行，由此而培育出強烈的道路自信。情感認同意味著邊疆地區(qū)人民在情感上真心實意認識到“馬克思主義行”“中國共產(chǎn)黨能”“社會主義好”，這是文化的最深層意識里潛藏的民族記憶和經(jīng)驗“圖式”③經(jīng)驗“圖式”不是一般意義上的經(jīng)驗總結(jié)，而是一種深層的意義結(jié)構(gòu)，是習近平新時代中國特色社會主義思想作為一種新的指導思想被認同的情感基礎(chǔ)，是其獲得合理性存在與合法性彰顯的內(nèi)在規(guī)定性。，無疑是文化自信的生動表達?！八膫€認同”的增強促進“四個自信”在邊疆地區(qū)的生根發(fā)芽，實現(xiàn)“理論一經(jīng)掌握群眾，也會變成物質(zhì)力量”④馬克思：《〈黑格爾法哲學批判〉導言》，《馬克思恩格斯選集》（第1 卷），北京：人民出版社，2012 年，第9 頁。的治理成效。

（二）邊疆觀念：國家邊疆形態(tài)的新拓展

隨著現(xiàn)代化世界歷史進程的深化發(fā)展，迫使“中國的邊疆形態(tài)已不再局限于領(lǐng)土的范圍，邊疆形態(tài)的多樣性越來越突出”⑤周平：《中國邊疆研究的幾個基本問題》，《思想戰(zhàn)線》2016 年第5 期。?！爸螄刂芜叀庇^念的提出有其必然性，不僅基于邊疆治理之于國家治理的重要性而言，也從治理實踐中深層次反映出邊疆形態(tài)拓展的必然性。十九大提出：“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國。”⑥習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第33 頁。隨著全球化程度的加深，邊疆觀念迅速更新，國家邊疆形態(tài)全面拓展，在傳統(tǒng)的陸、海、空疆域之外，新拓展出“高邊疆”“底土邊疆”以及“戰(zhàn)略邊疆”“利益邊疆”等新的邊疆形態(tài)⑦周平：《國家的疆域與邊疆》，北京：中央編譯出版社，2017 年，第59—61 頁。，通過“塑造”實現(xiàn)了從傳統(tǒng)邊疆到新型邊疆，從硬邊疆到軟邊疆的全方位、多領(lǐng)域拓展。“塑造是更高層次更具前瞻性的維護”⑧習近平：《習近平談治國理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第218 頁。，理念的“塑造”是邏輯的起點，也是實踐的起點。

十九大以來，中國邊疆形態(tài)的塑造面向的是世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局，中華民族的偉大復興必然建立在國家主權(quán)和領(lǐng)土的完整之上，應對世界百年未有之大變局必然要形塑全新的邊疆形態(tài)，所謂“完整”與“全新”當然是對各種邊疆形態(tài)的全納，這正應了國家治理現(xiàn)代化對系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理的戰(zhàn)略性選擇的內(nèi)在要求⑨《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019 年，第5 頁。。各種類型的邊疆可構(gòu)成一個小系統(tǒng)，與國家治理的其他系統(tǒng)共同構(gòu)筑國家治理的整體系統(tǒng)。從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，唯有遵循“系統(tǒng)+綜合+源頭”的邏輯，方可實現(xiàn)國家治理效能的最大化?！靶嗡堋焙蟮倪吔螒B(tài)優(yōu)化了邊疆的治理結(jié)構(gòu)，使之在面向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求時更具前瞻性，在面對“兩個大局”時更具從容性。

（三）戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向：邊疆治理戰(zhàn)略的新趨向

十九大以來，邊疆地區(qū)在國家治理現(xiàn)代化格局中受到前所未有的重視，而國家治理現(xiàn)代化以“公平”“平等”等為主要價值取向，以“共同富?！睘榛灸繕耍@就從根本上決定了邊疆治理戰(zhàn)略必須從“邊緣—核心”傳統(tǒng)模式，向新階段新格局背景下“前沿—立體”新型模式轉(zhuǎn)變，一方面把邊疆治理作為解決國家治理不平衡性不充分性的薄弱點，著力補齊邊疆地區(qū)治理的“短板”，構(gòu)建平衡聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)展的整體格局；另一方面又把邊疆地區(qū)治理作為國家治理的“強板”，充分發(fā)揮邊疆治理在國家改革與發(fā)展中的積極促動作用。

就補齊“短板”而言，國家治理實踐集中人財物等各類資源支持邊疆地區(qū)的革命老區(qū)、民族聚居區(qū)、深度貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，夯實發(fā)展基礎(chǔ)，不斷朝著趨向與其他較發(fā)達地區(qū)均衡的方向演進。例如，通過西部大開發(fā)舉措穩(wěn)固西部邊疆，通過東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略筑牢東北部邊疆。就發(fā)揮“強板”而論，國家治理在全疆域范圍內(nèi)部署發(fā)展戰(zhàn)略，例如，在西南部邊疆推動云南建設(shè)成為面向南亞東南亞輻射中心；在北部邊疆推動內(nèi)蒙古建設(shè)成為中國北方重要生態(tài)安全屏障；發(fā)揮好東北地區(qū)沿海沿邊優(yōu)勢，打造重點面向東北亞的對外開放新前沿；在南部邊疆建設(shè)海南自貿(mào)港，構(gòu)建中國開放型經(jīng)濟新高地；在環(huán)中國多方位島礁實施建設(shè)，構(gòu)筑海洋安全新空間格局。整體而論，邊疆治理戰(zhàn)略的新趨向淡化了核心區(qū)與邊緣區(qū)的單一對立與線性邏輯，轉(zhuǎn)向雙向互動與立體思維，為邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化打開了一個全新的局面。

（四）主體協(xié)同：邊疆治理多元主體協(xié)同

協(xié)同治理能跨越公共機構(gòu)、政府等級以及公私領(lǐng)域界限，從而達到其他方式無法達到的公共目標的決策與管理效果。①Kirk Emerson,Tina Nabatchi and Stephen Balogh,“An Integrative Framework for Collaporativegovernance”,Journal of Public Adminstration Research and Theory, V0l.22,No.1,2012,pp.1-28.由于邊疆治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的有機構(gòu)成，由此決定國家是邊疆治理的根本性主體，也就是說離開國家語境的邊疆治理本質(zhì)上是偽命題，“所有關(guān)于疆域及邊疆的議題都是在國家的框架下設(shè)置或展開的。離開了國家這個前提和主題，就無所謂疆域和邊疆”②周平：《國家的疆域與邊疆》，第17 頁。。在國家治理現(xiàn)代化深化之際，前現(xiàn)代化的烙印尚未洗凈，后現(xiàn)代化的沖擊接踵而來，促使邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化總處于一種緊張的場域之中，各種風險疊加，甚至一些安全穩(wěn)定隱患難以預測，這就必然要求強化國家的根本性治理主體功能。

國家建構(gòu)在民族之上，反過來也只有以民族共同體的合力，才能應對邊疆治理中的復雜性風險挑戰(zhàn)。“在復雜的社會里，只有政治行為才能造就共同體，也只有政治機構(gòu)才能維系它?！雹廴姞枴·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989 年，第11 頁。國家治理主體功能的發(fā)揮，最核心的內(nèi)容就在于執(zhí)政黨功能的發(fā)揮，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨經(jīng)由歷史的檢驗與人民的選擇，必然充當邊疆治理的最高政治力量，通過“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”，“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終縱覽全局、協(xié)調(diào)各方”，使邊疆治理有了“主心骨”和核心推動力，在治理實踐中確認中國共產(chǎn)黨是邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的最高政治權(quán)威。習近平總書記指出：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明”④習近平：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征》，《求是》2020 年第14 期。。協(xié)同的要義則是，要積極發(fā)揮好人民群眾、社會組織等各方力量參與治理實踐，正如托克維爾所言：“使人人都參加政府的管理工作，則是我們可以使人人都能關(guān)心自己祖國命運的最強有力手段，甚至可以說是唯一的手段。”⑤[法]托克維爾：《論美國的民主》（上卷），童果良譯，北京：商務印書館，1988 年，第270 頁。同時，統(tǒng)籌市場機制與非市場機制，綜合集成各方面智慧，形成基于共建共享利益相關(guān)者的多元主體協(xié)同治理格局，達致邊疆治理的倍增效應。

（五）動力機制：以發(fā)展解決邊疆復雜問題

從現(xiàn)代化歷史進程看，邊疆地區(qū)的一切問題本質(zhì)上都是發(fā)展問題，邊疆地區(qū)復雜性問題的解決必須依靠發(fā)展，以發(fā)展筑牢共享基礎(chǔ)，以發(fā)展維護邊疆穩(wěn)定，以發(fā)展保障邊疆安全。十九大以來，特別是進入新發(fā)展階段以來，邊疆治理全面準確系統(tǒng)貫徹新發(fā)展理念，開辟出邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的新境界。

其一，邊疆地區(qū)國家治理創(chuàng)新思路與方法，加快邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是交通建設(shè)；普遍實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟和特色產(chǎn)業(yè)。其二，在雙循環(huán)戰(zhàn)略中，協(xié)調(diào)疆域內(nèi)各地區(qū)間以及與外部各疆域間關(guān)系，如全國對口援建新疆，構(gòu)建起聯(lián)動發(fā)展態(tài)勢。其三，更加注重綠色發(fā)展，“將邊疆置于國家生態(tài)屏障的核心地位，在倡導東部地區(qū)反哺邊疆經(jīng)濟發(fā)展的同時更加注重生態(tài)建設(shè)在邊疆長效發(fā)展中的作用”①李春暉、丁瑞雪：《中國共產(chǎn)黨邊疆治理中的中華民族共同體意識》，《民族教育研究》2019 年第4 期。，在保護環(huán)境的前提下開發(fā)利用資源，綠水青山正在變?yōu)榻鹕姐y山。其四，以開放形成發(fā)展的新高地，“全方位開放開發(fā)邊疆和治理邊疆”②張術(shù)麟、宋才發(fā)：《中國邊疆治理法治化的關(guān)鍵》。，邊疆地區(qū)積極對接長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，內(nèi)蒙古、云南、廣西、福建、新疆、黑龍江、遼寧、吉林等主動融入“一帶一路”倡議建設(shè)③《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，北京：人民出版社，2015 年，第20 頁。，形成對外開放的新大門，構(gòu)筑全方位開放的新格局。其五，堅持以人民為中心的導向，邊疆治理的成果普遍惠及各族群眾，不斷增強了人民的獲得感、幸福感、安全感，邊疆地區(qū)共同富裕有了更實質(zhì)性的進展，使西方國家鼓吹的涉疆、涉藏等不實言論不攻自破。由于邊疆地區(qū)的特殊性，發(fā)展還必須是安全發(fā)展，是在國家“大安全格局”④《堅持系統(tǒng)思維構(gòu)建大安全格局 為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅強保障》，《人民日報》2020 年12 月13 日，第1 版。下的邊疆安全發(fā)展，構(gòu)筑起“安全+創(chuàng)新”“安全+協(xié)調(diào)”“安全+綠色”“安全+開放”“安全+共享”等發(fā)展鏈條。

（六）制度支撐：著力提升邊疆治理制度的適用性

制度之于邊疆治理的意義非凡，“邊疆治理中制度供給的水平與質(zhì)量直接決定邊疆治理的成效”⑤朱金春：《制度供給與邊疆治理現(xiàn)代化：價值取向、問題癥結(jié)與路徑探索》，《內(nèi)蒙古社會科學》2020 年第9 期。。十九大以來的實踐證明，國家發(fā)展中的許多問題，要通過制度安排加以解決⑥習近平：《習近平談治國理政》（第1 卷），北京：外文出版社，2018 年，第96 頁。。邊疆地區(qū)治理制度既受傳統(tǒng)習俗的范疇制約，更超越了傳統(tǒng)和地域的視域，承接到國家治理現(xiàn)代化的整體，遵循中國特色社會主義制度和國家治理體系“以馬克思主義為指導、根植中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護”⑦《〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2019 年，第2—3 頁。的質(zhì)的規(guī)定性，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，這是邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化“在面對不斷變化著的自然環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境或社會環(huán)境時防止僵化和萎縮所必需的”⑧[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策》，北京：商務印書館，2000 年，第197—198 頁。。

具體而論，“以馬克思主義為指導”明確了馬克思主義作為邊疆治理意識形態(tài)領(lǐng)域根本制度的定位，以此將邊疆各族群眾緊密團結(jié)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導之下，“身在邊疆，心向北京”?！案仓袊蟮亍苯沂境鲞吔卫碇贫仁欠现袊鴮嶋H和國情需要的，把民族區(qū)域自治制度作為國家治理現(xiàn)代化的一項基本政治制度加以落實，該制度在維護國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整，增強中華民族凝聚力等方面都起到了重要作用。⑨《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行》，《人民日報》2014 年9 月30 日，第1 版。與此同時，邊疆地區(qū)實施基層群眾自治制度，人民群眾依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，⑩《<中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定>輔導讀本》，第48 頁。激發(fā)了邊疆地區(qū)治理的活力。

“具有深厚中華文化根基”促使邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的制度支撐包含兩個層面：一是正式的硬制度的規(guī)范，以各類法律法規(guī)為代表，依法治疆成為鮮明特色，牢固樹立起憲法在治理中的根本地位，貫通國內(nèi)法與國際法；二是非正式的以文化浸潤為基礎(chǔ)的規(guī)范，以邊疆地區(qū)各類傳統(tǒng)風俗習慣等不成文的約束為表現(xiàn)。通過正式的顯性制度與非正式的隱性制度的結(jié)合，邊疆治理實現(xiàn)了對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的挖掘和闡發(fā)，其間重視價值的文化傳播，尤其是使社會主義核心價值觀“融入社會發(fā)展各方面，轉(zhuǎn)化為人們的情感認同和行為習慣”11習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第42 頁。，以此“構(gòu)筑各民族共有精神家園、筑牢中華民族共同體意識”①習近平：《習近平談治國理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第300 頁。，使邊疆治理制度的運行剛?cè)嵯酀?。以“深得人民擁護”為指向，意味著制度的執(zhí)行充分發(fā)揮群眾的主動性和積極性，制度的監(jiān)督充分依靠群眾的主人翁意識，有效降低了各項制度推廣的成本②L.E.戴維斯、D.C.諾斯：《制度創(chuàng)新的理論：描述、類推與說明》，R.H.科斯、A.阿爾欽等編：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集》，上海：上海三聯(lián)書店，1994 年，第301 頁。，西南邊疆的云南怒江貢山縣獨龍江流域的治理為此做了很好的示范③《習近平給云南省貢山縣獨龍江鄉(xiāng)群眾的回信》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630482174672215628]&wfr=spide r&for=pc，2019 年4 月11 日。。

以上六要素在邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式構(gòu)成中發(fā)揮不同的功能，各要素環(huán)環(huán)相扣，緊密聯(lián)系，相互影響，形成一個閉環(huán)。就各要素的相互關(guān)系而言，理論指導是其他五個要素的理論源頭和思想源泉，是其運行的總的指導原則；制度支撐與理論指導形成雙向互動，貫通了從理論到實踐的通道，形成邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的主線，構(gòu)建起邊疆治理的主架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上邊疆觀念、戰(zhàn)略路向、主體協(xié)同、動力機制圍繞主線各就其位，形成基于“理論—制度”互動的邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式框架。

邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式的最顯著特征就是理論與制度的雙向互動，理論是先導，制度是支撐，理論的制度化是實踐得以行進的內(nèi)在機制，在一定程度上邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化就是邊疆治理制度體系構(gòu)建及其運行的現(xiàn)代化，構(gòu)建規(guī)范的國家制度是提升邊疆地區(qū)國家能力現(xiàn)代化水平的必然選擇④[美]弗朗西斯·福山：《國家建構(gòu)：21 世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強等譯，北京：中國社會科學出版社，2007 年，第2 頁。。

五、十九大以來中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式的生成邏輯

（一）邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式生成的系統(tǒng)邏輯

系統(tǒng)邏輯強調(diào)整體性與聯(lián)系性。整體性視邊疆治理為國家治理不可缺少的有機組成，邊疆治理的“一疆一方略”⑤例如，內(nèi)蒙古邊疆治理戰(zhàn)略是，建設(shè)成為中國北方重要生態(tài)安全屏障、北疆安全穩(wěn)定屏障，建設(shè)國家重要能源和戰(zhàn)略資源基地、農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地。新疆打造向西開放重要窗口，成為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)。東北邊疆治理戰(zhàn)略是建設(shè)向北開放重要窗口。與國家治理的“全國一盤棋”兩相統(tǒng)一。邊疆地區(qū)在服務國家戰(zhàn)略，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略中具有明顯的比較優(yōu)勢，成為推動高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。雖然目前邊疆地區(qū)整體發(fā)展滯后，但從全國一盤棋的邏輯出發(fā)，國家充分發(fā)揮中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，在邊疆地區(qū)取得了像川藏鐵路開通、南海島礁建設(shè)等諸多世所罕見的治理奇跡，成為“中國之治”的亮麗名片，也成為“中國經(jīng)驗”的重要部分。聯(lián)系性即將邊疆治理與國家其他區(qū)域治理以及各種不同類型邊疆治理聯(lián)動起來，構(gòu)建治理的完整體系，打造治理的互動態(tài)勢，在內(nèi)部形成人才流動、資源互補、政策互通、成果共享的機制。系統(tǒng)邏輯保證邊疆治理始終納入國家治理現(xiàn)代化的軌道上，確保治理不偏離正確的方向性，同時凸顯邊疆治理本身的意義及價值，有效激發(fā)出邊疆地區(qū)治理的活力。

從內(nèi)在邏輯看，邊疆治理不是孤立地就問題談問題，而是從國家及社會整體來看待并處理問題⑥Andrew Dunrise,“Holisticgovernance”,Public Policy and Administration,Vol.5,No.1,pp.4-19.。邊疆地區(qū)貧困、民族、宗教、安全穩(wěn)定四大突出問題相互聯(lián)系、相互影響，甚至在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。如果邊疆地區(qū)解決不了貧困問題，少數(shù)民族之間以及少數(shù)民族與漢族之間的發(fā)展差距和不平衡性就會越來越明顯，從而導致各民族間矛盾的產(chǎn)生，破壞和諧的民族關(guān)系；民族關(guān)系的破壞將直接影響宗教關(guān)系的健康發(fā)展；而一旦宗教關(guān)系被打亂，就會滋生各類不可預測的安全風險及隱患。實際上，如果倒過來，從安全穩(wěn)定問題入手也能夠順序推論出前面的系列問題，由此四者與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系可用一個邏輯線條表示為：貧困問題→民族關(guān)系→宗教關(guān)系→安全穩(wěn)定。四者的“正反順推”邏輯從深層次揭示出邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性，同時凸顯出整體性和復雜性。

（二）邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式生成的法治邏輯

全面依法治國是國家治理的一場深刻革命①習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第38 頁。，是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐始終貫穿法治的邏輯，體現(xiàn)出治國必治疆、治疆必依法的內(nèi)在要求，依法治疆被納入國家依法治國的整體方略之中。依法治疆最根本的是依憲治疆，維護憲法在邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化中的權(quán)威，“必須在遵循憲法精神和基本法律原則的前提下，進一步建立健全具有邊疆地域和民族特色的邊疆治理法律體系”②何祖坤：《邊疆治理的根本遵循——學習習近平總書記關(guān)于邊疆治理的重要論述》，《云南社會科學》2020 年第5 期。，改變中國古代邊疆治理實踐中倚重地方勢力或傳統(tǒng)習俗的弊端，將邊疆治理納入可管可控的范疇，盡可能降低不可預知的治理風險。只有依法治疆，“樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團結(jié)才有保障，民族關(guān)系才會牢固”③習近平：《習近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017 年，第148 頁。。只有通過法治才能保障國家治理中“公共規(guī)則的恒常的、無偏袒的施用”④John Rawls，A Theory of Justice，Cambridge，MA:The Belknap Press of Harvard University Press，1971，p.235.，保障邊疆治理有法可依，通過法治達到邊疆治理的“良法善治”。

“形勢在發(fā)展，時代在前進，法律體系必須隨著時代和實踐發(fā)展而不斷發(fā)展?！雹萘暯剑骸对趹c祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014 年，第9 頁。邊疆治理的實踐是法律體系發(fā)展的助推器，同時是法律體系必須涵蓋的重要領(lǐng)域。就國內(nèi)而言，基于邊疆的實際和特殊性，要求通過夯實民族團結(jié)的法治基礎(chǔ)，強化文化認同的法治原則，堅持依法治疆的法治路徑，重視習慣法發(fā)揮輔助作用的法治模式等，⑥張術(shù)麟、宋才發(fā)：《中國邊疆治理法治化的關(guān)鍵》。體現(xiàn)出人文關(guān)懷的意向，將國家的意志有效地傳遞到邊疆的各個角落，為邊疆治理意欲達到的“公平”和“正義”奠定基礎(chǔ)。就與周邊國家的關(guān)系而言，由于周邊國家的法律體系及政策體系與國內(nèi)存在巨大差異，同時由于各國歷史與文化的巨大差異，法治思維成為調(diào)節(jié)和處理國際關(guān)系的一個重要原則，它為有效應對國際爭端和外部挑戰(zhàn)夯實了法治條件，適應現(xiàn)代化世界歷史進程中對法治的訴求。例如，中國按照國際法的一般原則對待舊界約，并遵循國際慣例劃界和勘界⑦馬大正：《中國邊疆治理：從歷史到現(xiàn)實》，《思想戰(zhàn)線》2017 年第4 期。，通過海洋法律法規(guī)依法維護海洋主權(quán)、安全和發(fā)展利益，制定反外國制裁法來應對西方干涉中國內(nèi)政所實施的“單邊制裁”。

（三）邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式生成的底線邏輯

“中國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化?！雹唷吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020 年11月4 日，第1 版。應對變化必須要有底線思維。所謂“底線”就是不能逾越的界限，是不能動搖的原則。邊疆是國家主權(quán)和領(lǐng)土不可分割的部分，是中國推進國家治理現(xiàn)代化、實施國家發(fā)展戰(zhàn)略的必備條件。在現(xiàn)代化的場域中，基于邊疆的實際，邊疆地區(qū)國家治理的底線主要涉及三個方面：

第一，邊疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定是國家治理的重點，其中，安全問題主要指向國家外部，涉及傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全，包括海陸空在內(nèi)的疆域主權(quán)不容許被侵犯，戰(zhàn)略邊疆、利益邊疆等的安全要統(tǒng)籌考量。穩(wěn)定問題則主要指向國家內(nèi)部，包括因民族、宗教、文化、發(fā)展等引發(fā)的問題。第二，邊疆地區(qū)的發(fā)展是國家治理的關(guān)鍵，邊疆地區(qū)人類發(fā)展指數(shù)與中國發(fā)達地區(qū)差距較大，⑨聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表團和國務院發(fā)展研究中心：《中國人類發(fā)展報告（2016）：通過社會創(chuàng)新促進包容性的人類發(fā)展》，《人權(quán)》2016 年第5 期。邊疆地區(qū)的發(fā)展是國家治理的著力點，邊疆地區(qū)要通過加快發(fā)展速度，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量，堅決“守住防止大規(guī)模返貧的底線”。第三，生態(tài)文明建設(shè)是國家新的戰(zhàn)略安排，邊疆地區(qū)肩負建設(shè)生態(tài)安全屏障的歷史重任，但邊疆地區(qū)同時是生態(tài)脆弱區(qū)域，要實現(xiàn)邊疆地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，甚至是跨越式發(fā)展，一定要守住生態(tài)安全的底線。

（四）邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐模式生成的世界邏輯

由于邊疆長期以來是中國國家治理較薄弱的區(qū)域①方盛舉、張增勇：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會科學》2021 年第2 期。，中國正面向“兩個大局”，積極推進“周邊命運共同體”建設(shè)和“全面開放新格局”建設(shè)，在此背景下邊疆地區(qū)面臨“雙圈外部世界”的地緣環(huán)境，第一圈是由直接接壤的14 個鄰國構(gòu)成的外部世界，第二圈是基于地緣政治和經(jīng)濟格局形成的不特定的其他國家構(gòu)成的外部世界。這“兩個世界”決定邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐是在“當今世界處于百年未有之大變局”的環(huán)境中展開的。隨著現(xiàn)代化世界歷史進程中全球化程度的不斷加深，“一切國家的生產(chǎn)和消費都成為世界性的了”，世界發(fā)展的趨勢是形成一個新的必然的“聯(lián)合體”。②馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，北京：人民出版社，2018 年，第31、51 頁。這個“聯(lián)合體”是世界聯(lián)合體，各個國家和地區(qū)都不可避免地緊密聯(lián)結(jié)在一起，形成相互作用和影響的網(wǎng)絡(luò)狀世界。邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化實踐必須面向“兩個世界”共同影響之下的復雜環(huán)境，在世界的變與不變中找到定位，保持定力；在世界的危與機中，轉(zhuǎn)危為機，實現(xiàn)超越。

六、結(jié) 語

“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！雹垴R克思：《路易·波拿巴的霧月十八日》，《馬克思恩格斯全集》（第8 卷），北京：人民出版社，2012 年，第57 頁。邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐模式也同樣是在“從過去繼承下來的條件”上創(chuàng)造出來的，以此類推，該模式對于今后的邊疆治理實踐又成為“過去的條件”，是創(chuàng)造邊疆治理新的更大成效的條件。十九大以來中國邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐模式，是對邊疆治理新的經(jīng)驗的總結(jié)、凝練與提升，能為新階段新格局下邊疆治理的深化提供理論和經(jīng)驗的啟示，促進邊疆治理現(xiàn)代化邁上新的臺階，進而為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家注入新的動力。

上文的討論建立在這樣的基礎(chǔ)之上，即把邊疆地區(qū)國家治理作為一個整體，或者說具有整體抽象意義的邊疆地區(qū)國家治理。實際上，還存在另外一種情況，即由“十九大以來”構(gòu)成時間維度，組成橫坐標；“邊疆地區(qū)”構(gòu)成空間維度，組成縱坐標；“邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化的實踐模式”成為時空兩個維度構(gòu)成的“治理場域”中的“治理模式點”，它相對于整體抽象意義上的邊疆地區(qū)國家治理而言，是“多”與“一”的關(guān)系。

“治理模式點”隨著時空變化而變化，也就意味著邊疆地區(qū)國家治理現(xiàn)代化，要順時運勢，并非一成不變，而是動態(tài)的，治理策略要充分考量時間和空間所形成的客觀條件，“一切從中國國情實際和邊疆實際情況出發(fā)，決不能搞一刀切”④馬大正：《中國邊疆治理：從歷史到現(xiàn)實》。，這樣的治理才是精準的，也才可能產(chǎn)生更高的治理效能。