邊疆治理視域下中國(guó)沿邊開發(fā)開放研究

初冬梅

一、引 言

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一般呈現(xiàn)出空間聚集的表現(xiàn)，如何改善各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡和不充分，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間分異，一直吸引著學(xué)術(shù)界和政策制定者的關(guān)注。邊疆地區(qū)的安全、穩(wěn)定與繁榮，不僅惠及當(dāng)?shù)鼐用?，也有助于推?dòng)周邊命運(yùn)共同體的建設(shè)，為中國(guó)和平崛起構(gòu)建良好的周邊環(huán)境。在歷史長(zhǎng)河中，邊疆地區(qū)長(zhǎng)期處于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的邊緣地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有待提高。自20 世紀(jì)90 年代開始，中國(guó)啟動(dòng)了沿邊開發(fā)開放政策，沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷提升。然而與沿海地區(qū)相比，中國(guó)沿邊地區(qū)的發(fā)展仍然不充分、不均衡。

沿邊開發(fā)開放問題在中國(guó)學(xué)術(shù)界有廣泛的討論，自1990 年代末開始，來自地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、國(guó)際問題研究等學(xué)科的學(xué)者積極參與這個(gè)具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義的話題討論，奠定了扎實(shí)的研究基礎(chǔ)。當(dāng)前對(duì)沿邊開發(fā)開放問題的研究成果集中于以下三類：一是梳理沿邊開發(fā)開放的歷史脈絡(luò)①黃志勇：《中國(guó)沿邊開放新階段新特征及廣西沿邊開放新站位》，《東南亞縱橫》2015年第1期；李青：《中國(guó)邊境貿(mào)易的歷史回顧與“十三五”發(fā)展的新特征》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第2期；孫久文、周玉龍、和瑞芳：《中國(guó)的沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展：現(xiàn)狀、問題和對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第2期；馮建勇：《邊疆的“地方”格局與“世界”意義——四十年來中國(guó)邊疆對(duì)外開放的理路與目標(biāo)》，《學(xué)術(shù)月刊》2018年第12期；孫久文、蔣治：《沿邊地區(qū)對(duì)外開放70年的回顧與展望》，《經(jīng)濟(jì)地理》2019年第11期；申桂萍、胡偉、于暢：《中國(guó)沿邊開發(fā)開放的歷史演進(jìn)與發(fā)展新特征》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第1期。；二是探討中國(guó)沿邊開發(fā)開放政策績(jī)效和影響因素②李天籽：《地理距離、邊界效應(yīng)與中國(guó)沿邊地區(qū)跨境次區(qū)域合作——兼論琿春國(guó)際合作示范區(qū)的發(fā)展》，《東北亞論壇》2014年第4期；李天籽：《中國(guó)沿邊的跨境經(jīng)濟(jì)合作的邊界效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)地理》2015年第10期；霍強(qiáng)、蔣冠：《中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)框架下的沿邊開發(fā)開放與邊界效應(yīng)演化——基于全國(guó)和廣西、云南的數(shù)據(jù)分析》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2017年第8期；林善浪、胡小麗：《邊境效應(yīng)、鄰近效應(yīng)與沿邊地區(qū)雙邊貿(mào)易：基于貿(mào)易相對(duì)集中視角》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2019年第4期。；三是分析沿邊地區(qū)與周邊地區(qū)的跨境經(jīng)濟(jì)合作，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)沿邊開放問題①邵冰：《中國(guó)沿邊地區(qū)跨境經(jīng)濟(jì)合作研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2015 年第2 期；趙可金：《中國(guó)邊疆開發(fā)與周邊政治經(jīng)濟(jì)學(xué)——以內(nèi)蒙古呼倫貝爾沿邊開發(fā)及其對(duì)蒙俄開放為例》，《當(dāng)代亞太》2019 年第6 期；吳昊、閆濤：《長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)：探索沿邊地區(qū)開發(fā)開放的新模式》，《東北亞論壇》2010 年第2 期；云倩、張磊等：《廣西沿邊開發(fā)開放調(diào)研報(bào)告》，《東南亞縱橫》2014 年第1 期；雷小華：《建設(shè)中國(guó)沿邊地區(qū)開發(fā)開放排頭兵的對(duì)策研究——以廣西東興重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為例》，《東南亞縱橫》2014 年第1 期。。自2013 年中國(guó)“一帶一路”倡議提出以來，學(xué)者們對(duì)如何進(jìn)一步深化沿邊開發(fā)開放進(jìn)行了熱烈的討論。②張成立：《“一帶一路”戰(zhàn)略給沿邊地區(qū)開發(fā)開放帶來的新機(jī)遇——以綏芬河市為例》，《對(duì)外經(jīng)貿(mào)》2015 年第9 期；全毅、王春麗：《“一帶一路”倡議與中國(guó)沿邊開發(fā)開放新格局》，《邊界與海洋研究》2019 年第4 期；譚秀杰、熊靈、劉穎甜：《“一帶一路”建設(shè)下沿邊地區(qū)開發(fā)開放的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，《邊界與海洋研究》2019 年第4 期；楊磊：《“一帶一路”戰(zhàn)略下廣西沿邊經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展探析》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2016 年第65 期。由此可見，當(dāng)前對(duì)于沿邊開發(fā)開放問題的研究多集中于政府政策研究，以及地理相毗鄰地區(qū)間跨境經(jīng)濟(jì)合作問題，較少有從邊疆治理的視角，分析邊疆治理體系與治理能力對(duì)沿邊開發(fā)開放的影響。

邊疆治理是國(guó)家治理的一項(xiàng)重要任務(wù)，方盛舉認(rèn)為，邊疆治理是“以政府主導(dǎo)的多元主體為實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)安全、穩(wěn)定與發(fā)展，依法對(duì)邊疆區(qū)域內(nèi)的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和處置的活動(dòng)及過程”③方盛舉、陳然：《現(xiàn)代國(guó)家治理視角下的邊疆：內(nèi)涵、特征與地位》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4 期。。治理包含著多元參與，共同處理事務(wù)之意蘊(yùn)。從縱向看，邊疆治理體系包括中央政府與地方政府之間的互動(dòng)；從橫向看，邊疆治理體系包括政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)。其中，政府是中國(guó)邊疆治理的主導(dǎo)方。中央政府制定邊疆地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，地方政府采取具體措施落實(shí)中央政府的戰(zhàn)略意圖。在政府制定的管理規(guī)則指導(dǎo)下，市場(chǎng)和社會(huì)積極參與涉及中國(guó)邊疆地區(qū)發(fā)展的事務(wù)。

邊疆治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定與繁榮發(fā)展。④龍金菊：《價(jià)值與道義：中國(guó)共產(chǎn)黨民族事務(wù)治理探索的基本遵循》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1 期。沿邊開發(fā)開放集中于繁榮發(fā)展議題，是中國(guó)邊疆治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是邊疆治理績(jī)效的具體體現(xiàn)。本文梳理中國(guó)沿邊開發(fā)開放歷程，從邊疆治理角度分析沿邊開發(fā)開放的現(xiàn)狀和面臨的問題，并對(duì)進(jìn)一步深化沿邊開發(fā)開放水平提出對(duì)策建議。

二、從謹(jǐn)慎開放到和諧周邊：中國(guó)沿邊開發(fā)開放歷程

改革開放以來，中國(guó)國(guó)家重大戰(zhàn)略制定具有“刺激—調(diào)試”特征。⑤倪星、鄭崇明、原超：《中國(guó)之治的深圳樣本：一個(gè)縱向共演的理論框架》，《政治學(xué)研究》2020 年第4 期。實(shí)行沿邊開發(fā)開放政策在很大程度上是中央政府為應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境刺激所作出的戰(zhàn)略調(diào)整。換言之，中國(guó)沿邊地區(qū)開發(fā)開放的每一次重大舉措，都在國(guó)際環(huán)境風(fēng)云變幻與國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整中應(yīng)運(yùn)而生。本文根據(jù)這條線索，把改革開放以來中國(guó)沿邊開發(fā)開放進(jìn)程劃分為起步階段（1978—1991 年）、第一輪沿邊開發(fā)開放政策（1992—2012年）和第二輪沿邊開發(fā)開放政策（2013 年至今）三個(gè)階段（見表1），體現(xiàn)了中國(guó)沿邊從謹(jǐn)慎開放到和諧周邊的開發(fā)開放歷程。

表1 中國(guó)沿邊開發(fā)開放政策的階段劃分與具體舉措

第一階段，起步階段（1978—1991 年）。

中華人民共和國(guó)成立初期，受國(guó)際環(huán)境影響，中國(guó)沿邊地區(qū)基本處于封閉狀態(tài)。①孫久文、蔣治：《沿邊地區(qū)對(duì)外開70 年的回顧與展望》。固土守邊，捍衛(wèi)領(lǐng)土完整是當(dāng)時(shí)中國(guó)中央政府對(duì)邊疆地區(qū)的重要定位。②申桂萍、胡偉、于暢：《中國(guó)沿邊開發(fā)開放的歷史演進(jìn)與發(fā)展新特征》。隨著中美關(guān)系和中蘇關(guān)系相繼改善，中國(guó)面臨的國(guó)際環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定。中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)開啟了中國(guó)改革開放新篇章，國(guó)家發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來。隨著改革開放政策的深入貫徹，中國(guó)沿邊地區(qū)的邊境貿(mào)易逐漸恢復(fù)。中共中央、國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)《關(guān)于民族工作幾個(gè)重要問題的報(bào)告》（1987 年）時(shí)，指示新疆、西藏、云南等省區(qū)和其他一些民族地區(qū)進(jìn)一步實(shí)施對(duì)外開放，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1991 年4 月，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)《關(guān)于積極發(fā)展邊境貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定的意見》，鼓勵(lì)擴(kuò)大邊境貿(mào)易。在這一時(shí)期，沿邊開發(fā)開放沒有正式提出，但邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對(duì)外開放逐漸被納入邊疆治理的重要內(nèi)容。邊境貿(mào)易是沿邊開放的主要形式。

第二階段，第一輪沿邊開發(fā)開放政策實(shí)施期（1992—2012 年）。

蘇東劇變引發(fā)了關(guān)于社會(huì)主義道路的討論。鄧小平南方談話后，中國(guó)確立了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的道路。1992 年初，中國(guó)正式實(shí)施沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立14 個(gè)沿邊開放城市，中國(guó)進(jìn)入大規(guī)模的沿邊開發(fā)階段。中國(guó)出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步對(duì)外開放黑河等四個(gè)邊境城市的通知》（1992 年），給予沿邊省區(qū)的省會(huì)城市與沿海開放城市同等的優(yōu)惠政策。加入WTO 讓中國(guó)快速加入全球價(jià)值鏈分工體系，確立起出口導(dǎo)向型工業(yè)化戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)對(duì)外開放格局由沿海、沿江開放擴(kuò)大至沿邊開放，東西雙向互濟(jì)的開放格局逐漸形成。為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡問題，中國(guó)政府開始實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和東北振興戰(zhàn)略。在上述戰(zhàn)略框架內(nèi)，沿邊開發(fā)開放的水平得以提升。2012年8 月，國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里作為重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。

第三階段，第二輪沿邊開發(fā)開放政策實(shí)施期（2013 年至今）。

2013 年中共中央召開首次周邊外交工作座談會(huì)，打造周邊命運(yùn)共同體成為中國(guó)外交的重要組成部分。從2013 年開始，中國(guó)政府先后出臺(tái)了支持沿邊開發(fā)開放的重要文件，第一次系統(tǒng)地從國(guó)家總體戰(zhàn)略的高度，闡述和定位沿邊開發(fā)開放問題。沿邊開發(fā)開放被上升到國(guó)家發(fā)展與治理戰(zhàn)略的重要組成部分。同時(shí)，在原來政策的基礎(chǔ)上，形成了對(duì)沿邊地區(qū)開發(fā)開放政策的支持體系。中共十八大拉開了新一輪沿邊開發(fā)開放的序幕。中國(guó)政府發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》（2015 年5月），確立了沿海、內(nèi)陸、沿邊“三位一體”的開放格局，并相繼頒布文件，加快沿邊開發(fā)開放。③參見國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕72 號(hào)），http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/07/content_10561.htm；國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立黑龍江綏芬河——東寧重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》（國(guó)函〔2016〕71 號(hào)），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2016-04/27/content_50 68352.htm；國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立云南勐臘（磨憨）重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》（國(guó)函〔2015〕112 號(hào)），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2015-07/23/content_10026.htm；國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立內(nèi)蒙古二連浩特重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》（國(guó)函〔2014〕74 號(hào)），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2014-06/12/content_ 8875.htm；《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立廣西憑祥重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》（國(guó)函〔2016〕141 號(hào)），http:// www.gov.cn/ zhengce/zhengceku/2016-08/12/content_5099097.htm 等。以此為基礎(chǔ)，地方政府因地制宜，紛紛制定本省區(qū)的沿邊開發(fā)開放規(guī)劃。

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從改革開放前的（1953—1978年）4.3%提高到改革開放后的（1978—2018年）9.7%，④參見林毅夫：《解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)》，北京：北京大學(xué)出版社，2018 年。中國(guó)一躍成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)做出了巨大貢獻(xiàn)。中共十九大以來，中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)是全面建成小康社會(huì)。中共十九大報(bào)告提出“形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局”，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家十四五規(guī)劃”）明確提出了推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破、支持特殊類型地區(qū)發(fā)展、積極拓展海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間與深度參與全球海洋治理、提升對(duì)外開放平臺(tái)功能、優(yōu)化區(qū)域開放布局、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、積極營(yíng)造良好外部環(huán)境多項(xiàng)涉及沿邊開發(fā)開放的重點(diǎn)任務(wù)。該階段政府依法治國(guó)能力與制度建設(shè)不斷完善，沿邊開發(fā)開放的相關(guān)政策法律體系逐步健全，如《外商投資法》和《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》于2020年1月1日正式施行。沿邊地區(qū)有序地步入國(guó)家“陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)”的全面開放新格局。中央政府不斷提高沿邊開發(fā)開放政策地位，加大政策扶持力度。

三、邊疆治理視域下中國(guó)沿邊開發(fā)開放的現(xiàn)狀和存在的問題

經(jīng)過20 余年的發(fā)展，沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，對(duì)外開放水平也大幅提高。沿邊地區(qū)部分口岸城市已經(jīng)摸索出一套有特色的發(fā)展模式，在國(guó)際次區(qū)域合作中發(fā)揮引領(lǐng)作用。沿邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，黑河—布拉戈維申斯克公路橋建成合龍，中俄天然氣管道2019年建成通氣。沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家和地區(qū)在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通方面，取得了一定成績(jī)。但是，與沿海地區(qū)和部分內(nèi)陸地區(qū)相比，沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平依然滯后，且地區(qū)間差距呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。中國(guó)沿邊開發(fā)開放進(jìn)程也存在諸多問題和困難。

（一）中國(guó)沿邊開發(fā)開放的現(xiàn)狀

中國(guó)沿邊開發(fā)開放政策啟動(dòng)至今，政策體系日趨完善，沿邊開發(fā)開放的空間得以拓展，沿邊開發(fā)開放水平顯著提升，但仍落后于沿海和部分內(nèi)陸地區(qū)。

1.政策體系日趨完善

在支持邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作方面，當(dāng)前中國(guó)實(shí)行的主要國(guó)家戰(zhàn)略和政策包括：“一帶一路”倡議、自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港戰(zhàn)略，另外，粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃等文件也部分涉及沿邊開發(fā)開放內(nèi)容?！耙粠б宦贰背h，特別是六大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作廊道中，沿邊地區(qū)是重要的參與建設(shè)主體。各省區(qū)紛紛出臺(tái)了本省的對(duì)接方案，積極參與“一帶一路”建設(shè)。黑龍江省出臺(tái)了“龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”政策，新疆維吾爾自治區(qū)出臺(tái)了“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”政策，等等。中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是沿邊開發(fā)開放的又一項(xiàng)重要政策支點(diǎn)。當(dāng)前，中國(guó)沿邊三個(gè)省區(qū)設(shè)立了沿邊型自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)和海南自由貿(mào)易港建設(shè)，有助于進(jìn)一步提高相關(guān)沿邊地區(qū)的開發(fā)開放水平。

國(guó)家“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，要“增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展能力，強(qiáng)化人口和經(jīng)濟(jì)支撐”，要“加強(qiáng)與周邊國(guó)家互聯(lián)互通”，不斷“擴(kuò)大與周邊國(guó)家貿(mào)易規(guī)模，穩(wěn)定國(guó)際市場(chǎng)份額”，繼續(xù)“以沿海經(jīng)濟(jì)帶為支撐，深化與周邊國(guó)家涉海合作”，可見“十四五”期間，沿邊開發(fā)開放在新時(shí)期中國(guó)構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、雙向循環(huán)的新空間發(fā)展格局方面的重要意義將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。中國(guó)政府對(duì)沿邊開發(fā)開放進(jìn)行了戰(zhàn)略布局，政府頒布的多項(xiàng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，都涉及邊疆地區(qū)開發(fā)開放的內(nèi)容。除政策文件外，中央政府不斷為地方政府賦權(quán)，授權(quán)建立試驗(yàn)區(qū)，沿邊地區(qū)建立了多種先導(dǎo)平臺(tái)，如開發(fā)開放實(shí)驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等。在上述平臺(tái)中，中央政府進(jìn)一步為地方政府賦權(quán)，給予地方一定的優(yōu)惠政策。

2.沿邊開發(fā)開放的空間得到拓展

經(jīng)過多年發(fā)展，沿邊開發(fā)開放的空間和縱深得以不斷拓展。從沿邊9 省區(qū)的138 個(gè)有陸地邊境線的縣、旗、市、市轄區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的58個(gè)邊境團(tuán)場(chǎng)，擴(kuò)大到沿邊9 個(gè)省區(qū)。以沿邊口岸和邊境城市為支點(diǎn)的“小沿邊”擴(kuò)大為“大沿邊”，這樣就形成了口岸—城鎮(zhèn)—腹地城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的空間格局。

“一帶一路”倡議為中國(guó)實(shí)行新一輪沿邊開發(fā)開放和經(jīng)略周邊，做出了總體性戰(zhàn)略部署。沿邊地區(qū)開發(fā)開放以國(guó)際大通道建設(shè)為支撐，以重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)為先導(dǎo)，以沿邊重要口岸城鎮(zhèn)為依托，以邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為載體，并且強(qiáng)調(diào)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展。這樣，沿海、沿江、沿邊的開發(fā)開放被有機(jī)統(tǒng)籌起來。經(jīng)多年開發(fā)開放，沿邊9 省區(qū)有了良好的基礎(chǔ)，9 省區(qū)因地制宜，建立各自的開放合作平臺(tái)，挖掘自己的開放優(yōu)勢(shì)和亮點(diǎn)。如云南有孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、昆明—萬象—曼谷中老泰經(jīng)濟(jì)走廊等空間布局。

3.沿邊開發(fā)開放水平顯著提升，但落后于沿海和部分內(nèi)陸地區(qū)

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，沿邊地區(qū)發(fā)展了一批發(fā)展型邊境城市，如琿春、丹東、黑河、滿洲里、霍爾果斯、東興、憑祥等。沿邊地區(qū)形成了口岸—城鎮(zhèn)—腹地城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展格局。沿邊地區(qū)設(shè)立了多種平臺(tái)，推動(dòng)沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外合作。沿邊地區(qū)的對(duì)外開放度顯著提升，邊境貿(mào)易的內(nèi)容和形式不斷豐富和創(chuàng)新，東西雙向互濟(jì)的開放格局初步形成。

然而與沿海地區(qū)和部分內(nèi)陸地區(qū)相比，沿邊地區(qū)的開發(fā)開放水平仍明顯落后。沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，“口岸經(jīng)濟(jì)”占比過高，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足。從人均GDP 和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平來看，沿邊9省區(qū)明顯落后于沿海和部分內(nèi)陸地區(qū)，并且，隨著改革開放的推進(jìn)，這種地區(qū)差異加速擴(kuò)大。從對(duì)外貿(mào)易額占全國(guó)比重來看，沿邊省區(qū)進(jìn)出口額占全國(guó)的比重呈現(xiàn)波動(dòng)和下滑態(tài)勢(shì)。據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1996 年，沿邊9 省區(qū)進(jìn)出口總額占全國(guó)比重的9.65%，之后逐年下滑，2006 年只有6.26%，之后基本在6.26%—7.26%之間徘徊。可以看到，在過去20 多年中，沿邊地區(qū)外貿(mào)發(fā)展整體滯后于全國(guó)平均發(fā)展水平。①申桂萍、胡偉、于暢：《中國(guó)沿邊開發(fā)開放的歷史演進(jìn)與發(fā)展新特征》。

2013 年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異呈現(xiàn)出進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。習(xí)近平總書記2019 年8 月26 日在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上指出，當(dāng)前中國(guó)區(qū)域發(fā)展的新問題是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢(shì)明顯。一些北方省份增長(zhǎng)放緩，全國(guó)經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步南移。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量和增速上，更體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式上。②鄧忠奇、高廷帆、朱峰：《地區(qū)差距與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——“三期疊加”下的內(nèi)生增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2020 年第10 期。

（二）中國(guó)沿邊開發(fā)開放存在的問題

中國(guó)沿邊開發(fā)開放在取得成績(jī)的同時(shí)，也存在諸多問題。這些問題的存在，一定程度上延緩了中國(guó)沿邊開發(fā)開放進(jìn)程。

1.中央對(duì)沿邊開發(fā)開放的政策扶持力度不及沿海

中國(guó)沿邊開發(fā)開放尚未形成有力的政策支撐體系，現(xiàn)有政策缺乏系統(tǒng)性和連貫性，更缺乏具體配套支持措施。沿邊開發(fā)開放，應(yīng)該包括對(duì)內(nèi)開發(fā)和對(duì)外開放兩個(gè)部分。不過，沿邊地區(qū)的對(duì)內(nèi)開發(fā)和對(duì)外開放缺乏有機(jī)結(jié)合。1992 年實(shí)施的第一輪沿邊開發(fā)開放政策支持力度不夠，在沿海和內(nèi)陸地區(qū)相繼開發(fā)的背景下，沿邊開發(fā)開放的力度遠(yuǎn)不如沿海和內(nèi)陸地區(qū)。邊境貿(mào)易的優(yōu)勢(shì)逐步被沿海和內(nèi)陸地區(qū)的相繼開放所取代。邊民互市貿(mào)易相關(guān)政策嚴(yán)重滯后，免稅額度跟不上時(shí)代需求。邊貿(mào)的地域范圍、主體資格和貿(mào)易業(yè)態(tài)受到嚴(yán)格規(guī)定，使沿邊開放與總體開放處于割裂狀態(tài)。

沿邊地區(qū)開發(fā)開放的平臺(tái)主要有重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。不同平臺(tái)產(chǎn)生的背景不同，功能定位和政策設(shè)計(jì)存在一定差異。沿邊地區(qū)國(guó)家級(jí)開發(fā)開放平臺(tái)的種類和數(shù)量不多，布局和功能也有待優(yōu)化。

2.難以平衡安全與發(fā)展問題

沿邊開發(fā)開放看起來是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，實(shí)際上是發(fā)展與安全的平衡問題。國(guó)家邊界涉及主權(quán)與領(lǐng)土問題，每個(gè)國(guó)家對(duì)邊境地區(qū)都會(huì)加以更加嚴(yán)格的管控。這就面臨選擇難題。魚與熊掌不可兼得，以往面臨的是兩難選擇。在當(dāng)前的互聯(lián)時(shí)代里，則面臨“迅速、開放與安全”的三難選擇，這三個(gè)目標(biāo)最多一次只能選擇兩個(gè)，同時(shí)不得不放棄第三個(gè)目標(biāo)。如果選擇迅速和開放，邊界安全可能受到威脅。如果選擇安全和開放，只能犧牲速度。為此，需要選擇主動(dòng)管理的有序開放，根據(jù)外部風(fēng)險(xiǎn)的變化，調(diào)整開放力度。

在邊疆治理層面，這涉及國(guó)內(nèi)負(fù)責(zé)安全與負(fù)責(zé)發(fā)展的部門之間的協(xié)調(diào)問題。負(fù)責(zé)沿邊開發(fā)開放的部門包括海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫、外交、邊防邊檢等負(fù)責(zé)安全的部門，以及發(fā)改委等負(fù)責(zé)發(fā)展的部門。各部門通常各司其職，負(fù)責(zé)安全的部門強(qiáng)調(diào)安全的重要性，負(fù)責(zé)發(fā)展的部門強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，彼此溝通協(xié)調(diào)的機(jī)制欠缺，溝通成本較高，導(dǎo)致中央的部分優(yōu)惠政策在地方難以具體落實(shí)。在邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，管委會(huì)機(jī)構(gòu)規(guī)格通常較低，體制不順，政府下放的管理權(quán)限不充分，管委會(huì)難以統(tǒng)籌工作，發(fā)揮先導(dǎo)作用。

3.央地互動(dòng)層面：地方政府主動(dòng)性需要提高

大國(guó)發(fā)展道路的關(guān)鍵在于分權(quán)，即中央政府負(fù)責(zé)政策的頂層設(shè)計(jì)，地方政府具體負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮地方政府積極性相結(jié)合，這樣的制度基礎(chǔ)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有正向激勵(lì)作用。1994年中國(guó)實(shí)行“分稅制”以來，地方政府達(dá)成了“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的發(fā)展共識(shí)。沈坤榮提出，改革開放至今，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)方面，地方政府發(fā)揮了極為重要的作用。①郎麗華、周明生、劉召圣：《中國(guó)70 年發(fā)展歷程與大國(guó)發(fā)展模式》，《經(jīng)濟(jì)研究》2019 年第10 期。

在邊疆治理領(lǐng)域，中央政府和地方政府之間有一個(gè)互塑和共演過程。通常來說，央地互動(dòng)鏈條如下：在外部刺激下，中央政府制定戰(zhàn)略方針，為地方政府賦權(quán)，地方政府制定具體措施落實(shí)中央精神，地方政府將取得的成績(jī)反饋給中央，中央政府根據(jù)反饋調(diào)整政策。倪星等指出，在深圳案例中，中央政府賦權(quán)地方，深圳政府不斷摸索發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，用優(yōu)異的成績(jī)回饋中央，中央政府進(jìn)一步賦權(quán)給地方政府。深圳地方政府敢于摸著石頭過河，在不觸及中央政策紅線的范圍內(nèi)，勇于創(chuàng)新，從而打造出中國(guó)國(guó)家治理的善治樣本。②倪星、鄭崇明、原超：《中國(guó)之治的深圳樣本：一個(gè)縱向共演的理論框架》。

在沿邊開發(fā)開放領(lǐng)域，沿邊省區(qū)的各級(jí)地方政府需要提高自主能動(dòng)性，敢于探索符合本地區(qū)的發(fā)展模式。第一輪沿邊開發(fā)政策隨著規(guī)劃時(shí)間節(jié)點(diǎn)的到來，已經(jīng)陸續(xù)停止。《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》等新優(yōu)惠政策相繼出臺(tái)。新出臺(tái)的優(yōu)惠政策沒有提供具體的實(shí)施細(xì)則，是一些原則性的規(guī)定。這樣，地方政府有了更大的自主權(quán)，可以根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展需求和資源稟賦，制定本地區(qū)的開發(fā)開放政策。

4.社會(huì)與市場(chǎng)對(duì)邊疆治理參與度較低

林毅夫認(rèn)為，“有效市場(chǎng)”+“有為政府”的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是中國(guó)奇跡的制度之源。③參見林毅夫：《解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)》。國(guó)家治理核心在于“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”多元共治。張曉晶認(rèn)為，為解決區(qū)域的差異性治理與市場(chǎng)的統(tǒng)一性配置目標(biāo)間存在的深刻矛盾，需要強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方共治。④郎麗華、周明生、劉召圣：《中國(guó)70 年發(fā)展歷程與大國(guó)發(fā)展模式》。在推進(jìn)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，要發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，同時(shí)要促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)育，在提高國(guó)家韌性方面，強(qiáng)調(diào)法治政府和責(zé)任政府。⑤參見林毅夫：《解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)》。

現(xiàn)代社會(huì)具有多元的發(fā)展訴求，多元共治是現(xiàn)代國(guó)家治理的顯著特征。要實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，需要打破原有的單一性、直線型、扁平化的治理模式。⑥黃小軍：《多元共治：邊疆治理現(xiàn)代化的路徑選擇》，《云南社會(huì)科學(xué)》2021 年第1 期。在沿邊開發(fā)開放進(jìn)程中，可以看到，社會(huì)與市場(chǎng)的參與度較低。市場(chǎng)功能很大程度上被地方政府所取代，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，地方政府總是游走在管控的邊緣。需要還權(quán)于市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在資源調(diào)配中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府發(fā)揮的是監(jiān)管和監(jiān)控職能。社會(huì)的積極參與，有助于邊疆地區(qū)培育更加公平公正的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)環(huán)境。

四、邊疆治理視角下進(jìn)一步提升中國(guó)沿邊開發(fā)開放水平的政策建議

“十四五”時(shí)期的邊疆發(fā)展問題必須立足習(xí)近平總書記提出的“胸懷兩個(gè)大局”來研究，即中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局。中國(guó)將在全面建成小康社會(huì)基礎(chǔ)上，全面開啟中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程。全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，國(guó)家和政府的作用更加凸顯，新冠疫情強(qiáng)化了這種逆全球化的發(fā)展趨勢(shì)。新冠病毒的全球傳播重新塑造著國(guó)家間的邊界。中國(guó)周邊國(guó)際環(huán)境的新變化也凸顯邊疆與邊界的意義。為適應(yīng)新形勢(shì)，邊疆地區(qū)需要認(rèn)真梳理發(fā)展思路，加強(qiáng)發(fā)展能力建設(shè)。為了進(jìn)一步提升中國(guó)沿邊開發(fā)開放水平，建議如下：

第一，在中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的大棋盤里部署沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略。

中國(guó)從經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。自2020 年全國(guó)“兩會(huì)”以來，中國(guó)政府逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。這是在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命蓬勃興起之際，胸懷“兩個(gè)大局”，立足于中國(guó)基本國(guó)情提出的新發(fā)展戰(zhàn)略。新發(fā)展戰(zhàn)略加強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的主導(dǎo)作用，以國(guó)際循環(huán)提升國(guó)內(nèi)大循環(huán)的效率和水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)互促共進(jìn)。新的經(jīng)濟(jì)格局將會(huì)重塑包括邊疆地區(qū)在內(nèi)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理。中國(guó)“一帶一路”倡議提出了在統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的前提下，一體化發(fā)展各個(gè)區(qū)域的總體構(gòu)想。中央政府和沿邊省區(qū)各級(jí)政府應(yīng)該秉持全國(guó)一盤棋的大局觀，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，積極參與雙循環(huán)大局建設(shè)。

第二，在沿邊省區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化要素資源的空間配置。

在沿邊省區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)城市群建設(shè)，打造新的增長(zhǎng)極。以聚集能力強(qiáng)的沿邊城市和省會(huì)城市為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，吸引資源要素，并在周邊發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)，形成新型的城市網(wǎng)絡(luò)體系，聚集產(chǎn)業(yè)和人口。沿邊城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市網(wǎng)絡(luò)的健全，有助于鞏固邊疆安全，有助于提高資源利用率，推動(dòng)沿邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)應(yīng)該利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)沿邊城市和城市群的人口承載能力，避免污染、擁堵等現(xiàn)代城市病的發(fā)生，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)效率的提升，提高沿邊城市人口的幸福指數(shù)。

第三，沿邊省區(qū)進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，沿邊省區(qū)尤其需要進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)模式。深化沿邊省區(qū)科研和教育體制改革，國(guó)有企業(yè)改革。供給側(cè)改革有助于沿邊省區(qū)重工業(yè)和低效率企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。從“供給側(cè)”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”兩個(gè)方面促進(jìn)供給，推動(dòng)形成“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。在新冠疫情進(jìn)一步放緩全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的情況下，沿邊省區(qū)需要頂住壓力，保持改革定力。

在國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云變幻，中國(guó)決定構(gòu)建“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、東西互濟(jì)的開放格局的背景下，沿邊省區(qū)地方政府需要有萬類霜天競(jìng)自由的精神。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、5G 等新興領(lǐng)域洶涌而至之際，以創(chuàng)新思維，立足本地比較優(yōu)勢(shì)，培育核心競(jìng)爭(zhēng)力，適當(dāng)承接沿海與內(nèi)地轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。如東北地區(qū)可以發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)和較好的重工業(yè)與科研基礎(chǔ)，加強(qiáng)與東北亞國(guó)家科技合作，發(fā)展高新科技、現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。可以哈爾濱工業(yè)大學(xué)等老牌院校為依托，重振具有戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)科學(xué)，構(gòu)建中國(guó)高科技陣地，攻克“卡脖子”技術(shù)難題，暢通產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平。沿邊地區(qū)無法簡(jiǎn)單復(fù)制沿海地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，目前世界上并無現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循。沿邊地區(qū)遇到所謂“成長(zhǎng)的煩惱”，只能從自我的深處尋找解決之鑰。

第四，加強(qiáng)沿邊省區(qū)地方政府治理能力建設(shè)和服務(wù)意識(shí)。

林毅夫認(rèn)為，“有為政府”通過因勢(shì)利導(dǎo)的選擇與稟賦匹配的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)收入增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)升級(jí)，是中國(guó)發(fā)展的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)。①參見林毅夫：《解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)》。沿邊省區(qū)地方政府應(yīng)該積極成為“有為政府”，作為公平公正營(yíng)商規(guī)則的制定者和監(jiān)督者，提高制定規(guī)則的能力和監(jiān)督效率?？茖W(xué)選拔沿邊省區(qū)地方政府官員，提高官員任職經(jīng)歷和能力與地方需求的匹配程度。

為提高溝通效率，優(yōu)化沿邊地區(qū)安全與發(fā)展的平衡問題，建議在沿邊省區(qū)各級(jí)地方政府建立部門間協(xié)商機(jī)制，評(píng)估與通報(bào)沿邊地區(qū)面臨的外部環(huán)境威脅與發(fā)展問題。在保障邊疆安全的前提下，確立門戶原則。因時(shí)而動(dòng)，因地制宜，在外部威脅高的時(shí)候，關(guān)小或關(guān)閉門戶；在外部威脅低的情況下，敞開門戶，確保對(duì)外開放有秩序地進(jìn)行。由于沿邊開放涉及兩個(gè)國(guó)家的政府部門，建議建立健全沿邊地方政府與周邊國(guó)家地方政府間的協(xié)商機(jī)制，提高現(xiàn)有協(xié)商機(jī)制的辦事效率。良好的協(xié)商機(jī)制是保障互聯(lián)互通的關(guān)鍵。

加強(qiáng)地方政府的服務(wù)意識(shí)，提高政務(wù)辦事效率，有助于提高沿邊省區(qū)營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量，培育更加健康的市場(chǎng)和更有活力的社會(huì)，提高各方參與地方建設(shè)的自主性和積極性。

第五，建議沿邊省區(qū)進(jìn)一步打破行政壁壘，在開發(fā)開放領(lǐng)域加強(qiáng)省際合作。

進(jìn)一步打破行政壁壘有助于建立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)空間和大市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)和空間優(yōu)化。打破行政壁壘，有助于省區(qū)間避免簡(jiǎn)單競(jìng)爭(zhēng)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域布局。在開放方面，有助于提升“走出去”和“引進(jìn)來”的質(zhì)量。各邊疆地區(qū)應(yīng)根據(jù)周邊地緣環(huán)境，以及本省區(qū)特點(diǎn)，積極實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌分工協(xié)作。在對(duì)俄合作方面，東北、內(nèi)蒙古與新疆需要更緊密的合作，避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。海南省在自貿(mào)區(qū)政策牽引下，應(yīng)該在粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃框架內(nèi)，加強(qiáng)與周邊鄰省的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。