完善中國行政強制執(zhí)行模式的若干思考

田太榮

為了維護行政秩序，確保行政管理目標的實現(xiàn)，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）規(guī)定了行政強制執(zhí)行的若干規(guī)則。根據(jù)該法第十三條規(guī)定，中國行政強制執(zhí)行采取了“雙軌制”的執(zhí)行模式，即法律明確規(guī)定行政機關(guān)具有行政強制執(zhí)行權(quán)時，行政機關(guān)才有權(quán)強制執(zhí)行，否則只能申請人民法院強制執(zhí)行。這種“雙軌制”的執(zhí)行模式是在分析考察中國行政強制執(zhí)行實施現(xiàn)狀以及在公正與效率之價值取舍方面做出的符合國情的基本判斷，與其他國家的行政強制執(zhí)行模式相比，具備一定優(yōu)勢的同時，也存在一些問題。2021 年1月新修訂的《行政處罰法》基于相對人權(quán)益保護的考慮，繼續(xù)維持了這種行政強制執(zhí)行模式，但面臨著越來越復雜的行政執(zhí)法形勢，已頒布10 年的《行政強制法》也需要進一步修訂。本文著重分析中國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式存在的相關(guān)問題，并在借鑒德國、奧地利、英國、美國等西方國家行政強制執(zhí)行模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出完善中國行政強制執(zhí)行模式的改革進路，以為《行政強制法》的修改提供對策建議。

一、中國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式概述

行政強制執(zhí)行都要遵循一定的模式，而模式是經(jīng)過理論探究和實踐摸索而確定的標準樣式，因此行政強制執(zhí)行模式就是行政強制執(zhí)行方面的理論與實踐相結(jié)合所確定的必須遵循的標準樣式?！缎姓娭品ā返谑龡l原則性地規(guī)定了中國的行政強制執(zhí)行模式，這種模式的設(shè)計在很大程度上取決于立法者對行政強制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的理解，但行政強制執(zhí)行權(quán)在理論上究竟屬于司法權(quán)還是行政權(quán)，目前還存在爭議。不過，從當今世界兩大法系關(guān)于行政強制執(zhí)行模式的相關(guān)規(guī)定可以看出，英美法系國家一般將行政強制執(zhí)行權(quán)認定為司法權(quán)，而大陸法系國家（法國除外）一般將行政強制執(zhí)行權(quán)認定為行政權(quán)。這兩種權(quán)力性質(zhì)的不同界定造成了西方兩大法系關(guān)于行政強制執(zhí)行模式的不同規(guī)定。孰優(yōu)孰劣，具體要考察該種模式在該國的行政強制執(zhí)行實踐中取得的實際效果，當然這種模式的確定也與該國的歷史傳統(tǒng)和法律文化緊密相關(guān)。中國應系統(tǒng)總結(jié)改革開放四十多年來在行政強制執(zhí)行方面的經(jīng)驗以及行政法學理論研究的成果，雖然學界對行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)理解尚存在分歧，但現(xiàn)行《行政強制法》明確規(guī)定了中國的行政強制執(zhí)行采取了法律設(shè)定原則，即“法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機關(guān)應當申請人民法院強制執(zhí)行”①參見《中華人民共和國行政強制法》第十三條規(guī)定。?？梢姡袊F(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式仍然是以申請法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自力執(zhí)行為例外。

中國行政強制執(zhí)行模式存在以下幾個關(guān)鍵點：第一，行政強制執(zhí)行的基本主體是以人民法院為主，以行政機關(guān)為輔。當前，由國家法律授予行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)并不是很多，主要分布在公安、國家安全、海關(guān)、稅務、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等部門。②于安：《德國行政法》，北京：清華大學出版社，2019 年，第412 頁。第二，中國區(qū)分是否具備事前司法審查必備性的標準在于“相關(guān)行政機關(guān)是否享有法律賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)”。如果行政機關(guān)享有相關(guān)法律賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)，則無須開展事前司法審查；如果該行政機關(guān)不具有法律賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)，則必須開展事前司法審查。第三，區(qū)分是否進行事前司法實質(zhì)審查的標準在于“法院發(fā)現(xiàn)各類明顯違法的情形”?，F(xiàn)行《行政強制法》明確規(guī)定了人民法院對于非訴行政強制執(zhí)行案件實行“書面審查”原則。根據(jù)該法第五十八條規(guī)定，人民法院在開展“書面審查”過程中，如果發(fā)現(xiàn)該案件“存在明顯違法情形”的，法院在做出行政強制執(zhí)行裁定前可以聽取被執(zhí)行人、案外第三人以及相關(guān)行政機關(guān)的意見，也就是實行不開庭的“實質(zhì)審查”。③韓鳳然、郝靜：《行政強制執(zhí)行法律體制的缺陷與完善》，《河北法學》2013 年第1 期。綜上所述，中國現(xiàn)行《行政強制法》規(guī)定的行政強制執(zhí)行模式的特點包括：第一，從行政強制執(zhí)行的主體上講，屬于以申請人民法院強制執(zhí)行為主，以作出行政決定的行政機關(guān)強制執(zhí)行為輔。第二，從事前司法審查必備性上講，屬于人民法院強制執(zhí)行的，必須開展事前司法審查；屬于作出行政決定的行政機關(guān)強制執(zhí)行的，無須進行事前司法審查。第三，從事前司法審查的程度上講，屬于以形式審查為主，以實質(zhì)審查為輔。

可見，中國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行模式在保證行政強制執(zhí)行效率的前提下兼顧了行政相對人合法權(quán)益的保護。在具體的行政強制執(zhí)行過程中，只有法律賦予行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)才可以依法獨立行使強制執(zhí)行權(quán)，這就保證了一定的執(zhí)行效率；而對于法律沒有賦予行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)，則必須依法申請人民法院強制執(zhí)行，這樣在注重執(zhí)行效率的前提下也兼顧了相對人權(quán)益的保護。所以，針對現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式而言，行政強制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定就是行政強制執(zhí)行模式確定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)現(xiàn)代民主與分權(quán)原則，行政強制執(zhí)行除了行政機關(guān)具有強制執(zhí)行權(quán)之外，依法都應當申請人民法院強制執(zhí)行，這就體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約。當然，司法權(quán)制約行政權(quán)必須具備一定的科學性和合理性，即充分考慮行政效率、行政目標、行政應急等相關(guān)因素。

二、域外代表性國家行政強制執(zhí)行模式的比較分析

由于西方社會具有悠久的法治傳統(tǒng)和法治文化，可以進行比較分析。首先，對大陸法系國家而言，由于法國的行政法理論和實踐比較特殊，而德國和奧地利的行政強制執(zhí)行模式基本類似，因此理論界一般將德國和奧地利的行政強制執(zhí)行模式作為一個整體進行研究，簡稱“德奧模式”。其次，對于英美法系國家而言，主要著眼于英國和美國的行政強制執(zhí)行模式的分析，一般簡稱“英美模式”。

（一）德奧國家的行政強制執(zhí)行模式

德國《聯(lián)邦行政強制法》和奧地利《行政強制法》中關(guān)于行政強制執(zhí)行模式的規(guī)定基本類似，根據(jù)該法相關(guān)規(guī)定可以概括出德奧國家行政強制執(zhí)行模式的主要特點包括：第一，從執(zhí)行主體上講，屬于以作出決定的行政機關(guān)自力執(zhí)行為主，以申請司法機關(guān)執(zhí)行為輔。第二，從事前司法審查的必備性上講，執(zhí)行案件屬于法院執(zhí)行的必須開展事前司法審查，屬于作出行政決定的行政機關(guān)強制執(zhí)行的案件則無須開展事前司法審查。第三，從事前司法審查程度的角度講，司法機關(guān)需對其自身執(zhí)行的行政強制執(zhí)行決定開展實質(zhì)審查。①王峰、唐世銀：《我國行政強制執(zhí)行模式的改革建議》，《法律適用》2018 年第6 期。德奧模式的這種特點正如德國法蘭克福大學海默斯教授指出的，“在德國，行政強制執(zhí)行是指行政機關(guān)為完成其任務，違背或無視相對人義務所采取的一切措施”，“德國行政強制執(zhí)行法最重要的原則就是行政機關(guān)無須借助法院就可以有所作為”。②楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京：北京大學出版社，2014 年，第126 頁。由此可以看出，德奧國家行政強制執(zhí)行模式的重點在于：第一，行政強制執(zhí)行以行政機關(guān)自力執(zhí)行為原則，以申請法院強制執(zhí)行為例外；第二，不對行政機關(guān)自力執(zhí)行的行政強制執(zhí)行開展事前的司法審查；第三，需要事前司法審查的案件盡管范圍特定但必須進行實質(zhì)審查。

德國行政強制執(zhí)行制度的設(shè)計有其內(nèi)在原因。首先，德國行政強制執(zhí)行法規(guī)定的申請法院強制執(zhí)行的程序非常復雜。由于司法權(quán)的獨立性，德國法院與行政機關(guān)之間缺乏合作傳統(tǒng)，此種情況嚴重影響了申請法院強制執(zhí)行的效率。同時，如果將大部分行政案件都交給法院執(zhí)行，勢必會加重法院的工作負擔，這也是德國行政法學界的一致意見。再加上根據(jù)德國傳統(tǒng)的行政法學理論，“行政權(quán)依發(fā)動之命令，原則上即應包括強制執(zhí)行力”③應松年：《論行政強制執(zhí)行》，《中國法學》2018 年第3 期。，那么行政強制執(zhí)行權(quán)必然包括在行政權(quán)之內(nèi)。其次，德國的行政機關(guān)守法情況相對較好，無須嚴格的事前司法審查也不至于大規(guī)模出現(xiàn)對行政行為相對人權(quán)利的侵犯。最后，出于對行政相對人核心利益的保護，德國出臺了對執(zhí)行標的為不動產(chǎn)時由司法機關(guān)事前實質(zhì)審查并執(zhí)行的制度?？傊?，德奧國家在行政強制執(zhí)行方面采取主要由行政機關(guān)強制執(zhí)行的模式還是比較成熟的。

（二）英美國家的行政強制執(zhí)行模式

英美國家對于行政強制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的理解與大陸法系國家有所不同。根據(jù)英美國家在行政強制執(zhí)行方面的判例和具體實踐，可以概括出以下特點：第一，從執(zhí)行主體上講，屬于以申請司法機關(guān)強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自力執(zhí)行為例外。第二，從事前司法審查的必備性上講，屬于法院執(zhí)行的必須進行事前司法審查，屬于行政機關(guān)執(zhí)行的無須進行事前司法審查。第三，從事前司法審查程度的角度講，屬于形式審查。④王峰、唐世銀：《我國行政強制執(zhí)行模式的改革建議》，《法律適用》2017 年第6 期。由此可以看出，英美國家的行政強制執(zhí)行模式的重點如下：第一，奉行全面的司法機關(guān)強制執(zhí)行，特殊情況下由行政機關(guān)自力執(zhí)行的僅僅是例外；第二，尊重行政權(quán)的獨立性，不實施對行政機關(guān)自力執(zhí)行的行政強制執(zhí)行開展事前的司法審查；第三，對于確需開展事前司法審查的行政強制執(zhí)行案件，采取形式審查。

英美國家的制度設(shè)計自然也有其社會歷史與現(xiàn)實的考量，誠如有學者所說：“英美的行政強制執(zhí)行制度設(shè)計完全著眼于有利于公民對抗行政?！雹輳垥怨猓骸缎姓?zhí)行模式的探討》，《政治與法律》2018 年第2 期。英美行政法中甚至都不存在完整的行政強制執(zhí)行概念，實踐中絕大部分行政案件的強制執(zhí)行都需要以法院發(fā)布執(zhí)行令或執(zhí)行罰的方式進行執(zhí)行。⑥羅豪才：《中國行政法講義》，北京：人民法院出版社，2017 年，第139 頁。這也決定了英美國家行政強制執(zhí)行的事前司法審查采取審查的方式是形式審查，其原因主要包括以下三個方面：首先，大量的實質(zhì)審查必將導致行政效率的極大下降，公共利益將無法得到有效保障。其次，英美民眾的法治理念水平較高，善于也樂意運用法律手段維護自身權(quán)益，事前不通過行政訴訟程序而直接進入行政強制執(zhí)行程序的情形，可能被默認為是怠于對權(quán)利的行使；最后，英美法律重視程序的傳統(tǒng)也促使了其選擇形式審查，因為全面的事前司法實質(zhì)審查，很可能導致行政訴訟程序被架空，給人以怠于行使權(quán)利卻不因此為受害者提供可能。不過，即便被默認為怠于對權(quán)利的行使，相對人的權(quán)利仍然受到了英美行政強制執(zhí)行制度的全面保護——留下控制力很廣的“閥門”即近乎全面的事前司法審查。從另一方面講，英美的制度設(shè)計也基于公共利益的考量，這就為行政機關(guān)自力執(zhí)行留下了口子，即納稅、驅(qū)逐、衛(wèi)生、安全等對公共利益有極其重要意義的領(lǐng)域。

（三）對域外行政強制執(zhí)行模式的評價與借鑒

總體而言，“德奧模式”與“英美模式”的區(qū)別表面上看是基于對“效率”與“公正”價值的不同取舍，實際上卻是各自國家法治模式和歷史經(jīng)驗的總結(jié)，并依據(jù)本國行政強制執(zhí)行實施現(xiàn)狀所綜合探求的結(jié)果。雖然從表面上看德國的制度可能導致對相對人權(quán)利的侵犯，但德國人規(guī)則意識很強，一定程度上放手讓行政機關(guān)自力執(zhí)行，能夠行得通；雖然表面上看英美國家的全面事前司法審查與司法機關(guān)執(zhí)行模式會讓司法機關(guān)焦頭爛額，但由于英美國家特別注重個人權(quán)利的維護與程序完善，可能案件往往在進入行政強制執(zhí)行程序之前就已經(jīng)通過訴訟渠道解決了存在的問題，實際上真正進入行政強制執(zhí)行的案件少之又少。

由于在法律傳統(tǒng)、制度文化、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等方面的差異，中國對德奧行政強制執(zhí)行模式和英美行政強制執(zhí)行模式的借鑒不可能是全面的?；趯π姓实淖非?，似乎更應該借鑒德奧國家的行政強制執(zhí)行模式，以促進自身行政執(zhí)行效率的提高；但基于中國對行政相對人權(quán)益保護的重視程度，似乎更應該借鑒英美國家的行政強制執(zhí)行模式，以實現(xiàn)對公民個人權(quán)利的有效保護。總之，借鑒要考慮中國實際情況，不可一概而論。

三、中國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式存在的問題

中國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式在實踐中還存在以下問題：

（一）現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式導致實踐中執(zhí)行效率不高

首先，法院基于司法的特殊性很難如行政機關(guān)一樣運用靈活的行政政策。這一問題主要是針對現(xiàn)行模式是以司法機關(guān)執(zhí)行為主提出的，相對于行政機關(guān)，法院在行政強制執(zhí)行方面存在先天的弱勢，即法院無法靈活運用行政政策。同時，行政強制執(zhí)行中的和解只可能發(fā)生在行政機關(guān)和相對人之間基于某種政策、策略的博弈而達成協(xié)議，這很難由法院主導調(diào)解達成。①王偉奇：《行政強制執(zhí)行模式的成本分析》，《求索》2016 年第4 期。

其次，法院的執(zhí)行程序較為復雜可能導致錯過最佳的執(zhí)行時機?！缎姓娭品ā芬?guī)定了較為復雜的行政強制執(zhí)行程序，只有在相對人對行政決定不申請行政復議同時又不提起行政訴訟的前提下，行政機關(guān)才能申請法院強制執(zhí)行，并且一般要在行政訴訟時效三個月期限屆滿之后才能啟動，再加上法院受理后的審查和裁定也需要時間，此時即便法院已經(jīng)決定強制執(zhí)行，但執(zhí)行的最佳時機已經(jīng)錯過，執(zhí)行效果根本無法保障。實踐中對于真正需要人民法院采取行政強制執(zhí)行措施的行政案件，往往由于最佳執(zhí)行時間已經(jīng)錯過，導致被執(zhí)行財產(chǎn)和被執(zhí)行人員都不知去向的情況非常普遍。

最后，法院執(zhí)行難等因素導致行政強制執(zhí)行效率低下。當前司法機關(guān)的執(zhí)行難問題已經(jīng)是一個普遍現(xiàn)象，法院對于自己做出判決的案件都難以全部執(zhí)行，更何況行政非訴案件的申請執(zhí)行。并且，在很多地區(qū)司法機關(guān)基于執(zhí)行難或無法執(zhí)行等因素的考慮將本該執(zhí)行的行政強制執(zhí)行決定直接劃入了終結(jié)程序。從實際情況來看，大部分法院的程序終結(jié)率超過50%，少數(shù)法院甚至高達70%。②唐力、向國慧：《行政強制執(zhí)行實施權(quán)配置研究》，《法律適用》2018 年第3 期。如此之高的程序終結(jié)率反映了司法機關(guān)在行政強制執(zhí)行的申請案件中執(zhí)行效果較為低下，這也就說明了現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式導致了部分行政強制執(zhí)行的無效率。

（二）現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式不利于救濟的實現(xiàn)

首先，申請法院強制執(zhí)行的程序與行政訴訟程序不同。行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的案件，不開展口頭辯論，不進行舉證質(zhì)證，也不能提起上訴，這就不利于相對人權(quán)益的保障和救濟。可以說，現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式不僅不能實現(xiàn)當初立法上所預期的行政相對人合法權(quán)益保障的初衷，反而大大增加了行政相對人對違法行政強制執(zhí)行案件的救濟難度。

其次，行政機關(guān)在國家機構(gòu)中處于相對優(yōu)勢地位，而司法機關(guān)的力量則相對薄弱。相對于行政機關(guān)的自力執(zhí)行而言，由司法機關(guān)執(zhí)行，相對人權(quán)利受到不合理侵害的可能性會大大降低，但隨之而來的卻是新的問題：如果法院在強制執(zhí)行中出現(xiàn)了錯誤或爭議，相對人如何尋求救濟？國家又將設(shè)置何種新的法律救濟制度來解決法院執(zhí)行中可能存在的問題？③王偉奇：《行政強制執(zhí)行模式的成本分析》。根據(jù)中國《行政強制法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對人民法院的行政強制執(zhí)行不服的，并沒有法律救濟途徑，僅僅是在相對人受到損害的情況下才能申請國家賠償。因此，現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式雖然并沒有堵死相對人權(quán)利救濟口子，但在客觀上卻提升了這種救濟獲取的難度，終究不利于救濟的實現(xiàn)。①趙寧：《論行政強制執(zhí)行主體的設(shè)置模式》，《甘肅聯(lián)合大學學報（社會科學版）》2012 年第3 期。

第三，由于中國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式要求司法機關(guān)進行全面的形式審查與在行政強制執(zhí)行決定明顯違法時進行實質(zhì)審查，這就很可能導致部分相對人怠于行使法定的救濟權(quán)利。一般來說，行政強制執(zhí)行啟動之前，相對人依法享有行政復議與行政訴訟兩層救濟途徑，只有在相對人都不選擇的情況下才會進入行政強制執(zhí)行程序，但在一般的申請法院強制執(zhí)行的案件中，全面審查制度的實施使得部分行政相對人怠于行使自己的法定救濟權(quán)，而是在非訴行政強制執(zhí)行開始后的相關(guān)程序中與行政機關(guān)展開對抗，這就大大降低了行政強制執(zhí)行的效率，也不利于救濟的實現(xiàn)。實踐中存在一部分行政相對人在行政強制執(zhí)行程序啟動后才尋求救濟，因此說現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式在相對人救濟的實現(xiàn)方面還有待完善。

（三）現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式大大加重了法院的負擔

當前中國法院承擔的工作任務非常重，不僅要負責各種案件的審理，還要負責司法判決的執(zhí)行，還包括非訴行政案件的執(zhí)行?？梢哉f，法院的執(zhí)行資源很有限，這種情況使得中國法院在大量案件的執(zhí)行面前往往不堪重負。實踐中很多行政機關(guān)通過申請人民法院強制執(zhí)行的方式，將自己不愿處理或者難以處理的“硬骨頭”交給法院，實際上更是增加了法院負擔。某市中院法官甚至表示：“一些非訴執(zhí)行案件，即使法院出動全部人員，也難以完成非訴執(zhí)行任務?！雹谟嘟ㄈA、王先富：《臺州市中院探索“裁執(zhí)分離”新模式》，《人民法院報》2013 年1 月22 日。同時，行政強制執(zhí)行案件的增長量也十分巨大，再加上可預期的增量可能，法院的負擔在社會現(xiàn)實面前被不斷地擴大了。根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，最近幾年全國法院每年受理的申請非訟行政強制執(zhí)行案件的數(shù)量均在30 萬件以上，是行政訴訟案件受理量的好幾倍。因此，許多法院的行政審判庭的主要任務變成了對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行案件的審查，而其本身的司法審判功能反而被大大削弱。

實踐中法院還面臨著人員短缺和財力緊缺的問題，這使得法院承擔所有的非訴行政強制執(zhí)行案件已不現(xiàn)實。其實并不是說不能通過增加資金、增加人員等方式為法院減壓，而是因為法院本身并非是行政強制執(zhí)行以及行政訴訟的最佳執(zhí)行者，同樣的資金、同樣的人力投入到不合適的地方，無法發(fā)揮其最大效用。所以說現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式大大加重了法院的負擔，已經(jīng)影響了其正常的司法審判活動。

四、完善中國行政強制執(zhí)行模式的對策思路

為了完善中國的行政強制執(zhí)行模式，針對實際情況提出如下對策：

（一）科學合理地配置行政強制執(zhí)行權(quán)

行政強制執(zhí)行權(quán)在本質(zhì)上應當是一種行政權(quán)，只不過在特殊情況下基于對相對人權(quán)益的保護而轉(zhuǎn)移給了司法機關(guān)行使。如果通過其他途徑能夠充分保護相對人的合法權(quán)益，那么行政強制執(zhí)行權(quán)似乎應當回歸至行政機關(guān)。因此，立法上科學合理地設(shè)置行政強制執(zhí)行權(quán)就應當是完善中國行政強制執(zhí)行模式的首要對策。根據(jù)中國《行政強制法》第十三條規(guī)定“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定”，如果行政機關(guān)具有法律賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)，其就可以自力執(zhí)行，否則只能申請法院強制執(zhí)行。但實踐中存在的問題是究竟哪些行政機關(guān)應當擁有行政強制執(zhí)行權(quán)？也就是說立法方面應該如何科學合理地配置行政強制執(zhí)行權(quán)？

根據(jù)中國相關(guān)法律規(guī)定，除了公安、國家安全、海關(guān)、稅務、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢等特定行政機關(guān)具有相關(guān)法律賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)之外，其他的普通行政機關(guān)幾乎沒有行政強制執(zhí)行權(quán)。也就是說大量的普通行政案件都需要申請人民法院強制執(zhí)行，當然人民法院在做出強制執(zhí)行裁定之前必然要經(jīng)過相關(guān)司法審查程序。如果該行政決定符合法律規(guī)定，則予以執(zhí)行，否則裁定駁回，此時該行政決定只能被依法撤銷。但是，行政機關(guān)在申請法院強制執(zhí)行的過程中，由于某些行政事務具有專業(yè)性和復雜性，法院不能或者說很難做出是否強制執(zhí)行的裁定，陷入兩難困境。因此，將具有專業(yè)性和技術(shù)性特征的復雜行政案件交由法院執(zhí)行不夠現(xiàn)實，建議由相關(guān)法律賦予此類案件的主管部門行政強制執(zhí)行權(quán)，該類案件的執(zhí)行由該行政機關(guān)自己負責，不必申請法院強制執(zhí)行，在現(xiàn)實中比較可行。

此外，對于具有確認性質(zhì)或者涉及作為不作為的行政決定，比如吊銷許可證、責令停產(chǎn)停業(yè)、強制拍賣、強制隔離、消除危險、排除妨礙等，《行政強制法》第四十六條、第五十條已經(jīng)在實質(zhì)上認可了行政機關(guān)做出這些決定的行政強制執(zhí)行權(quán)。①《中華人民共和國行政強制法》第四十六條規(guī)定：當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，經(jīng)催告仍不履行的，在實施行政管理過程中已經(jīng)采取查封、扣押措施的行政機關(guān)，可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款。第五十條規(guī)定：行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除障礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利益關(guān)系的第三人代履行。因此，建議將該類行政決定的強制執(zhí)行權(quán)直接賦予該行政機關(guān)行使，不僅高效快捷、簡便易行，而且能夠大大減輕法院的執(zhí)行負擔?？傊?，完善中國行政強制執(zhí)行模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于科學合理地配置行政強制執(zhí)行權(quán)，平衡司法權(quán)與行政權(quán)的分配，讓“司法的歸司法，行政的歸行政”。

（二）探索建立行政主導型強制執(zhí)行體制

基于中國行政強制執(zhí)行模式存在的相關(guān)問題，如果在行政活動中嚴格貫徹行政機關(guān)行使行政強制執(zhí)行權(quán)的原則，不僅能夠發(fā)揮行政機關(guān)的管理優(yōu)勢，而且能夠提高行政執(zhí)行效率。因此，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行應當是一種特殊形態(tài)或者說少數(shù)狀態(tài)，正常情況下應當是行政機關(guān)自力執(zhí)行。只不過為了更好地保護相對人的權(quán)益，法律上才設(shè)定了司法審查制度，即申請人民法院強制執(zhí)行。這是從理論上分析行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)而得出的基本判斷，但由于行政強制執(zhí)行權(quán)本質(zhì)上就是行政權(quán)的重要組成部分，實踐中應當探索構(gòu)建一種行政主導型的強制執(zhí)行體制。

為建立這種行政主導型的強制執(zhí)行體制，同時也為了提高行政強制執(zhí)行的效率，可以探索在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的強制執(zhí)行機構(gòu)，比如行政執(zhí)行局、秩序局、執(zhí)法局等部門，直屬人民政府領(lǐng)導，不隸屬于任何一個機關(guān)。從性質(zhì)上看，這類相對獨立的執(zhí)行部門是獨立的執(zhí)行機構(gòu)，對各種行政強制執(zhí)行決定只負責執(zhí)行，不負責審查。如果因為強制執(zhí)行決定本身的錯誤導致執(zhí)行結(jié)果錯誤，那么這個執(zhí)行機構(gòu)不承擔任何責任。但是，如果因為執(zhí)行行為本身存在瑕疵而造成相對人損害，則由這個執(zhí)行機構(gòu)承擔結(jié)果，并且該強制執(zhí)行行為是可訴的。當前，中國各地設(shè)立的綜合行政執(zhí)法局即屬于這種行政強制執(zhí)行模式的探索，在城市管理領(lǐng)域比較成熟，且取得了一定的積極效果。

事實上，這種相對集中行政強制執(zhí)行模式在國內(nèi)外均有現(xiàn)行法上的依據(jù)，如德國設(shè)立的社會秩序局就是相對集中的行政強制執(zhí)行機構(gòu)，在德國發(fā)揮了極其有效的行政執(zhí)行作用。中國臺灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》明確規(guī)定了金錢給付義務由特定行政機關(guān)執(zhí)行，中國新修訂的《行政處罰法》更是強化了相對集中行政處罰權(quán)，首次規(guī)定了綜合行政執(zhí)法制度。綜合行政執(zhí)法制度不僅包括相對集中行政處罰，而且包括相對集中行政強制執(zhí)行，也就是說中國新修訂的《行政處罰法》為相對集中行政強制執(zhí)行提供了法律上的依據(jù)，行政強制執(zhí)行權(quán)完全可以交由一個相對集中的執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一集中行使。這樣的制度設(shè)計，必然能夠大大提高行政執(zhí)行效率。而且，行政決定權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)相分離的模式，也更有利于維護相對人的合法權(quán)益。當然，相對集中行政強制執(zhí)行權(quán)的行使必須設(shè)計科學合理的程序：提起，告誡，申辯與陳述，決定，實施，現(xiàn)場記錄，提出異議等，這樣對于公正價值的保障就實現(xiàn)了充分的救濟。②熊文釗：《綜合行政執(zhí)法體制研究》，北京：法律出版社，2012 年，第78 頁。

（三）探索實行“裁執(zhí)分離”的行政強制執(zhí)行模式

一般而言，“裁執(zhí)分離”是指作出裁決的機構(gòu)與執(zhí)行裁決的機構(gòu)應當相互分離，不能由一個機構(gòu)既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，不能“既當運動員又當裁判員”。在行政強制執(zhí)行過程中，“裁執(zhí)分離”模式是指行政機關(guān)在作出行政強制執(zhí)行之前，應當先向法院提出申請，由法院對該申請進行審查并作出是否執(zhí)行的裁定，如果法院裁定執(zhí)行，則由該行政機關(guān)依據(jù)法院的裁定強制執(zhí)行，如果法院裁定不予執(zhí)行，則該行政行為應當被依法撤銷。這種模式承認行政機關(guān)享有行政強制執(zhí)行權(quán)，但行政機關(guān)行使強制執(zhí)行權(quán)之前應當先申請法院進行審查，以更好地保護執(zhí)法相對人權(quán)益。

2011 年1 月國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》，最顯著的特點是：行政機關(guān)組織強制拆除之前必須先由法院進行司法審查。這部條例廢除了行政強拆，改由行政機關(guān)先向法院提出申請，待法院裁定后才能強制拆除，這就改變了之前行政機關(guān)“既是裁判員，又是運動員”的不合理局面，實際上就是“裁執(zhí)分離”的探索。隨后2011 年6月全國人大出臺了《行政強制法》，規(guī)定了法律保留原則，即行政強制執(zhí)行只能由法律設(shè)定，法律沒有規(guī)定的由行政機關(guān)申請法院執(zhí)行。2012 年4 月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》，在考慮對被征收人權(quán)益多重保護的基礎(chǔ)上正式確立了“裁執(zhí)分離”的強制執(zhí)行模式，即法院裁定準予執(zhí)行強制拆除后，行政機關(guān)才可以組織強制拆除。這種模式一方面尊重了行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)，另一方面又將行政強制執(zhí)行權(quán)置于司法審查之下，較好地保護了相對人的權(quán)益，是值得推廣的一種模式。

當然，“裁執(zhí)分離”強制執(zhí)行模式中存在兩個關(guān)鍵問題需要明確：一是哪些行政強制執(zhí)行需要法院審查？二是法院應當做實質(zhì)審查還是形式審查？從實際情況看，如果行政強制執(zhí)行涉及到相對人重大的人身或財產(chǎn)權(quán)益，或者行政機關(guān)通過自身的強制執(zhí)行手段不能實現(xiàn)行政目標，則應當先向法院提出申請，法院審查后可以交由行政機關(guān)強制執(zhí)行，也可以自己組織強制執(zhí)行。至于法院的審查應當是實質(zhì)審查還是形式審查，一般來說法院只能做形式審查，以區(qū)別于行政訴訟中的實質(zhì)審查。但是，對于那些明顯缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)的，法院應當做實質(zhì)審查，以保護相對人合法權(quán)益。

（四）進一步強化行政強制執(zhí)行的救濟保障措施

探索設(shè)立行政主導型的強制執(zhí)行體制以及“裁執(zhí)分離”的行政強制執(zhí)行模式均有利于提高行政執(zhí)行效率和相對人權(quán)益的保護，也有利于解決中國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行制度存在的關(guān)鍵問題，但是不論采取何種行政強制執(zhí)行體制，行政強制執(zhí)行都對相對人的權(quán)益影響較大，實施過程中必須注意對相對人權(quán)益的保護。因此，除行政復議與行政訴訟這兩種法定的救濟途徑之外，對于行政強制執(zhí)行的其他救濟程序也應當進一步強化，實踐中更需要通過健全行政強制執(zhí)行制度本身的方式來完善救濟保障措施。

一般而言，行政強制執(zhí)行制度本身的救濟程序包括執(zhí)行前、執(zhí)行中與執(zhí)行后三個階段。執(zhí)行前可以設(shè)計申請中止執(zhí)行、聽證、申辯等環(huán)節(jié)，執(zhí)行中可以賦予當事人提出異議、申請變更或撤銷的權(quán)利，執(zhí)行后可以賦予當事人申請國家賠償?shù)葯?quán)利。總之，要通過行政強制執(zhí)行制度本身的完善來強化行政相對人的救濟保障措施，以確保行政相對人除了行政復議和行政訴訟的法定救濟之外，還能夠從行政強制執(zhí)行制度本身得到救濟。同時，還應當重視檢察機關(guān)的監(jiān)督作用。尤其是對于那些存在重大違法或者明顯侵害相對人權(quán)益的行政強制執(zhí)行案件，檢察機關(guān)可以通過提出檢察建議的形式開展檢察監(jiān)督，并且根據(jù)中國現(xiàn)行司法體制，檢察監(jiān)督應當成為行政強制執(zhí)行監(jiān)督的正常形態(tài)。

此外，針對中國“強行政，弱司法”的現(xiàn)實狀況，可以借鑒英美國家“司法權(quán)優(yōu)越”的政治理念，加強對司法權(quán)的強化以制約行政權(quán)力。眾所周知，英美法系國家普遍重視司法權(quán)的行使過程，司法審查制度在行政強制執(zhí)行過程中占據(jù)了核心地位，集中體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約，因此英美國家普遍建立了以司法審查為主導的行政強制執(zhí)行制度。為了更好地保護行政相對人的權(quán)益，同時兼顧行政執(zhí)行效率，必須探索完善行政強制執(zhí)行的司法審查制度，這也屬于對行政強制執(zhí)行開展司法救濟的有效保障措施。