我國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)治理的困境與突破路徑

梁 宇 鄭易平

內(nèi)容提要：數(shù)據(jù)已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力、新引擎。培育與完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)是激活數(shù)據(jù)潛在價(jià)值的需要，也是推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)還處于起步探索階段，數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置除了發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，還需要強(qiáng)調(diào)政府對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的治理作用。文章認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)政府在數(shù)據(jù)市場(chǎng)的治理實(shí)踐中還面臨意識(shí)、法律和組織等方面的諸多困境。因此，應(yīng)強(qiáng)化政府善治理念與大數(shù)據(jù)理念的雙重植入，建立、完善數(shù)據(jù)交易法規(guī)，優(yōu)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)治理組織職能，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)治理的高效化和精準(zhǔn)化。

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈和物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯，已發(fā)展為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能、新引擎。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，確立了數(shù)據(jù)要素新的歷史使命。2020年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)要素的重要地位，將數(shù)據(jù)與土地、資本、技術(shù)、勞動(dòng)并列為五大生產(chǎn)要素，提出要從推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值等方面培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。我國(guó)擁有世界最大規(guī)模的數(shù)據(jù)量，數(shù)據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿薮?。然而，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)仍處于探索階段。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的價(jià)值還未得到充分釋放，仍面臨著數(shù)據(jù)交易法律缺失、交易規(guī)則混亂、數(shù)據(jù)黑市蔓延、數(shù)據(jù)交易成本偏高和市場(chǎng)監(jiān)管缺失等系列問(wèn)題，這些問(wèn)題掣肘了數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的培育和發(fā)展?；诖?，在數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，除了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，還要加強(qiáng)政府對(duì)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的治理，發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的監(jiān)控等作用，這既是更好發(fā)揮大數(shù)據(jù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的必然要求，也是政府履行社會(huì)管理與服務(wù)職能的體現(xiàn)。

一、我國(guó)數(shù)據(jù)交易的實(shí)踐探索

我國(guó)擁有的數(shù)據(jù)體量龐大，據(jù)IDC預(yù)測(cè)，“從2018年到2025年，中國(guó)的數(shù)據(jù)量將從7.5ZB增長(zhǎng)到48.6ZB，占全球27.8%，遠(yuǎn)高于美國(guó)的17.5%”(1)IDC：《到2025年中國(guó)將擁有全球最大數(shù)據(jù)圈》，科學(xué)網(wǎng)，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2019/2/423145.shtm。。隨著人們對(duì)數(shù)據(jù)需求量的增加，我國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)迎來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇，數(shù)據(jù)交易活動(dòng)日益活躍。一方面，大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2014年6月，北京成立全國(guó)第一個(gè)大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)——中關(guān)村樹(shù)海大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)。2015年4月，貴州省成立貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所，成為全國(guó)首家大數(shù)據(jù)交易所，其他大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)緊隨其后。從各省(市、自治區(qū))設(shè)立的各類(lèi)數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)來(lái)看，主要由政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)和具有產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟性質(zhì)交易平臺(tái)三類(lèi)(如表1所示)。第一，由政府主導(dǎo)的大數(shù)據(jù)交易中心。貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心、華中大數(shù)據(jù)交易所等均是在地方政府的支持下建立的。第二是由大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向建立的交易平臺(tái)，如京東、百度、華為、順風(fēng)等大型企業(yè)主導(dǎo)的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)。第三是產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟性質(zhì)的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，比如中關(guān)村大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、中國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)聯(lián)盟、南京大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等數(shù)據(jù)商業(yè)服務(wù)。另一方面，大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)規(guī)模增長(zhǎng)迅速。雖然我國(guó)大數(shù)據(jù)交易起步時(shí)間較晚，但已呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。2014年我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模為1038億元，2015年我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模1692億元，而到2019年產(chǎn)業(yè)規(guī)模就已超過(guò)8000億元，預(yù)計(jì)到2020年底將超過(guò)萬(wàn)億。(2)國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心：《〈2019年中國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告〉顯示：我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過(guò)8000億元》，http://www.ecas.cas.cn/dtfb/yjdt/201912/t20191213_4553606.html。數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大助推我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的騰飛。根據(jù)中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到31.3萬(wàn)億元，占GDP比重達(dá)到34.8%，對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到67.9%，超越了部分發(fā)達(dá)國(guó)家，(3)中國(guó)信息通信研究院：《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)白皮書(shū)》，https://alicliimg.clewm.net/697/130/5130697/1556758784692672ef00666ace26acafce47a6803e2761556758781.pdf。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展已成為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵力量。

表1 我國(guó)部分大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)設(shè)立狀況

數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，人們對(duì)這種新型要素市場(chǎng)的思想認(rèn)識(shí)尚未達(dá)成共識(shí)，尤其對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易規(guī)則還處于摸索階段，但是當(dāng)前不少交易機(jī)構(gòu)已經(jīng)在嘗試建立數(shù)據(jù)交易的行業(yè)規(guī)范，并取得初步成效。以最具影響力的貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所為例，貴州省于2016年就出臺(tái)了全國(guó)首部大數(shù)據(jù)交易的法規(guī)：《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》。除了法律規(guī)范外，貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所還相繼制定了平臺(tái)交易規(guī)范《數(shù)據(jù)交易結(jié)算制度》《數(shù)據(jù)資源管理辦法》《數(shù)據(jù)確權(quán)暫行管理辦法》《數(shù)據(jù)交易資格審核辦法》《數(shù)據(jù)應(yīng)用管理辦法》等系列數(shù)據(jù)交易規(guī)則，這些數(shù)據(jù)交易行業(yè)規(guī)范是數(shù)據(jù)市場(chǎng)穩(wěn)定、有序發(fā)展的重要保障。目前，貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所已發(fā)展2000多家會(huì)員，可交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品超4000個(gè)，明確規(guī)定交易的不是底層數(shù)據(jù)，而是數(shù)據(jù)清洗、建模分析的數(shù)據(jù)結(jié)果，要求數(shù)據(jù)買(mǎi)賣(mài)雙方保證數(shù)據(jù)所有權(quán)、合法、可信、不被濫用。(4)王芳：《關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的十個(gè)問(wèn)題》，《圖書(shū)與情報(bào)》2020年第3期。但是整體而言，我國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的法律規(guī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則等尚未完善，大數(shù)據(jù)交易還處在起步階段，并未形成完整的交易規(guī)范體系。在數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的培育過(guò)程中，地方政府與企業(yè)的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享意愿不強(qiáng)。企業(yè)出于商業(yè)秘密、數(shù)據(jù)安全和同行競(jìng)爭(zhēng)等因素考慮，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享采取觀望、遲疑態(tài)度，造成數(shù)據(jù)開(kāi)放共享壁壘和數(shù)據(jù)割據(jù)。數(shù)據(jù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中數(shù)據(jù)的時(shí)效性難以保證。數(shù)據(jù)開(kāi)放格式難統(tǒng)一。數(shù)據(jù)交易平臺(tái)流通效率、質(zhì)量管理方面良莠不齊，交易規(guī)范缺失，權(quán)屬不明，數(shù)據(jù)黑市交易更是泛濫等。要解決這些問(wèn)題，離不開(kāi)政府對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的調(diào)控，當(dāng)前亟需加強(qiáng)政府對(duì)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的管理。

二、我國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)治理的現(xiàn)實(shí)困境

為充分發(fā)揮數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的潛在價(jià)值，就需要發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)中的治理，將政府治理“有形的手”和市場(chǎng)機(jī)制“無(wú)形的手”結(jié)合起來(lái)，以培育更加健康、成熟的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系。然而在實(shí)踐中，由于受到諸多因素的掣肘，我國(guó)政府在數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的治理中仍面臨以下幾個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)意識(shí)困境：數(shù)據(jù)意識(shí)亟待增強(qiáng)

大數(shù)據(jù)意識(shí)的缺乏是阻礙數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)治理的重要因素。盡管中央政府出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，但由于數(shù)據(jù)利益相關(guān)者對(duì)大數(shù)據(jù)的價(jià)值、重要意義等方面認(rèn)知不足，數(shù)據(jù)意識(shí)淡薄，致使“數(shù)據(jù)國(guó)家”行動(dòng)進(jìn)展緩慢，掣肘數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的健康發(fā)展。一方面，就政府部門(mén)數(shù)據(jù)意識(shí)而言，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放與共享，需要政府相關(guān)部門(mén)具有對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的辨識(shí)能力，“數(shù)據(jù)在一些部門(mén)和官員眼里可能是垃圾和廢物，在另一些部門(mén)和人的眼里卻可能是寶藏和金礦”(5)馬亮：《大數(shù)據(jù)治理：地方政府準(zhǔn)備好了嗎？》，《電子政務(wù)》2017年第1期。，如果政府官員沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值，將數(shù)據(jù)視為“垃圾”和“廢物”的話(huà)，就可能不愿意開(kāi)放數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)也就難以發(fā)揮其在治理國(guó)家中的重要要素。一些地方政府擔(dān)心數(shù)據(jù)開(kāi)放會(huì)對(duì)政府造成沖擊，片面地認(rèn)為“信息革命破壞了官方對(duì)信息的權(quán)威控制，也限制了政府隱藏信息的能力”(6)〔美〕安瓦·沙：《公共服務(wù)提供》，孟華譯，北京：清華大學(xué)出版社，2009年，第1頁(yè)。，致使其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享積極性不高，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)難以高效地參與到要素市場(chǎng)化配置中，從而難以發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)要素在數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)中的主導(dǎo)作用。另一方面，就非政府組織的數(shù)據(jù)意識(shí)而言，企業(yè)是最主要的數(shù)據(jù)交易主體，當(dāng)前我國(guó)企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)重視不夠，對(duì)大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)、分析和應(yīng)用能力有限，利用數(shù)據(jù)資源提高決策能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的意識(shí)不強(qiáng)。根據(jù)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在面對(duì)工業(yè)數(shù)據(jù)共享流通時(shí)，有86%的企業(yè)表示擔(dān)心泄露商業(yè)機(jī)密，有33%的企業(yè)擔(dān)心會(huì)失去數(shù)據(jù)的控制權(quán)從而破壞自身的信息不對(duì)稱(chēng)優(yōu)勢(shì)。(7)何偉：《激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的機(jī)制、問(wèn)題和對(duì)策》，《信息通信技術(shù)與政策》2020年第6期。出于對(duì)商業(yè)數(shù)據(jù)安全和自身利益的考慮，企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的意愿不強(qiáng)，他們?cè)跀?shù)據(jù)開(kāi)放上顧慮重重，這使得數(shù)據(jù)資源不能夠開(kāi)放與共享，數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)就失去內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。企業(yè)應(yīng)認(rèn)識(shí)到，數(shù)據(jù)不同于其他生產(chǎn)要素，它只有在充分流動(dòng)中才能產(chǎn)生更大價(jià)值，封閉的環(huán)境下，數(shù)據(jù)價(jià)值可能會(huì)流失，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保值增值的目的。此外，我國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)出于起步階段，企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)意識(shí)也比較淡薄，在發(fā)生數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)侵害時(shí)，利用法律維權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)，“相較于數(shù)據(jù)人才不足、數(shù)據(jù)制度欠缺，數(shù)據(jù)意識(shí)淡薄則是則是制約數(shù)據(jù)利用與發(fā)展的根本因素”(8)張瑞敏、王建新：《大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)數(shù)據(jù)意識(shí)培養(yǎng)路徑探析》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。，這也導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的內(nèi)驅(qū)力不足。

(二)法律困境：數(shù)據(jù)交易立法滯后

數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的有序、健康運(yùn)行離不開(kāi)健全的法律保障。當(dāng)前，由于立法滯后，導(dǎo)致我國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的法律規(guī)制缺失。其一，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法律缺失。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全部活動(dòng)都是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)并圍繞產(chǎn)權(quán)來(lái)展開(kāi)的,(9)杜振華、茶洪旺：《數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)考量》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2016年第8期。要培育數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，就必須要首先明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)上數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不明晰，對(duì)于數(shù)據(jù)所有權(quán)是屬于收集數(shù)據(jù)的企業(yè)還是產(chǎn)生數(shù)據(jù)的個(gè)人存有較大爭(zhēng)議，數(shù)據(jù)交易主體和授權(quán)交易資格的合法性得不到確認(rèn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的擁有方從事數(shù)據(jù)交易活動(dòng)的意愿不強(qiáng)，有些企業(yè)不想或不敢將數(shù)據(jù)用于交易。數(shù)據(jù)一旦被盜用或侵犯，很難通過(guò)法律途徑進(jìn)行維權(quán)，數(shù)據(jù)擁有者因此面臨很大的數(shù)據(jù)隱私安全和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)法律還未對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬作出明確規(guī)定，尚未出臺(tái)一部統(tǒng)一的權(quán)威性數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法，這無(wú)疑給未來(lái)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，不利于數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的健康運(yùn)行。其二，數(shù)據(jù)監(jiān)管法律的缺失。數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的健康發(fā)展，需要政府適度監(jiān)管，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家層面上還沒(méi)有出臺(tái)數(shù)據(jù)監(jiān)管方面的法律法規(guī)，地方政府僅貴州省出臺(tái)了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，但該條例只適用于貴州省行政區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)交易活動(dòng)。此外，該條例只對(duì)數(shù)據(jù)交易中的交易合同和交易場(chǎng)所、交易原則等做出了原則性，并未給出實(shí)際可操作的具體內(nèi)容，因此難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。由于沒(méi)有統(tǒng)一的權(quán)威性數(shù)據(jù)交易監(jiān)管法規(guī)，近年來(lái)暗網(wǎng)上底層數(shù)據(jù)交易活躍。據(jù)有關(guān)資料顯示，中國(guó)“網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)”從業(yè)人員以超過(guò)150萬(wàn)，市場(chǎng)規(guī)模達(dá)千億級(jí)別。數(shù)據(jù)泄露規(guī)模從2016年的14億條躍升至2017年的50億條。(10)《中國(guó)“網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)”規(guī)模達(dá)到千億級(jí)別，網(wǎng)絡(luò)安全亟待多維度防御體系》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599428738445793310&wfr=spider&for=pc。數(shù)據(jù)交易監(jiān)管法規(guī)的缺失，直接導(dǎo)致數(shù)據(jù)黑市、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)泄露等行為猖獗，給政府?dāng)?shù)據(jù)治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其三，數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)法律的缺失。數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)上的數(shù)據(jù)包括政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)。其中政府?dāng)?shù)據(jù)在數(shù)據(jù)質(zhì)量、可信度和價(jià)值等方面比企業(yè)社會(huì)組織和個(gè)人數(shù)據(jù)更具有優(yōu)勢(shì)。作為公共物品，政府?dāng)?shù)據(jù)在數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)上的開(kāi)放與自由流通，能夠在一定程度上避免信息不對(duì)稱(chēng)和交易成本的增加。但是，當(dāng)前我國(guó)還未有明確、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)法律，同時(shí)政府、企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的意愿不強(qiáng)，出于對(duì)數(shù)據(jù)安全和自身利益的考慮，數(shù)據(jù)利益相關(guān)主體對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的動(dòng)力不足。

(三)組織困境：數(shù)據(jù)交易治理組織職能分散

數(shù)據(jù)市場(chǎng)的有效治理，需要治理組織間的協(xié)同發(fā)力。我國(guó)數(shù)據(jù)交易的治理組織主要由政府相關(guān)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)和各地方成立的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)擔(dān)任。一方面，就政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)而言，我國(guó)還尚未成立全國(guó)性統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，主要集中在各省、市政府和部委層面。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，各省(市、自治區(qū))相繼成立大數(shù)據(jù)治理中心、大數(shù)據(jù)管理局和數(shù)字經(jīng)濟(jì)局等治理機(jī)構(gòu)，這些治理機(jī)構(gòu)有的隸屬經(jīng)信委、發(fā)改委、辦公廳等職能部委，還有的歸省政府主管(如表2所示)，各治理機(jī)構(gòu)間由于條塊分割、部門(mén)利益沖突、信任缺失等因素影響，致使跨部門(mén)、跨地域和跨層級(jí)政府間的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享緩慢。此外，當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)上數(shù)據(jù)爬蟲(chóng)、數(shù)據(jù)竊取、“數(shù)據(jù)黑產(chǎn)”等非法行為呈擴(kuò)大化態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重影響了數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展。究其原因，和數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的空白息息相關(guān)。目前我國(guó)還沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的大數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)交易更多依靠平臺(tái)自律?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)交易監(jiān)管涉及到市場(chǎng)監(jiān)管、工業(yè)信息化部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和網(wǎng)絡(luò)信息管理等多個(gè)部門(mén)，由于監(jiān)管責(zé)任不清，系統(tǒng)性和專(zhuān)業(yè)性不足，數(shù)據(jù)交易監(jiān)管事實(shí)上處于缺位狀態(tài)，(11)田杰棠、劉露瑤：《交易模式、權(quán)利界定與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育》，《改革》2020年第7期。為數(shù)據(jù)市場(chǎng)中的不法行為滋生溫床。另一方面，就現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，2015年以來(lái)，各地方成立的大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)如雨后春筍，大量涌現(xiàn)，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中心，這些機(jī)構(gòu)往往各自為戰(zhàn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交易價(jià)格和數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)機(jī)制五花八門(mén)。以湖北大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)、華中大數(shù)據(jù)交易所、武漢東湖大數(shù)據(jù)交易中心和長(zhǎng)江大數(shù)據(jù)交易中心四個(gè)交易組織機(jī)構(gòu)為例，這四個(gè)數(shù)據(jù)交易組織機(jī)構(gòu)均位于湖北省境內(nèi)，它們?cè)诠δ芏ㄎ簧辖徊嬷丿B，形成了多個(gè)分割交易市場(chǎng)，直接導(dǎo)致了交易價(jià)格無(wú)序，交易規(guī)模小、交易頻次低等問(wèn)題。

表2 地方數(shù)據(jù)治理組織機(jī)構(gòu)設(shè)立狀況

三、數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)有效治理的突破路徑

如何破解數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)治理的諸多困境，發(fā)揮數(shù)據(jù)新型生產(chǎn)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性作用，激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值，建立和完善數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，需要從理念更新、法律保障和組織協(xié)同等方面進(jìn)行路徑優(yōu)化。

(一)意識(shí)路徑：強(qiáng)化政府善治理念與大數(shù)據(jù)理念的雙重植入

培育與完善數(shù)據(jù)新型要素市場(chǎng)，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的巨大價(jià)值，是政府經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)服務(wù)職能的重要內(nèi)容。政府在數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的治理中，必須把“善治”作為政府治理和要素市場(chǎng)化改革的重要方向，實(shí)現(xiàn)從單一化管理型政府到多元化治理服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。受傳統(tǒng)科層制組織影響，政府在數(shù)據(jù)市場(chǎng)的治理更容易傾向于單槍匹馬，不善于與其他非政府主體協(xié)同共治，對(duì)其他治理主體信任缺失，更多采用行政命令的方式，致使政府?dāng)?shù)據(jù)治理決策科學(xué)化程度不高，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放度不夠。即使已開(kāi)放的數(shù)據(jù)，也難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通共享。因此在數(shù)據(jù)市場(chǎng)的治理過(guò)程中，一方面，需要?jiǎng)?chuàng)新政府治理能力，強(qiáng)化政府善治理念的植入。政府在數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)治理的各個(gè)過(guò)程要堅(jiān)持執(zhí)政為民和以人民中心的善治理念，構(gòu)建良好的“政民關(guān)系”和政企關(guān)系。要秉持協(xié)商、合作和伙伴關(guān)系的原則與其它行為體相互合作、平等協(xié)商、協(xié)同共治，增強(qiáng)企業(yè)、社會(huì)組織、民眾等非政府主體與政府間的信任感，解除企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的后顧之憂(yōu)，使政府?dāng)?shù)據(jù)和非政府?dāng)?shù)據(jù)都能在要素市場(chǎng)上充分自由流通，促使數(shù)據(jù)價(jià)值得到最大化釋放。另一方面，需要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)理念的植入，樹(shù)立政府?dāng)?shù)據(jù)交易市場(chǎng)治理過(guò)程中的大數(shù)據(jù)思維。“大數(shù)據(jù)不僅是一門(mén)新技術(shù)，而且是一種新模式、新戰(zhàn)略和新思維，是人類(lèi)認(rèn)識(shí)客觀世界、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的方法論”(12)吳韜：《大數(shù)據(jù)治理視域下智慧政府“精準(zhǔn)”決策研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。，因此應(yīng)強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)主體的大數(shù)據(jù)理念的植入。其一，加強(qiáng)政府部門(mén)關(guān)于數(shù)據(jù)收集、管理、處理、利用、安全等方面的技能培訓(xùn)力度，提高工作人員的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，增強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的感受力、持久的注意力和對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的洞察力。重塑數(shù)據(jù)流程，使政府工作人員能夠養(yǎng)成主動(dòng)采集、統(tǒng)計(jì)、儲(chǔ)存、分析和利用各類(lèi)公共數(shù)據(jù)的習(xí)慣。其二，提高企業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)數(shù)據(jù)的監(jiān)管，避免自身商業(yè)數(shù)據(jù)的泄露或被非法使用。一旦數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)受到侵害，要主動(dòng)尋求法律和行業(yè)的援助。此外，企業(yè)要強(qiáng)化數(shù)據(jù)思維能力和數(shù)據(jù)分析決策能力，加強(qiáng)對(duì)職工數(shù)據(jù)素養(yǎng)的崗位培訓(xùn)，提高數(shù)據(jù)決策與分析能力，學(xué)會(huì)利用數(shù)據(jù)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。最后要強(qiáng)化數(shù)據(jù)交易平臺(tái)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，采用先進(jìn)、安全的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)對(duì)平臺(tái)交易數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)，維護(hù)數(shù)據(jù)交易雙方的合法權(quán)益。

(二)法律路徑：建立與完善數(shù)據(jù)交易法規(guī)，讓市場(chǎng)主體“依規(guī)交易”

目前，我國(guó)還未制定全國(guó)性統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)交易的法律法規(guī)，致使大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的治理面臨無(wú)法可依的窘境。現(xiàn)有的數(shù)據(jù)交易規(guī)范主要聚焦于國(guó)家政策、地方性法規(guī)和行業(yè)規(guī)范。(1)國(guó)家層面已出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《政府信息公開(kāi)條例》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《數(shù)據(jù)安全管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》等政策文件。(2)地方性法規(guī)層面只有貴州省出臺(tái)的《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，但該法只適用于貴州省境內(nèi)的數(shù)據(jù)交易。(3)各大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)制定行業(yè)規(guī)范，如貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所出臺(tái)的《貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所702公約》，安徽大數(shù)據(jù)交易中心制定的《安徽大數(shù)據(jù)交易規(guī)則》，華中大數(shù)據(jù)交易所制定的《大數(shù)據(jù)交易管理?xiàng)l例》和《大數(shù)據(jù)交易行為規(guī)范》等。這些政策文件和行業(yè)規(guī)范對(duì)防控?cái)?shù)據(jù)交易風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用，但更多的是指導(dǎo)性的，并沒(méi)有對(duì)數(shù)據(jù)交易的具體內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定。此外，數(shù)據(jù)交易平臺(tái)制定的行業(yè)規(guī)范僅適用于數(shù)據(jù)交易平臺(tái)內(nèi)部，約束力不夠。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易法規(guī)，明確數(shù)據(jù)交易規(guī)則。一是盡快出臺(tái)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范。明確各種數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬，規(guī)定可交易的數(shù)據(jù)品種與各利益主體的責(zé)任與權(quán)利邊界，為數(shù)據(jù)交易掃除產(chǎn)權(quán)障礙，避免數(shù)據(jù)交易摩擦，使數(shù)據(jù)交易和數(shù)據(jù)保護(hù)有法可依。在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法出臺(tái)之前，可先制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，包括數(shù)據(jù)交易品質(zhì)的規(guī)定、數(shù)據(jù)清洗和處理的規(guī)定、大數(shù)據(jù)交易中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)的安全保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等，以減少交易糾紛。二是數(shù)據(jù)交易監(jiān)管法律規(guī)范。對(duì)數(shù)據(jù)交易買(mǎi)賣(mài)雙方與數(shù)據(jù)交易平臺(tái)、交易范圍、交易價(jià)格和數(shù)量質(zhì)量等核心內(nèi)容進(jìn)行法律監(jiān)管，依法對(duì)數(shù)據(jù)黑市、數(shù)據(jù)竊取和侵權(quán)等不法行為進(jìn)行懲戒，建立完善的監(jiān)管體系，保證市場(chǎng)有序健康運(yùn)行。三是數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)法律。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享是數(shù)據(jù)市場(chǎng)的重要一環(huán)。政府?dāng)?shù)據(jù)的免費(fèi)或低成本開(kāi)放共享，能夠?yàn)槭袌?chǎng)主體提供更多決策信息，消除信息不對(duì)稱(chēng)，可進(jìn)一步減少數(shù)據(jù)交易成本。由此，應(yīng)建立政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放法律，確定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督措施，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行為，完善涉及數(shù)據(jù)隱私和國(guó)家機(jī)密的政府?dāng)?shù)據(jù)信息安全的法律與政策，明確規(guī)定哪些數(shù)據(jù)可完全免費(fèi)開(kāi)放，哪些政府?dāng)?shù)據(jù)限制或完全禁止開(kāi)放共享，從而明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的范圍，使政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享規(guī)范化。例如，美國(guó)的《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》規(guī)定，政府必須以“機(jī)器可讀”的格式，即以方便公眾在智能手機(jī)或電腦上閱讀的數(shù)據(jù)格式開(kāi)放和發(fā)布數(shù)據(jù)。同時(shí)，限制發(fā)布涉及公眾隱私或國(guó)家安全的敏感信息。(13)余麗、張濤：《美國(guó)數(shù)據(jù)有限性開(kāi)放政策及其對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)安全的影響》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第9期。美國(guó)政府通過(guò)立法對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍和原則作出了清晰的界定，在維護(hù)國(guó)家利益和保障企業(yè)商業(yè)數(shù)據(jù)隱私安全的基礎(chǔ)上，政府將數(shù)據(jù)開(kāi)放共享提升到前所未有的廣度與深度，有力地促進(jìn)數(shù)據(jù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。企業(yè)是最大的數(shù)據(jù)持有者，政府應(yīng)保障企業(yè)手中數(shù)據(jù)的安全，不應(yīng)一味強(qiáng)制要求企業(yè)開(kāi)放共享數(shù)據(jù)，對(duì)此，數(shù)據(jù)開(kāi)放法律應(yīng)該確認(rèn)企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放的條件、具體要求和基本原則，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律保障。例如，歐盟《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出，只有在市場(chǎng)失靈的情況下，才能通過(guò)公平合理無(wú)歧視的條件賦予數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)權(quán)，不能強(qiáng)制要求企業(yè)分享其數(shù)據(jù)，要尊重?cái)?shù)據(jù)持有者合法權(quán)益。

(三)組織路徑：優(yōu)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)治理組織職能，保障數(shù)據(jù)市場(chǎng)“有序交易”

數(shù)據(jù)交易離不開(kāi)政府的監(jiān)管。數(shù)據(jù)市場(chǎng)上“市場(chǎng)失靈”更需要政府的有效管理。當(dāng)前我國(guó)在國(guó)家層面尚未成立數(shù)據(jù)市場(chǎng)治理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)交易面臨“監(jiān)管缺位”的窘境。雖然各地方政府相繼成立大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)機(jī)構(gòu)，但是由于組織間缺少協(xié)同，不同組織間的職能不清晰,導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、標(biāo)準(zhǔn)不一，形成數(shù)據(jù)碎片化和數(shù)據(jù)孤島。因此這些組織在實(shí)際操作中對(duì)數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管功能并不顯著。從實(shí)際情況來(lái)看，當(dāng)下我國(guó)數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管更多是通過(guò)工業(yè)信息化部門(mén)、公安部、網(wǎng)信辦和市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)部門(mén)，但是這些部門(mén)之間仍然存在責(zé)任不清，職能分工不明確，缺乏專(zhuān)業(yè)性等問(wèn)題，致使數(shù)據(jù)交易監(jiān)管的實(shí)效大打折扣。為此，應(yīng)在國(guó)家層面設(shè)立數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管部門(mén)，通過(guò)數(shù)據(jù)交易監(jiān)管的相關(guān)法律明確數(shù)據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)及其監(jiān)管職責(zé)。數(shù)據(jù)交易監(jiān)管主體除了政府監(jiān)管部門(mén)，還包括其他非政府監(jiān)督組織，應(yīng)整合各類(lèi)數(shù)據(jù)治理組織資源，形成對(duì)數(shù)據(jù)交易最大化的監(jiān)督力量。尤其是在政府組織監(jiān)督不到位的情況下，第三方監(jiān)督機(jī)制的引入，能夠較好地彌補(bǔ)政府單一監(jiān)管模式的缺陷，有效提高監(jiān)管效率。美國(guó)由聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行監(jiān)管。歐盟的歐洲數(shù)據(jù)監(jiān)管局和成員國(guó)數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)交易監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)采取自愿認(rèn)證方式，設(shè)立了一批從事數(shù)據(jù)處理監(jiān)管的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，授權(quán)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)處理者進(jìn)行監(jiān)控，以規(guī)范數(shù)據(jù)服務(wù)市場(chǎng)。我國(guó)大數(shù)據(jù)交易應(yīng)將政府監(jiān)管和數(shù)據(jù)交易平臺(tái)監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，政府和大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)各自承擔(dān)數(shù)據(jù)交易監(jiān)管的職責(zé)，形成雙向監(jiān)管模式。因此，有必要在數(shù)據(jù)交易相關(guān)法律中明確數(shù)據(jù)市場(chǎng)監(jiān)督主體及各自監(jiān)管范圍，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)交易的交易內(nèi)容、交易價(jià)格、交易范圍、交易質(zhì)量等核心內(nèi)容的監(jiān)管，保障數(shù)據(jù)市場(chǎng)的“有序交易”。

數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)體系的建立與完善，是適應(yīng)新一代產(chǎn)業(yè)革命，繁榮中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。為充分激活大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，保障數(shù)據(jù)市場(chǎng)的有序、穩(wěn)定發(fā)展，既需要發(fā)揮市場(chǎng)在數(shù)據(jù)資源配置中的決定作用，還要強(qiáng)調(diào)政府在數(shù)據(jù)市場(chǎng)中的調(diào)控作用。將市場(chǎng)機(jī)制“無(wú)形的手”和政府治理“有形的手”緊密結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的持續(xù)穩(wěn)定、健康運(yùn)行與發(fā)展，從而有助于我國(guó)政府向現(xiàn)代“有為政府”與服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。我國(guó)政府在數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)治理的過(guò)程中，還要面對(duì)數(shù)據(jù)立法滯后、數(shù)據(jù)意識(shí)和思維能力缺失和組織協(xié)同不夠等方面的困境，文章?lián)苏J(rèn)為要從提高數(shù)據(jù)市場(chǎng)利益相關(guān)方的大數(shù)據(jù)意識(shí)與政府治理理念的創(chuàng)新、建立與完善數(shù)據(jù)交易法律體系、優(yōu)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)治理機(jī)構(gòu)的職能等舉措切實(shí)提高數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)治理實(shí)效和效能，從而增強(qiáng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。