審級(jí)監(jiān)督視閾下審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的構(gòu)建*
——以“功能適當(dāng)”理論在審判體系現(xiàn)代化中的適用為視角

徐文進(jìn)

內(nèi)容提要：本文以“功能適當(dāng)”理論在審判體系現(xiàn)代化中的適用為視角，分析賦予地方法院審判指導(dǎo)文件的制定權(quán)，這不僅符合司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，也是裁判權(quán)與生俱來的法律解釋權(quán)在類案裁判中的重要體現(xiàn)。對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的備案審查，符合法院在國(guó)家治理體系中法律解釋“最合適機(jī)關(guān)”的功能定位，也與司法權(quán)作為中央事權(quán)的本質(zhì)屬性相契合，且并不違反司法規(guī)律?；诜ㄔ汗δ苓m當(dāng)?shù)目剂浚瑐浒笇彶榈膶?duì)象應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上突出普遍約束力和能夠反復(fù)適用兩項(xiàng)基本要件。審查基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)限于合法性審查而非合憲性審查或合理性審查。下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生推定效力，上級(jí)法院只能對(duì)其進(jìn)行事后審查，如果存在與上位法抵觸的情形時(shí)，宜采用建議撤銷等柔性效力保障機(jī)制。

黨的十八屆三中全會(huì)要求“明確各級(jí)法院職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系”。最高法院《五五改革綱要》明確要求完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制，建立高級(jí)法院審判指導(dǎo)文件備案機(jī)制。最高法院《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位的改革方案》(征求意見稿)更是明確提出高級(jí)法院審判指導(dǎo)文件要向最高法院進(jìn)行備案。然而，目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的理論模型，乃至審查主體、審查程序及審查效力等機(jī)制構(gòu)建均鮮有研究。對(duì)于地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的程序設(shè)計(jì)，我們應(yīng)當(dāng)置于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、國(guó)家權(quán)力配置的宏觀視野中去思考。

以“功能適當(dāng)”理論為視角對(duì)審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的構(gòu)建加以價(jià)值剖析頗有意義。“功能適當(dāng)”理論修正了形從傳統(tǒng)上強(qiáng)調(diào)“組織的權(quán)力分立”式主義的分權(quán)學(xué)說，而轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“功能的權(quán)力分立”。功能適當(dāng)理論主張應(yīng)將國(guó)家職能配置給在組織、程序、人員上具有優(yōu)勢(shì)，從而最有可能做出最優(yōu)決定的機(jī)關(guān)；同時(shí)不再教條化地強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分立和對(duì)抗，國(guó)家職能的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)同樣構(gòu)成權(quán)力配置方案的正當(dāng)性基礎(chǔ)。(1)張翔：《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國(guó)法為中心》，《比較法研究》2018年第3期。本文將從實(shí)踐中上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督的現(xiàn)狀入手，以“功能適當(dāng)”理論為邏輯起點(diǎn)，對(duì)相關(guān)制度的構(gòu)建方法和具體路徑進(jìn)行深入探討。

一、數(shù)據(jù)檢視：上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督機(jī)制“痛點(diǎn)”的實(shí)證分析

2012年1月，最高法院發(fā)布通知明確禁止地方法院出臺(tái)任何審判指導(dǎo)文件。(2)參見《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》第1條。由于在應(yīng)然層面禁止了地方法院審判指導(dǎo)文件生成的權(quán)力基礎(chǔ)，使得實(shí)然層面的監(jiān)督規(guī)制更是無(wú)從談起。從運(yùn)行實(shí)效來看，這對(duì)適法統(tǒng)一、審級(jí)監(jiān)督、司法公信的表征都造成不同程度的減損，進(jìn)而對(duì)審判體系和審判能力現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)推進(jìn)造成極大影響。

1.案件下沉導(dǎo)致上級(jí)法院個(gè)案監(jiān)督日趨乏力

當(dāng)前我國(guó)法院案件管轄日益下沉至基層法院和中級(jí)法院，最高法院已逐漸成為一個(gè)辦案指導(dǎo)機(jī)關(guān)。(3)劉風(fēng)景：《司法解釋權(quán)限的界定與行使》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期。以上海市為例，2019年全市各類案件共798 229件，三級(jí)法院受理的案件數(shù)分別為8499、64 282、725 448，其中一審案件數(shù)(含執(zhí)行)分別為420、18 050、718 081，其中僅基層法院案件量占比就高達(dá)97.5%。上海市三級(jí)法院的案件數(shù)僅在申訴(不含再審)類別中呈倒掛態(tài)勢(shì)(參見表1)。由于案件爭(zhēng)訟天然的自發(fā)性，案件上訴、申訴程序啟動(dòng)本身所具有的隨機(jī)性，以及調(diào)解、和解等對(duì)訴訟程序的阻斷中和，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的個(gè)案監(jiān)督效果往往由于這種“碎片化”趨勢(shì)而大打折扣。

表1 上海全市法院2019年收案情況匯總 單位：件

2.最高法院審判指導(dǎo)供給依然頗為有限

《人民法院組織法》明確賦予最高法院司法解釋和指導(dǎo)性案例的發(fā)布權(quán)。最高法院近年來的確高度重視對(duì)下級(jí)法院的審判指導(dǎo)，但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到：一方面由于被動(dòng)的審判指導(dǎo)在邏輯上必然滯后于審判實(shí)踐的客觀發(fā)展；另一方面最高法院審判指導(dǎo)的有效供給依然不足。指導(dǎo)性案例和司法解釋發(fā)布的數(shù)量、及時(shí)性和周延性上都存在巨大的提升空間。不少指導(dǎo)性案例和規(guī)范性文件更側(cè)重于政策宣導(dǎo)和價(jià)值弘揚(yáng)，最高法院各類案例和裁判之間亦經(jīng)常出現(xiàn)相互矛盾的結(jié)論，這都大大影響了最高法院審判指導(dǎo)對(duì)各級(jí)法院的指引價(jià)值。

3.審判行政職能混雜導(dǎo)致審級(jí)關(guān)系難以厘清

實(shí)踐中上下級(jí)法院之間的審級(jí)關(guān)系已發(fā)生偏移，上級(jí)法院，尤其是高級(jí)法院對(duì)轄區(qū)法院干部選任、績(jī)效考核、經(jīng)費(fèi)分配等方面的影響力在客觀上已大大加強(qiáng)。此種情形下，人、財(cái)、物等司法行政關(guān)系的上下隸屬、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和審判業(yè)務(wù)中的指導(dǎo)關(guān)系必然極易產(chǎn)生混淆。黨組成員與審委會(huì)成員的身份混同更是加劇了上級(jí)法院表意行為的模糊化，在客觀上導(dǎo)致上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系混亂。

4.審判指導(dǎo)文件禁而不絕導(dǎo)致非程序問題凸顯

下級(jí)法院對(duì)改發(fā)率等審判質(zhì)效的自發(fā)追求，在客觀上使其對(duì)上級(jí)法院的裁判結(jié)果具有原生的趨同性。在法律、司法解釋等裁判指引有效供給不足的情形下，一方面上級(jí)法院依然以通知、指導(dǎo)意見、會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議綜述等多種方式下發(fā)審判指導(dǎo)文件，存在意見形成不嚴(yán)謹(jǐn)、發(fā)文形式不統(tǒng)一、發(fā)文主體不規(guī)范等弊端；另一方面下級(jí)法院非程序的個(gè)案請(qǐng)示、匯報(bào)等情形屢見不鮮，而上級(jí)法院在臨時(shí)獲取材料后的現(xiàn)場(chǎng)解答存在案情了解不充分、問題研究不深入、答復(fù)程序不規(guī)范等弊端。

5.地方人大合憲性審查的提升效果并不明顯

實(shí)踐中各地人大常委會(huì)對(duì)地方法院的審判指導(dǎo)文件是否納入備案審查體系做法不盡一致。(4)黃金榮：《“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力》，《法學(xué)》2014年第7期。目前諸如上海、北京等多地高院已經(jīng)陸續(xù)建立地方人大對(duì)地方高院審判指導(dǎo)文件的合憲性審查機(jī)制。地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查的人員編制往往僅為數(shù)人，且還負(fù)責(zé)其他大量的立法工作。地方人大的合憲性審查整體呈現(xiàn)出不活躍的特征，普遍表現(xiàn)為審查范圍不夠廣、審查標(biāo)準(zhǔn)不明確、審查人員編制偏少、覆蓋面不周延、審查效率不夠高等問題。(5)陳道英：《全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查制度研究》，《政治與法律》2012年第7期。不難看出，上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督的運(yùn)行現(xiàn)狀充分表明構(gòu)建并規(guī)范地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制，不僅符合司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，也有利于解決適法分歧、加強(qiáng)憲制統(tǒng)一。

二、解構(gòu)探討：審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的價(jià)值理念分析

地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查的機(jī)制構(gòu)建，需要回到“功能適當(dāng)”理論這個(gè)邏輯起點(diǎn)進(jìn)行探討?！肮δ苓m當(dāng)”理論的規(guī)范教義要求以機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬和配置，同時(shí)因應(yīng)職權(quán)需要調(diào)整組織結(jié)構(gòu)。(6)張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期。我們需要考慮如下幾個(gè)方面：(1)上級(jí)法院適合進(jìn)行何種活動(dòng)；(2)上級(jí)法院在完成備案審查的哪些功能上具有優(yōu)勢(shì)；(3)上級(jí)法院對(duì)哪些程序類型來說屬于功能最適合機(jī)關(guān)。(7)張翔：《憲法程序法：國(guó)家權(quán)力配置的視角》，《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第1期。簡(jiǎn)言之，我們需要結(jié)合“功能適當(dāng)”理論，對(duì)地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的審查主體、審查程序、審查效力三個(gè)方面進(jìn)行討論。

(一)審查主體——上級(jí)法院作為審查主體是否適格

審查主體的確定邏輯包含兩個(gè)問題：地方法院制定審判指導(dǎo)文件是否適格，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件進(jìn)行審查是否適格？

1.地方法院制定審判指導(dǎo)文件是否正當(dāng)合法

地方法院是否有權(quán)制定審判指導(dǎo)文件，取決于法院在國(guó)家治理體系中是否符合法律解釋“最合適機(jī)關(guān)”的功能定位。從相關(guān)法律條文來看，不僅地方法院未被賦予法律的解釋權(quán)，連最高法院行使法律解釋權(quán)的部門、方式等也已被嚴(yán)格限定。最高法院對(duì)地方法院是否享有審判指導(dǎo)文件的制定權(quán)，相應(yīng)觀點(diǎn)也多有反復(fù)(見表2)。

表2 地方法院審判指導(dǎo)文件相關(guān)規(guī)定沿革

首先我們必須承認(rèn)，全國(guó)人大和最高法院對(duì)司法解釋權(quán)的限定有其合理性。尤其早年間在法律體系尚不健全、司法能力尚有不足的情形下，地方法院缺乏規(guī)制地作出應(yīng)用法律的解釋，大大影響了法律權(quán)威和憲制統(tǒng)一。因此全國(guó)人大和最高法院收緊司法解釋的初衷值得肯定，但我們更應(yīng)該以發(fā)展的眼光來看待問題，以司法權(quán)的判斷權(quán)特征為出發(fā)點(diǎn)來分析問題。

司法權(quán)的判斷權(quán)特征是指司法裁判實(shí)際上就是將個(gè)案的特殊性進(jìn)行抽象化、一般化的理論歸納，然后再與法律規(guī)定進(jìn)行歸類和匹配性的判斷。尤其在成文法國(guó)家，法律條文的規(guī)定難免過于簡(jiǎn)單抽象，司法裁判的過程實(shí)際上就是在個(gè)案中不斷解釋法律、演繹法律的過程。個(gè)案裁判的累積客觀上必然會(huì)產(chǎn)生類案裁判觀點(diǎn)的匯聚，從而將對(duì)法律的特殊性解釋類化為一般性解釋。因此，地方法院對(duì)審判指導(dǎo)文件的制定過程往往也是對(duì)自身類案裁判觀點(diǎn)加以總結(jié)整理的過程，在法律邏輯上與司法權(quán)作為判斷權(quán)的特征屬性是一致的。

目前上海、北京等地方人大已開展對(duì)地方高院審判指導(dǎo)文件進(jìn)行合憲性審查的改革探索。將地方法院審判指導(dǎo)文件納入合憲性審查體系的行為本身，在邏輯上必然以承認(rèn)此類文件的合法效力為前提。退而言之，即使從“法無(wú)授權(quán)即禁止”的法理角度而言，《人民法院組織法》中對(duì)于法院“總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)”職能的強(qiáng)調(diào)和重申，也可視作對(duì)類型化、體系化解釋法律權(quán)限的直觀確認(rèn)。

2.上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件進(jìn)行審查是否適格

我們需要審視上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件進(jìn)行備案審查是否符合憲法規(guī)定、是否超出上級(jí)法院的權(quán)力邊界來判斷上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件進(jìn)行審查是否合適。

從憲法規(guī)定的監(jiān)督職權(quán)來看，審判指導(dǎo)文件備案審查未違反憲制義務(wù)。實(shí)際上，《憲法》和《人民法院組織法》將審級(jí)職能僅定位為“上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作”，而對(duì)于“監(jiān)督”的內(nèi)涵和外延并未予以明確。那上級(jí)法院的“監(jiān)督”職能是否包括對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的監(jiān)督和備案審查呢？單從字面來看，“監(jiān)督”職能由于語(yǔ)義過于寬泛，無(wú)法準(zhǔn)確界定其職權(quán)范圍。對(duì)上級(jí)法院“監(jiān)督”職能的理解，往往是通過與上級(jí)檢察院“領(lǐng)導(dǎo)”職能相互區(qū)分的方式實(shí)現(xiàn)。從我國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐來看，憲法對(duì)于“監(jiān)督”職權(quán)范圍的界定，在描述不同機(jī)關(guān)的職能時(shí)跨度極大。因此單從語(yǔ)義來看，上級(jí)法院的監(jiān)督職能范圍并不排斥上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的審查權(quán)，亦未超出上級(jí)法院的法定職權(quán)范圍。從司法公正的終極屬性來看，審判指導(dǎo)文件備案審查有助于實(shí)現(xiàn)司法公正的終極目標(biāo)。有觀點(diǎn)認(rèn)為“上級(jí)法院有權(quán)改變下級(jí)法院的判決并不意味著后者成為前者的下屬”(8)賀衛(wèi)方：《司法改革中的上下級(jí)法院關(guān)系》，《法學(xué)》1998年第9期。，上級(jí)法院的備案審查必然會(huì)加重對(duì)下級(jí)法院的辦案壓力，進(jìn)而造成審判獨(dú)立的減損。我們必須承認(rèn)，獨(dú)立是司法權(quán)的重要特征，其重要作用在于避免司法權(quán)受到不當(dāng)侵犯。世界上絕大多數(shù)國(guó)家將法院設(shè)置成不同層級(jí)，就在于使不同層級(jí)的法院可以依法獨(dú)立行使審判權(quán)。固然，上級(jí)法院審查機(jī)制的建立在客觀上會(huì)對(duì)審判獨(dú)立造成一定影響，但我們更應(yīng)認(rèn)識(shí)到，司法獨(dú)立并非司法的終極價(jià)值——獨(dú)立本身并非司法的目的，而僅具有工具價(jià)值；公正才是司法的終極目標(biāo)和價(jià)值追求，是司法的核心生命線，司法獨(dú)立原則同樣必須為司法公正這一終極目標(biāo)服務(wù)。在司法體系內(nèi)尤其是上下級(jí)法院之間，下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的無(wú)序泛濫客觀上已經(jīng)對(duì)適法統(tǒng)一、司法公正造成明顯的負(fù)面影響，那我們就需要對(duì)兩者的價(jià)值優(yōu)先性進(jìn)行更深入的審視和衡量。換言之，對(duì)審判獨(dú)立少量減損的適度容忍若能夠從更大層面提升適法統(tǒng)一的效果，更明顯地促進(jìn)司法公正、提升司法公信，那么這種價(jià)值利益的適度偏移符合“功能適當(dāng)”理論對(duì)國(guó)家權(quán)力配置的基本理念。

從司法權(quán)的中央事權(quán)屬性來看，審判指導(dǎo)文件備案審查并不違背司法規(guī)律。司法權(quán)的中央事權(quán)屬性決定審判體系在國(guó)家治理體系中有著自身的特點(diǎn)。習(xí)近平指出，“司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院”。換言之，人民法院是作為一個(gè)整體代表國(guó)家行使審判權(quán)，任一司法機(jī)關(guān)的裁判在全國(guó)范圍內(nèi)都具有法律效力，沒有中央司法權(quán)和地方司法權(quán)之分。因此從終極意義上來講，司法權(quán)只會(huì)服從于全國(guó)人大及其常委會(huì)，不會(huì)服從于地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，這恰恰是我國(guó)憲政體制的體現(xiàn)。(9)梁洪霞：《法律規(guī)范沖突的法院審查及其協(xié)同機(jī)制》，《暨南學(xué)報(bào)》2019年第12期。因此，上級(jí)法院作為下級(jí)法院的審判監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)下級(jí)法院的審判指導(dǎo)文件進(jìn)行審查，不僅在資質(zhì)上與中央事權(quán)的屬性更為相符，在審查結(jié)果上也大大有利于維護(hù)和凸顯中央事權(quán)的權(quán)力屬性。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中要推進(jìn)合憲性審查，根本目的即在于維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的備案審查顯然更有助于促進(jìn)法制統(tǒng)一。上下級(jí)法院雖然在司法權(quán)力的具體配置上稍有差異，但兩者同時(shí)作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)職權(quán)高度類似，通常上級(jí)法院更具有專業(yè)性，對(duì)問題的理解和適用更成體系化。上級(jí)法院本身即具有通過個(gè)案監(jiān)督實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的憲制義務(wù)，通過對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的備案審查在職權(quán)配置上較其他機(jī)關(guān)更為合理。最高法院在厘清法院職能定位、規(guī)范法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系的過程中，在“監(jiān)督”職能之外添加“指導(dǎo)”職能的作法更能從側(cè)面印證最高法院審級(jí)制度改革的理念和方向(見表3)。

表3 上級(jí)法院監(jiān)督指導(dǎo)職能的衍進(jìn)

(二)審查程序——以何種基準(zhǔn)審查哪些文件

上級(jí)法院作為下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的審查機(jī)關(guān)更符合司法規(guī)律，更能促進(jìn)審判體系現(xiàn)代化。那么我們需要對(duì)備案審查程序進(jìn)行深入分析：審查對(duì)象的范圍如何厘定？審查基準(zhǔn)如何界定？

1.審查對(duì)象的范圍厘定——要式主義或?qū)嵸|(zhì)主義

審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的構(gòu)建，需要明確審判指導(dǎo)文件的識(shí)別規(guī)則。在不同語(yǔ)境下的備案審查機(jī)制中，全國(guó)人大、最高法院對(duì)于審判指導(dǎo)文件的描述極為多樣化，有“司法解釋性質(zhì)文件”“審判業(yè)務(wù)文件”“審判指導(dǎo)意見”“規(guī)范性文件”“具體應(yīng)用法律的解釋”等。由于語(yǔ)言難免存在模糊性、多義性，在備案審查工作中必然面臨審判指導(dǎo)文件的定性和識(shí)別問題。

審查對(duì)象的界定有要式主義和實(shí)質(zhì)主義兩種方式，對(duì)于備案審查機(jī)制的有序運(yùn)行各有利弊。要式主義是指要求審查對(duì)象在制定程序、文件類型、條文內(nèi)容等均具備特定要式。要式主義雖然能夠便捷、清晰地厘定備案審查的文件范圍，但弊端在于易使不符合要件的其他審判指導(dǎo)文件未能周延地納入審查范圍。實(shí)質(zhì)主義則是指對(duì)審查對(duì)象作出一般化、抽象化的界定，主要通過文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容來判斷是否納入審查范圍。實(shí)質(zhì)主義雖然邏輯上能夠避免審查對(duì)象的遺漏，但外延的不周延必然使得下級(jí)法院無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別需要報(bào)送備案的文件范圍。

如何確定審查對(duì)象的范圍及審查基準(zhǔn)，需要我們回到“功能適當(dāng)”理論中來加以解構(gòu)——備案審查機(jī)制的構(gòu)建目的在于，通過對(duì)地方法院審判指導(dǎo)文件機(jī)制的規(guī)范，更好地解決適法分歧、實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一。因此，我們宜采取要式主義——以更嚴(yán)格、更明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范審判指導(dǎo)文件的識(shí)別方法，限定審判委員會(huì)為唯一享有審判指導(dǎo)文件制定權(quán)的機(jī)關(guān)，并統(tǒng)一規(guī)范文件的名稱和文號(hào)。主要原因在于如下幾點(diǎn)：從審查機(jī)制的憲制環(huán)境來說，我們需要正視當(dāng)前全國(guó)人大對(duì)地方法院審判指導(dǎo)文件的否定態(tài)度。全國(guó)人大對(duì)最高法院的法律解釋方式尚且限定為司法解釋。如果我們不對(duì)地方法院審判指導(dǎo)文件的制定形式、制定機(jī)關(guān)、制定程序加以嚴(yán)格規(guī)范，必然無(wú)法化解最高法院對(duì)地方法院審判指導(dǎo)文件沖擊憲制統(tǒng)一的顧慮，此項(xiàng)改革也必然因無(wú)法獲得全國(guó)人大授權(quán)而難竟全功。

從審查機(jī)制的運(yùn)行實(shí)效來說，我們雖然需要合議庭、專業(yè)法官會(huì)議、研討會(huì)議等及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題、討論分歧，但更需要審判委員會(huì)從更專業(yè)的層次、更寬廣的視野來審慎地制定審判指導(dǎo)文件，從而更好地協(xié)調(diào)不同業(yè)務(wù)條線、不同法院之間的適法分歧，有效提升法制統(tǒng)一水平。

對(duì)審判指導(dǎo)文件的范圍界定，我們可以借鑒規(guī)范性文件識(shí)別方式來判斷——具有普遍約束力、能夠反復(fù)適用是規(guī)范性文件的兩大基本特征要件。(10)王鍇：《論規(guī)范性文件的備案審查》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第11期。我們可以將審判指導(dǎo)文件定義為“由人民法院審判委員會(huì)制定的不屬于個(gè)案裁判，但又具有普遍約束力的能夠反復(fù)適用的應(yīng)用法律及司法解釋的文件”。同時(shí)明確未經(jīng)法定程序制定的審判指導(dǎo)文件不得作為指導(dǎo)審判的規(guī)范性文件。

2.審查基準(zhǔn)的界定——合憲性審查、合法性審查或合理性審查

依據(jù)審查的基準(zhǔn)和目的，我們可以將審查基準(zhǔn)區(qū)分為合憲性審查、合法性審查及合理性審查。合憲性審查是指依據(jù)憲法對(duì)審判指導(dǎo)文件是否符合憲法進(jìn)行審查；合法性審查是指依據(jù)法律對(duì)審判指導(dǎo)文件是否符合法律進(jìn)行審查；合理性審查是指對(duì)審判指導(dǎo)文件的內(nèi)容是否適當(dāng)、合理進(jìn)行審查，一般包括符合客觀規(guī)律、符合理性、合乎情理、適度等。(11)參見《中華人民共和國(guó)立法法》第96、97條。那上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的審查基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何確定呢？這仍需要我們依據(jù)“功能適當(dāng)”理論加以分析：行使某項(xiàng)職能的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具備該等法定權(quán)限——上級(jí)法院的審查宜以合法性為基準(zhǔn)。理由在于：一是主體資質(zhì)限定上級(jí)法院不能進(jìn)行合憲性審查。合憲性審查要求審查機(jī)關(guān)必須具有憲法解釋權(quán)，但目前憲法解釋是全國(guó)人大常委會(huì)的專有職權(quán)。由于合憲性審查權(quán)力的唯一性和專屬性，上級(jí)法院乃至最高法院均無(wú)權(quán)進(jìn)行合憲性審查。二是監(jiān)督職能定位限定上級(jí)法院不能進(jìn)行合理性審查。合理性審查要求上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的內(nèi)容是否適當(dāng)、合理進(jìn)行審查。合理性審查大大擴(kuò)張了上級(jí)法院的職權(quán)范圍，顯然不符合審判獨(dú)立原則，亦不符合審級(jí)監(jiān)督職能的比例原則。

需要明確的是，雖然憲法明確限定僅最高法院享有法律解釋權(quán)，但下級(jí)法院制定審判指導(dǎo)文件的法理依據(jù)是基于司法權(quán)的判斷權(quán)特征，是法院個(gè)案裁判中法律解釋權(quán)的系統(tǒng)歸納。此外，上級(jí)法院行使個(gè)案審判監(jiān)督職能時(shí)，對(duì)下級(jí)法院個(gè)案裁判的審查范圍也僅限于合法性審查。

那么合法性審查的具體要件又應(yīng)當(dāng)如何把握呢？《立法法》將法律規(guī)范間的沖突分為兩類：“不一致”和“相抵觸”，在相同位階(或準(zhǔn)相同位階)法律規(guī)范之間的沖突界定為“不一致”，在不同位階法律規(guī)范之間的沖突界定為“相抵觸”。最高法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》列舉了11種下位法與上位法相抵觸的具體情形，對(duì)司法實(shí)踐中相關(guān)情形的總結(jié)具有一定的普遍性。有鑒于此，我們認(rèn)為合法性的審查要件應(yīng)當(dāng)包括：符合上位法基本原則與精神；不違背上位法的立法目的和意圖；不超越立法權(quán)限；遵循規(guī)范化制定程序；不違背強(qiáng)制性規(guī)定；不對(duì)抗其他合法權(quán)利；符合情勢(shì)變更原則。(12)顧建亞：《突破上位法時(shí)的抵觸標(biāo)準(zhǔn)：以“其他規(guī)范性文件”為研究基點(diǎn)》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。

3.審查效力——如何確保審查機(jī)制的剛性效力

防止出現(xiàn)“審而不決”“決而不剛”的問題，構(gòu)建備案審查的效力機(jī)制就顯得尤為重要。地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查的效力機(jī)制包括審查節(jié)點(diǎn)、效力機(jī)制兩個(gè)方面。

(1)審查節(jié)點(diǎn)——事前審查或事后審查

為確保下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件內(nèi)容的合法性、適法效果的統(tǒng)一性，以及緩解權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)該機(jī)制的諸多顧慮，我們似乎宜以事前審查的方式從嚴(yán)控制下級(jí)法院的審判指導(dǎo)文件。如法國(guó)《憲法》第61條就規(guī)定，各項(xiàng)組織法在頒布以前，議會(huì)規(guī)章在執(zhí)行以前，必須事先提交憲法委員會(huì)審查，由憲法委員會(huì)審查是否符合憲法。(13)胡錦光：《論啟動(dòng)合憲性審查程序主體資格的理念》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。然而依據(jù)公權(quán)力的公定力原理，地方法院在制定審判指導(dǎo)文件后，雖然這些審判指導(dǎo)文件存在合法與違法兩種可能，但為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)審判指導(dǎo)文件的權(quán)威性，在上級(jí)法院做出否定審判指導(dǎo)文件效力之前，審判指導(dǎo)文件應(yīng)當(dāng)被推定為合法。(14)胡錦光：《論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。

因此，對(duì)審判指導(dǎo)文件的合法性審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事后審查：一是以比例原則為基本遵循，能夠避免對(duì)下級(jí)法院個(gè)案裁判、類案規(guī)則的過度干預(yù)；二是事前審查實(shí)際上使得審查本身成為立法過程的一部分。因?yàn)橥耆撾x案件和情境，只能采取所謂“文面判斷”的方法。這樣僅能解決審查對(duì)象中明顯違法的情形，對(duì)審查對(duì)象適用過程中的合法性問題無(wú)法有效回應(yīng)，也無(wú)法預(yù)見社會(huì)發(fā)展后在個(gè)案中出現(xiàn)的合法性問題。(15)田偉：《憲法和法律委員會(huì)規(guī)范合憲性審查的程序類型》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。

(2)效力機(jī)制——無(wú)效宣告或柔性處理

上級(jí)法院審查后認(rèn)為下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件與法律或司法解釋等相抵觸時(shí)，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)采取何種措施確保審查效力？從合憲性審查的中外司法實(shí)踐來看，通常存在四種糾正違憲規(guī)范的方式：無(wú)效宣告、不一致宣告、吁請(qǐng)裁判和合憲性解釋。在我國(guó)合憲性審查機(jī)制中，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為我國(guó)議行合一國(guó)家治理體系中的權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)于最高法院等違憲的規(guī)范性文件享有撤銷權(quán)——這是基于其作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的政治屬性所決定的。然而，最高法院2010年《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》第9條明確規(guī)定：最高法院對(duì)高級(jí)法院的違法文件“應(yīng)當(dāng)責(zé)令其糾正”，那么這種作法是否合理呢？

從國(guó)家治理體系中四級(jí)法院的職能定位來看，上級(jí)法院在案件裁判過程中與下級(jí)法院的地位是相同的。從“功能適當(dāng)”理論來看，上級(jí)法院監(jiān)督職能如果包括撤銷或責(zé)令改正，那顯然超出機(jī)構(gòu)本身所應(yīng)有的職權(quán)范圍。我們可以參考德國(guó)聯(lián)邦憲法法院違憲審查機(jī)制中的吁請(qǐng)裁判制度(Appellentscheidung)。吁請(qǐng)裁判制度是指憲法法院認(rèn)為法官違憲時(shí)并不徑直宣告法規(guī)違憲，而是判定法官“依然還”合憲，但呼吁立法者采取行動(dòng)以確保符合憲法要求。(16)田偉：《規(guī)范合憲性審查決定的類型與效力》，《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第1期。吁請(qǐng)裁判制度并不具有強(qiáng)制拘束力，但作為憲法法院對(duì)合憲與否的見解，往往會(huì)得到立法者的積極回應(yīng)。

通過溝通和協(xié)商實(shí)現(xiàn)“共識(shí)性”決策，是近年來西方公共行政和民主理論提出的一種理想型決策模式，并被用來描述我國(guó)近年來重大公共政策的形成過程(17)樊鵬：《論中國(guó)的“共識(shí)型”體制》，《開放時(shí)代》2013年第3期?！@是我國(guó)目前合憲性審查機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐的一種理論性總結(jié)。實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)審查的規(guī)范性文件存在違憲情形時(shí)，往往也是“建議”有關(guān)方面自行提出相關(guān)議案廢除該項(xiàng)制度。(18)沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》，《中國(guó)人大》2019年第2期。基于上下級(jí)法院的職能定位，我們認(rèn)為采用上級(jí)法院發(fā)出修改建議等柔性制約的效果更為妥當(dāng)。這樣不僅在規(guī)范下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的同時(shí)，避免過度沖擊當(dāng)前審級(jí)獨(dú)立的職能定位，更符合我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家治理實(shí)踐。

三、對(duì)策建議：審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的構(gòu)建路徑

1.完善備案審查機(jī)制的授權(quán)模式

我們必須正視權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方法院制定審判指導(dǎo)文件的顧慮，也必須正視實(shí)踐中不規(guī)范做法在客觀上對(duì)法制統(tǒng)一造成的負(fù)面影響。因?yàn)榻忉尩钠毡樾院蛯?duì)法律進(jìn)行超越個(gè)案的體系性理解，的確極易造成對(duì)立法權(quán)的沖突。(19)王鍇：《論規(guī)范性文件的備案審查》。因此，在探索地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的構(gòu)建路徑時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)恪守“法制定”和“法適用”的邏輯界限，借鑒民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)的操作模式，以取得全國(guó)人大常委會(huì)的改革授權(quán)為妥，以免造成不良的憲制影響。

2.建立多維備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制

上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判指導(dǎo)文件的備案審查基準(zhǔn)雖僅限于合法性審查，但合法性審查與合憲性審查的外延存在相當(dāng)程度的耦合。最高法院都尚且不具備合憲性審查的權(quán)力，更遑論地方法院。因此在合法性審查時(shí)發(fā)現(xiàn)涉嫌違憲等情形時(shí)，上級(jí)法院不應(yīng)繼續(xù)按合法性審查的路徑進(jìn)行處理，而應(yīng)轉(zhuǎn)交權(quán)力機(jī)關(guān)處置為宜。我們應(yīng)當(dāng)與權(quán)力機(jī)關(guān)的合憲性審查建立必要聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在上級(jí)法院不便處理、下級(jí)法院不遵從審查建議時(shí)，轉(zhuǎn)由相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

3.建立多渠道備案審查啟動(dòng)機(jī)制

司法消極原則、審判指導(dǎo)文件的判斷權(quán)特征以及法院的審級(jí)職能定位等，均要求上級(jí)法院不應(yīng)主動(dòng)對(duì)下級(jí)法院規(guī)范性文件建立起前期批準(zhǔn)、主動(dòng)審查、審查撤銷等機(jī)制，我們應(yīng)當(dāng)建立起以下級(jí)法院主動(dòng)備案為主、依當(dāng)事人申請(qǐng)審查為輔的方式，構(gòu)建地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查的啟動(dòng)機(jī)制。我們可以嘗試賦予當(dāng)事人在個(gè)案裁判過程中，對(duì)地方法院審判指導(dǎo)文件提起附帶性審查的權(quán)利。這不僅在相當(dāng)程度上解決“立而不備”、“備而不審”的問題，也將極大地促進(jìn)地方法院審判指導(dǎo)文件的規(guī)范化、程序化。

4.建立流程化的審查流轉(zhuǎn)機(jī)制

當(dāng)?shù)胤椒ㄔ簩徟兄笇?dǎo)文件備案審查機(jī)制啟動(dòng)后，我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起流程化的備案審查流轉(zhuǎn)機(jī)制?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于建立法律適用分歧解決機(jī)制的實(shí)施辦法》中流程化、規(guī)范化的機(jī)制構(gòu)建模式值得借鑒。我們需要對(duì)下級(jí)法院的報(bào)送責(zé)任部門、上級(jí)法院的接收部門、解決部門以及相應(yīng)的周期時(shí)限、程序作出具體規(guī)定，并對(duì)上級(jí)法院的審查建議發(fā)送、下級(jí)法院的意見反饋等予以明確規(guī)范。

5.建立審判指導(dǎo)文件公開查詢機(jī)制

地方法院審判指導(dǎo)文件經(jīng)審委會(huì)討論通過后，在客觀上已成為拘束本院和轄區(qū)法院個(gè)案裁判的依據(jù)。我們就必須借助最高法院相關(guān)司法公開平臺(tái)，并在法信、北大法寶等檢索平臺(tái)建立起全面的公開查詢機(jī)制。最高法院應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一地方法院審判指導(dǎo)文件的文號(hào)和發(fā)文樣式。審判指導(dǎo)文件的全面公開，不僅會(huì)促使制定機(jī)關(guān)更為審慎、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匕l(fā)布相關(guān)文件，更能不斷激發(fā)改革的“聯(lián)動(dòng)效益”和“共生效應(yīng)”。

習(xí)近平指出，“設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，既要把握長(zhǎng)期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗(yàn)、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實(shí)要求、著眼解決現(xiàn)實(shí)問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’?！?20)習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日第2版。對(duì)于地方法院審判指導(dǎo)文件備案審查機(jī)制的構(gòu)建，我們不能過度強(qiáng)調(diào)審級(jí)獨(dú)立而忽略對(duì)司法公正的終極追求。我們應(yīng)該更多地著眼于我國(guó)司法實(shí)踐、著眼于具體問題本身，運(yùn)用法律理論、法律邏輯來系統(tǒng)性、整體性地優(yōu)化中國(guó)特色社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，深入推進(jìn)審判體系和審判能力的現(xiàn)代化。