論土地經(jīng)營權(quán)的政策意蘊(yùn)與立法轉(zhuǎn)化*

陳小君 肖楚鋼

內(nèi)容提要：農(nóng)村土地負(fù)擔(dān)過重和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利虛化是我國承包地“三權(quán)分置”改革的根本動因。土地經(jīng)營權(quán)政策可以分為兩大類別，但政策概念表達(dá)不統(tǒng)一，未能兼顧不同概念情境的體系性。土地經(jīng)營權(quán)政策包括土地經(jīng)營權(quán)的概念和權(quán)能、權(quán)利特征、交易主體、產(chǎn)生方式、政策協(xié)調(diào)和權(quán)利限制，旨在構(gòu)建承包地有序流轉(zhuǎn)秩序。國家相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持土地經(jīng)營權(quán)的改革方向，承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)政策為長期存續(xù)的政策法及土地經(jīng)營權(quán)政策的法律化是中國雙軌法制的一元化，但政策法與法律仍將處于動態(tài)平衡狀態(tài)。國家政策規(guī)范可以通過法律解釋間接發(fā)揮實(shí)質(zhì)性法源的功能。

農(nóng)村土地政策是國家為了解決農(nóng)村土地歸屬和利用的實(shí)際問題而制定的規(guī)范性文件。土地經(jīng)營權(quán)政策旨在解決農(nóng)地權(quán)利概念和邏輯問題，提升農(nóng)村承包地的利用效率。但當(dāng)前可能存在土地經(jīng)營權(quán)制度規(guī)則與立法轉(zhuǎn)化不暢的現(xiàn)象，妨礙土地經(jīng)營權(quán)在社會和司法實(shí)踐中運(yùn)行。農(nóng)村承包地制度改革的目標(biāo)在于完善農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地資源減少，農(nóng)民老齡化、高齡化等形勢和局面。國家相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從頂層視角出發(fā)，防止農(nóng)村承包地制度改革目的落空或改革成果被變相否定。

一、農(nóng)村承包地制度的改革動因

法律概念的混淆不清必然會造成農(nóng)村土地經(jīng)營制度的運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，傳統(tǒng)農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營模式難以應(yīng)對我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。十多年前，農(nóng)地制度的“兩權(quán)分離”改革形成以家庭承包經(jīng)營為重點(diǎn)的土地承包經(jīng)營模式，雖有提升彼時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但卻阻礙著中國農(nóng)村的市場化，(1)房紹坤：《承包地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)與實(shí)效考察》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2018年，第1頁。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推廣也受到一定限制。這是由于，當(dāng)年立法機(jī)關(guān)忽視農(nóng)戶承包權(quán)的所有權(quán)屬性，繞開財(cái)產(chǎn)利用權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，僅將當(dāng)時政策中的“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念設(shè)定為用益物權(quán)。(2)孟勤國：《論新時代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。農(nóng)村地區(qū)土地負(fù)擔(dān)過重和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利虛化，不僅是我國農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的根本動因，(3)陳小君、肖楚鋼：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)及其客體之辨——兼評〈民法典〉物權(quán)編的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)則》，《中州學(xué)刊》2020年第12期。也是我國農(nóng)村切實(shí)面臨的挑戰(zhàn)。

(一)農(nóng)村地區(qū)土地負(fù)擔(dān)過重

土地負(fù)擔(dān)過重首先表現(xiàn)在我國農(nóng)村人地矛盾已經(jīng)愈發(fā)嚴(yán)峻。1996年第一次全國土地調(diào)查顯示人均耕地面積1.59畝，2009年降為1.52畝，世界人均耕地面積3.38畝。第二次全國土地調(diào)查表明適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地面積逼近18億畝紅線。由于地理區(qū)位、地形地勢、生態(tài)污染等因素，許多耕地不再適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。不少地方可供開墾的耕地后備補(bǔ)充資源也幾近枯竭，大量粗放型城鎮(zhèn)建設(shè)卻仍在占用優(yōu)質(zhì)耕地。(4)陳仁澤：《人多地少的基本國情沒有改變》，《人民日報(bào)》2013年12月31日第9版。優(yōu)質(zhì)耕地資源的持續(xù)減少勢必影響糧食供給安全，如果放任“耕地少了、農(nóng)民老了、村子空了”等現(xiàn)象發(fā)展蔓延，必然會侵害國家和社會公共利益。(5)肖楚鋼：《土地征收法律制度的公共利益反思》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第7期。然而，農(nóng)村集體組織成員身份卻限縮了農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍，“兩權(quán)分離”也阻礙著中國農(nóng)村公開、合理、有償、有序的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。(6)黨國英：《當(dāng)前中國農(nóng)村改革的再認(rèn)識》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第4期。農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐漸變成農(nóng)村集體內(nèi)部的土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)，農(nóng)地經(jīng)營也往往是形式單一、規(guī)模狹小、低效運(yùn)行。農(nóng)村承包地的低效使用必然加劇人地矛盾，土地負(fù)擔(dān)也將越來越重。可見，傳統(tǒng)農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營模式難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村市場化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)地經(jīng)營模式和權(quán)利結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整與改變。

(二)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利虛化

土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利虛化集中體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)主體被動多元。農(nóng)村年輕勞動力迫于生計(jì)選擇進(jìn)城務(wù)工，因?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)耕勞作的生產(chǎn)方式很難維持農(nóng)戶家庭的生活、教育、醫(yī)療等日常開銷。隨著農(nóng)業(yè)兼業(yè)經(jīng)營的普遍化，農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的面積和比重也相應(yīng)增大。因而，部分農(nóng)戶舉家離開農(nóng)村已成趨勢，但土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)卻較為被動。調(diào)研地區(qū)的情況印證了這一趨向和困境。有的地方受訪農(nóng)戶“出租”承包地的比例達(dá)到74.60%，(7)高飛：《土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分設(shè)的法律反思及立法回應(yīng)》，《法商研究》2018年第3期。這既說明多數(shù)農(nóng)戶迫于生活流轉(zhuǎn)承包地，也能解釋農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益普遍較低、(8)2006年廣西三村調(diào)查顯示，土地轉(zhuǎn)包費(fèi)每畝在150—180元之間，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)交易中幾乎沒有話語權(quán)。參見孟勤國等：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，北京：法律出版社，2009年，第21頁。“實(shí)際租期”偏短、合同內(nèi)容過簡的問題。(9)房紹坤：《承包地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)與實(shí)效考察》，第80頁。同時，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的可行能力也過低，導(dǎo)致務(wù)農(nóng)者可能實(shí)現(xiàn)的功能性活動受限，(10)耿卓：《農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的觀念轉(zhuǎn)變及其立法回應(yīng)》，《法學(xué)研究》2014年第5期。妨礙權(quán)利人的選擇自由與獲取實(shí)質(zhì)自由的機(jī)會。(11)〔印〕阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第62—63頁。這是由于農(nóng)村土地要素沒有經(jīng)過市場優(yōu)化配置，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利容易虛化，農(nóng)民長久穩(wěn)定的增收也就難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體主動多元是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利顯化的邏輯結(jié)果，也是化解承包經(jīng)營權(quán)主體被動多元的關(guān)鍵。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體的主動多元，農(nóng)村土地才具備主動、有序、公平、合理流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)動因，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利才有得到顯現(xiàn)的可能。

二、土地經(jīng)營權(quán)政策的整體特征

土地經(jīng)營權(quán)政策體現(xiàn)了國家土地改革的方向，因此對其進(jìn)行全面梳理和系統(tǒng)分析具有非常重要的意義。

(一)土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)的改革與管理類政策文件

2013—2019年，國家發(fā)布土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)政策文件約28項(xiàng)，大致可劃分為為兩大類。一類是改革類，主要包括以中共中央及其辦公廳、國務(wù)院及其辦公廳名義發(fā)布的決定、意見、建議、方案、報(bào)告和規(guī)劃等；二是管理類，主要是由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等職能部門，根據(jù)改革類文件的政策精神，就“三農(nóng)”細(xì)分領(lǐng)域或特殊事項(xiàng)提出的明確指導(dǎo)意見、通知和公告等。從數(shù)量來看，改革類政策文件有19項(xiàng)，管理類政策文件有9項(xiàng)。

土地經(jīng)營權(quán)改革類政策文件主要牽涉兩大考察視角，呈現(xiàn)主旨交叉重疊，但內(nèi)容各有側(cè)重的特征。其中，12項(xiàng)改革類政策文件較為宏觀，7項(xiàng)改革類政策文件較為具體。(1)12項(xiàng)文件從深化集體產(chǎn)權(quán)改革的理念高度與宏觀思路出發(fā)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營制度。如2013年11月12日發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《深化改革重大問題的決定》)、2019年4月15日發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》(以下簡稱《健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》)等。(2)7項(xiàng)較具體的文件從完善“三權(quán)”關(guān)系、實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)操作方式的路徑切入，改進(jìn)承包地政策體系，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。如2014年1月19日發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(以下簡稱《深化農(nóng)村改革的意見》)、2016年10月30日發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《分置辦法的意見》)等。

土地經(jīng)營權(quán)管理類政策文件內(nèi)容主要包含三大部分：(1)明確土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)依據(jù)和銜接機(jī)制。如2015年1月27日發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》指出，土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要依據(jù)，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。(2)健全土地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。如2015年4月14日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》(以下簡稱《加強(qiáng)農(nóng)地監(jiān)管的意見》)提出，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)地租賃管理，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分級備案制度，加強(qiáng)租賃農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”監(jiān)管，公開農(nóng)地租賃企業(yè)基本信息；(3)開展土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款試點(diǎn)。如2018年12月19日發(fā)布的《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《經(jīng)營權(quán)入股的意見》)提出，要指導(dǎo)各地穩(wěn)妥開展土地(農(nóng)戶家庭承包地)經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)工作。

(二)政策話語未能統(tǒng)一概念

土地經(jīng)營權(quán)的政策概念也存在矛盾沖突。一方面，政策文件未能形成統(tǒng)一的概念稱謂，如“土地經(jīng)營權(quán)”、“農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)”、“資產(chǎn)使用權(quán)”、“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)”、“農(nóng)民土地用益物權(quán)”、“承包土地經(jīng)營權(quán)”、“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)”。另一方面，這些概念被不同效力級別、內(nèi)容形式的政策文件分別采納，出現(xiàn)頻次也高低不一。雖然，不同政策概念的表述都有具體語境或特定情境，但過于側(cè)重其中某一政策文件的某一個概念或許都將造成理解偏差。由果溯因，首先是承包土地上經(jīng)營權(quán)的概念稱謂沒有統(tǒng)一。其次是在不同概念闡明實(shí)際語境時的自洽性、合理性、體系性有所欠缺。或許正因如此，才導(dǎo)致部分學(xué)者將土地承包權(quán)擴(kuò)張解釋為包含土地承包經(jīng)營權(quán)，主張土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)取代了土地承包經(jīng)營權(quán)。(12)高海：《農(nóng)用地“三權(quán)分置”研究》，北京：法律出版社，2017年，第50—51頁。正確的思路應(yīng)當(dāng)是通過政策中的概念，歸類政策話語和情境，理解政策內(nèi)涵及意蘊(yùn)。

三、土地經(jīng)營權(quán)政策的基本內(nèi)涵

土地經(jīng)營權(quán)政策的目標(biāo)指向是構(gòu)建農(nóng)村承包地有序流轉(zhuǎn)的秩序。這一目標(biāo)應(yīng)當(dāng)通過尊重農(nóng)民意志的私法自治原則并予以保障，并將利益平衡和以農(nóng)為本的價值取向作為政策內(nèi)涵不明時的引導(dǎo)。如此才能改進(jìn)不合理的農(nóng)村土地利用制度，充實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物的質(zhì)量提高和產(chǎn)量增多。對于政策文件的深刻把握是理解改革實(shí)際動向的前提，借助政策概念探尋政策的實(shí)際含義，可以發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)政策具有如下基本內(nèi)涵。

(一)土地經(jīng)營權(quán)的概念及權(quán)能

土地經(jīng)營權(quán)需要相對明確統(tǒng)一的概念和權(quán)能。不同的政策概念可以表達(dá)不同的政策語境，也可以傳達(dá)相近的政策情境，土地經(jīng)營權(quán)就是不同政策概念在相近政策語境的集中體現(xiàn)。無論是“承包經(jīng)營權(quán)”、“承包土地經(jīng)營權(quán)”、“承包土地的經(jīng)營權(quán)”等，均應(yīng)理解為“土地經(jīng)營權(quán)”在相近政策語境中的不同稱謂?！渡罨母镏卮髥栴}的決定》與《深化農(nóng)村改革的意見》不僅提出：“賦予農(nóng)民對承包地流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，還強(qiáng)調(diào)“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。其中“承包經(jīng)營權(quán)”也應(yīng)理解為土地經(jīng)營權(quán)。同樣，基于政策語義、語境的比較和分析，可以發(fā)現(xiàn)政策文件中“承包土地經(jīng)營權(quán)”、“承包土地的經(jīng)營權(quán)”、“土地經(jīng)營權(quán)益”等概念存在相近的情況。因此，這些概念均可理解為土地經(jīng)營權(quán)，從政策體系的規(guī)范性出發(fā)，土地經(jīng)營權(quán)也有作為相對統(tǒng)一概念的必要性與合理性。

權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)容決定權(quán)利發(fā)生流轉(zhuǎn)交易的實(shí)現(xiàn)形式，其要求相對統(tǒng)一的概念和較為明確的權(quán)能。一方面，土地經(jīng)營權(quán)是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營。如2015年3月19日發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于組織申報(bào)土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)方案的通知》(以下簡稱《組織申報(bào)經(jīng)營權(quán)入股的通知》)提到，土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有利于融合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各參與主體，有助于優(yōu)化組合各類生產(chǎn)要素。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)指向的對象是家庭承包經(jīng)營所承包的農(nóng)村土地。如2014年12月30日發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》(以下簡稱《引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》)指出，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)“是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等經(jīng)營權(quán)，可以采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定范圍內(nèi)協(xié)商確定”。也就是說，土地經(jīng)營權(quán)的客體為農(nóng)戶家庭承包的耕地、草地或養(yǎng)殖水面等，但約定的權(quán)利期限須在法定范圍之內(nèi)。

土地經(jīng)營權(quán)包含占有、耕作、取得相應(yīng)收益以及合法行使不受妨害等權(quán)能。如《分置辦法的意見》提出：“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)……土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利……經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益……承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的，不應(yīng)妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利”。其次，土地經(jīng)營權(quán)也包含轉(zhuǎn)讓、出租、入股合作社或龍頭企業(yè)、托管、代耕代種等權(quán)能。如《引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》提出：“可以采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)交易……以其他方式承包的，其承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易”。而且，土地經(jīng)營權(quán)還包括向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押等擔(dān)保融資權(quán)能。如《深化農(nóng)村改革的意見》提出：“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。另外，土地經(jīng)營權(quán)還具備合同到期后優(yōu)先續(xù)約權(quán)能。如2014年11月20日印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》)指出：“依法保護(hù)流入方的土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約”。

由此可見，土地經(jīng)營權(quán)是以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為目標(biāo)，對于家庭承包方式承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等地塊區(qū)域，可以在法定期限內(nèi)按照約定期限，行使包括占有、耕作、取得相應(yīng)收益、合法行使不受妨害、出租、入股合作社或龍頭企業(yè)、托管、代耕代種、合同到期后同等條件優(yōu)先續(xù)約、向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押等擔(dān)保融資、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利特征

土地經(jīng)營權(quán)蘊(yùn)含用益物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利特征。承包農(nóng)戶有權(quán)使得土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)，并能基于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)，直接設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的特性，已在多項(xiàng)政策文件中體現(xiàn)。如《引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》指出：“現(xiàn)階段通過市場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的……資源性資產(chǎn)……等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)……為主……具有明顯的資產(chǎn)使用權(quán)租賃市場的特征”。2015年2月1日發(fā)布的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出：“加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)”。2015年8月10日發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》要求：“盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性”。2017年10月18日《決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》也強(qiáng)調(diào)：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。其中“農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)”應(yīng)理解為“農(nóng)戶承包地上的土地經(jīng)營權(quán)”，即土地經(jīng)營權(quán)。由此，土地經(jīng)營權(quán)在政策體系中的定位是一種可交易的資源性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)使用權(quán)，屬于用益物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

(三)土地經(jīng)營權(quán)的交易主體

土地經(jīng)營權(quán)的交易主體呈現(xiàn)兩大特質(zhì)，一是承包農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)，二是受讓主體多元。《深化改革重大問題的決定》等政策提出：“賦予農(nóng)民對承包地流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，這意味農(nóng)民可以在更大范圍和程度上流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，能夠?qū)α鬓D(zhuǎn)后的土地加以充分利用，契合政策文件“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。承包農(nóng)戶可以流轉(zhuǎn)承包地的前提是享有流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，但流轉(zhuǎn)結(jié)果是形成土地承包經(jīng)營權(quán)傳統(tǒng)債權(quán)性流轉(zhuǎn)不能產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)。因而，承包農(nóng)戶也享有與土地承包經(jīng)營權(quán)傳統(tǒng)債權(quán)性流轉(zhuǎn)不同的物權(quán)性流轉(zhuǎn)權(quán)能。然而，允許農(nóng)戶流轉(zhuǎn)還不足以保障農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)，違背農(nóng)戶意志的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)有違農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意義和價值?！兑龑?dǎo)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》等文件指出：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益”。就承包農(nóng)戶而言，尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿是對農(nóng)民土地權(quán)益的真正保障，就地方政府和農(nóng)村基層而言，是防止地方強(qiáng)推政策的切實(shí)約束。

自愿流轉(zhuǎn)既是有限自由流轉(zhuǎn)的必要條件，也是受讓主體多元乃至規(guī)模經(jīng)營的重要前提。只有自愿流轉(zhuǎn)才能帶來有限度的自由流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)受讓主體的多元化。2015年11月2日發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(以下簡稱《深化農(nóng)村改革方案》)提到：“放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體”。由于自愿流轉(zhuǎn)是有序流轉(zhuǎn)的先決條件和基本保證，因而其成為受讓主體多元的必要途徑。同樣，只有基于承包農(nóng)戶的自愿流轉(zhuǎn)，才有可能將尚未被充分利用的農(nóng)地資源，合理地、正當(dāng)?shù)?、有效地轉(zhuǎn)移至更有經(jīng)營管理能力的主體。

(四)土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式

土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立基于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)?！斗种棉k法的意見》提出：“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”。這說明土地經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)而形成的。同時，該意見也在確權(quán)、登記、頒證上肯定了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)立路徑：“提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)”。不僅如此，該意見還指出：“在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)”。這意味著，農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)受到保護(hù)而存續(xù)，應(yīng)當(dāng)是土地經(jīng)營權(quán)得以產(chǎn)生的先決條件。另外，《分置辦法的意見》還指出：“農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式”。這與《深化農(nóng)村改革方案》闡明的“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個農(nóng)戶”形成關(guān)聯(lián)。不僅說明此處政策語境中的“承包經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)”應(yīng)理解為“農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)”，即土地承包經(jīng)營權(quán)，而且可以解釋農(nóng)戶承包權(quán)形成于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這是由于，讓每戶農(nóng)戶都享有土地承包經(jīng)營權(quán)既是集體所有的實(shí)現(xiàn)形式，也是對其享有承包集體土地資格的強(qiáng)化。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶實(shí)際享有承包集體土地資格和原本擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的證明，每戶農(nóng)戶都能夠流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)更是對集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的落實(shí)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅還原了農(nóng)戶實(shí)際享有承包集體土地的資格，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，也落實(shí)了農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而讓集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)成為可能。

(五)土地經(jīng)營權(quán)的政策協(xié)調(diào)

土地經(jīng)營權(quán)的政策既要求在試點(diǎn)地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)，也需要重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)，呈現(xiàn)折中傾向。如《引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》、2017年5月印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》、2019年2月印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》等。農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)具有較高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求，具備較為充足的政策資金支持，存在穩(wěn)步推進(jìn)的試點(diǎn)意義。同時，土地經(jīng)營權(quán)政策也是國家扶持貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的政策要點(diǎn)，如2015年11月29日發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、2016年2月1日印發(fā)的《關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2016年12月22日印發(fā)的《貧困殘疾人脫貧攻堅(jiān)行動計(jì)劃(2016—2020年)》、2018年9月印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》)等。對農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的特殊保障和對貧困地區(qū)的政策扶持，容易導(dǎo)致試點(diǎn)區(qū)與貧困區(qū)穩(wěn)妥推進(jìn)與特殊保障之間的不協(xié)調(diào)。因此一方面應(yīng)提倡小農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)，以點(diǎn)帶面推動政策改革。另一方面要求總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營模式。

但是，審慎推進(jìn)不能停留于政策思路層面，必須在政策法律中實(shí)現(xiàn)和貫徹，且審慎推進(jìn)的實(shí)效較為有限。如果僅在農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)或示范區(qū)推行土地經(jīng)營權(quán)改革，導(dǎo)致只有特定區(qū)域的農(nóng)業(yè)得到政策支持，可能衍生粗放型“發(fā)展”。然而，與之相對的卻可能是難以得到同等政策支持的農(nóng)村發(fā)展停滯，尤其在長遠(yuǎn)財(cái)政資金有限的境況下，地方政府難以支持更廣大農(nóng)村地區(qū)徑直復(fù)制先前試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)總結(jié)的“經(jīng)驗(yàn)”。這是由于試點(diǎn)地區(qū)和推廣地區(qū)的改革背景、實(shí)際情境、扶持力度完全不同，試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)總結(jié)的“經(jīng)驗(yàn)”因而不宜上升為修法或釋法的直接依據(jù)，至多只能作為政策、法律調(diào)整的輔助參考。

(六)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利限制

土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)有合理限制規(guī)則和保護(hù)方式。一方面，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)受合理限制，平衡公共利益與個人利益。如《引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》強(qiáng)調(diào)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。2016年12月26日發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》也提出，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違反耕地保護(hù)制度，不得改變土地集體所有性質(zhì)。另一方面，對于土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)予附前提地平等保護(hù)。如《分置辦法的意見》指明：“在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期”?！督∪青l(xiāng)融合發(fā)展的意見》也提到：“在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)”?？梢?，維護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)是平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的前提與底線，也是規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)與原則。

土地經(jīng)營權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的防范也應(yīng)通過政策、法律規(guī)制，實(shí)現(xiàn)有限制、有限度的保護(hù)。如《組織申報(bào)經(jīng)營權(quán)入股的通知》《深化農(nóng)村改革方案》《分置辦法的意見》《加強(qiáng)農(nóng)地監(jiān)管的意見》、2017年11月8日發(fā)布的《關(guān)于召開工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度聽證會的公告》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《經(jīng)營權(quán)入股的意見》等。這些多是框架式的政策保障，意在尋求規(guī)則層面的規(guī)范防治。除政策體系的分級備案外，農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶也應(yīng)以集體防治與私權(quán)防治的角色承擔(dān)部分監(jiān)督管理機(jī)能。就當(dāng)前政策的基本內(nèi)涵而言，規(guī)范防治、分級備案、集體防治和私權(quán)防治，是土地經(jīng)營權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防控管制的主要政策內(nèi)容。

四、土地經(jīng)營權(quán)政策的立法轉(zhuǎn)化

土地政策是國家為了增進(jìn)土地利用、完善土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、解決土地問題而制定的措施，涵蓋公共、經(jīng)濟(jì)和社會政策。(13)② 蘇志超：《土地政策之比較研究》，臺北：中國地政研究所，1994年，第13—14、14—15頁。土地問題歸因于土地資源的不合理使用，土地制度存在偏差、有礙經(jīng)濟(jì)利用、無法適應(yīng)新情況的需要，等等。②我國土地經(jīng)營權(quán)政策的立法轉(zhuǎn)化包括兩個前提：一是土地經(jīng)營權(quán)政策宜歸入政策法，現(xiàn)階段的政策法將長期存在；二是土地經(jīng)營權(quán)政策的立法轉(zhuǎn)化屬于我國法制的一元化，但政策法與法律處于動態(tài)平衡。

(一)土地經(jīng)營權(quán)政策屬于政策法

土地經(jīng)營權(quán)政策在功能定位上屬于政策法，現(xiàn)階段將長期存續(xù)。但既有理論研究尚未理順政策與法律的關(guān)系，或建議直接實(shí)現(xiàn)國家政策的法律化，(14)馬俊駒、丁曉強(qiáng)：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)的分解與保留——論農(nóng)地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造》，《法律科學(xué)》2017年第3期?；蛑鲝堥g接完成國家政策的法律化。(15)高圣平：《完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度之下農(nóng)地權(quán)利的市場化路徑》，《社會科學(xué)研究》2019年第2期。例如，有學(xué)者建議將政策內(nèi)容間接解釋進(jìn)入法律體系，因?yàn)槊袷录m紛適用依據(jù)不再包括國家政策，土地經(jīng)營權(quán)政策因而不具有民事法律淵源的地位和作用，只能用于指導(dǎo)民事法律的制定。(16)許中緣、夏沁：《農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”中政策權(quán)利的法律歸位》，《煙臺大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第7期。不過，即便《民法典》第10條沒有肯定國家政策的法源地位，《民法典》第11條的鏈接條款也留下了寬松余地。除非國家政策出現(xiàn)重大失誤或已不合時宜，否則立法機(jī)關(guān)的主要工作仍應(yīng)是在法律的“立、改、廢”中回應(yīng)政策。間接吸納模式雖然可以緩和政策、法律的矛盾沖突，但也可能導(dǎo)致有選擇性地解讀政策。通過既定法律邏輯和理論體系解讀國家政策，能夠維護(hù)法律體系，卻也可能面臨政策內(nèi)涵不深刻、政策目標(biāo)解讀有偏頗、政策指向的問題難解決等困境。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，反映我國舊政策的不合時宜與新政策的破舊立新，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確理解新政策的深刻意蘊(yùn)、圓滿實(shí)現(xiàn)新政策的法律化和規(guī)則化。不管是直接或間接實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)容的法律轉(zhuǎn)換，都僅屬于立法技術(shù)的考量范圍，立法技術(shù)問題不是立法工作的唯一重點(diǎn)。立法的重點(diǎn)是完成政策的立法轉(zhuǎn)化。

政策推動的改革必須在既有體制下展開，既有體制因而成為改革的明確對象和社會載體，法律制度和規(guī)則中的既有概念也成為改革的對象與媒介。如《分置辦法的意見》提出：“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”。這說明土地承包經(jīng)營權(quán)制度是改革的對象，土地經(jīng)營權(quán)是改革的載體，也意味著經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源是土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)只能來源于土地承包經(jīng)營權(quán)?！斗种棉k法的意見》同時要求：“在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)”，“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式”這劃定了集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)以及土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。盡管政策法在內(nèi)容和形式上可能存在行為界限不明、法律后果不明、責(zé)任追究程序不明的缺陷，在改革成效上也可能難以得到群眾的理解和支持、難以確認(rèn)和保障改革成果、難以形成和確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)。(17)孟勤國：《論中國雙軌法制一元化》，《天津社會科學(xué)》1993年第1期。但是，通過不打亂原有利益格局的法律完全取代政策法，更加難以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橛行C(jī)制和理性機(jī)構(gòu)的空缺，使得中國立法仍然沒有全面掌握和深刻認(rèn)識中國社會條件，仍然沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)保證比較完善的法律。(18)孟勤國：《論政策法在當(dāng)代中國的歷史必然》，《天津社會科學(xué)》1991年第6期。由此，立法和理論應(yīng)當(dāng)基于“政策法”理解土地經(jīng)營權(quán)的政策體系，根據(jù)政策規(guī)范明確設(shè)置的規(guī)則內(nèi)容也必須落實(shí)進(jìn)入法律規(guī)則層面，形成政策與法律的及時互補(bǔ)。

但是，政策概念不能直接用于法權(quán)結(jié)構(gòu)的推導(dǎo)。社會科學(xué)通過各自學(xué)科的不同概念界定社會問題，如果遵照其它學(xué)科概念而又繞開其依循的問題根源去推演，很有可能舍本逐末。不僅無法解決最初要想解決的問題，甚至?xí)a(chǎn)生更多的新問題。法學(xué)是研究法律規(guī)則的學(xué)問，理應(yīng)成為法律邏輯性和體系性的科學(xué)保障，但法律制度與規(guī)則繁雜可能影響國家立法的科學(xué)性和良法善治的現(xiàn)代性。因此，政策話語的法律轉(zhuǎn)化不能亦步亦趨、同步復(fù)制或機(jī)械認(rèn)同，不顧法律邏輯、套用政策語言注定了法律制度和規(guī)則的混亂。(19)陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實(shí)現(xiàn)障礙的解除——評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。根據(jù)“政策立法理論”，只有國家促使政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化成為可操作的法律規(guī)則，才符合法治國(Rechtsstaat)意旨，人民才有可以遵守的規(guī)則。(20)③ 陳明燦：《土地法導(dǎo)論》，臺北：自版發(fā)行，2017年，第22、23—24頁。一方面，國家在將抽象的土地政策轉(zhuǎn)化為具體的土地立法條文時必須遵守法律保留、比例原則、不當(dāng)連接禁止原則等法治國相關(guān)原則，因?yàn)橥恋丶葞в泄藏?cái)產(chǎn)特征，也屬于人民財(cái)產(chǎn)權(quán)客體。另一方面，土地政策的意蘊(yùn)必須通過法律條文的立法技巧得以適當(dāng)準(zhǔn)確地表達(dá)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在具體立法技巧上應(yīng)考慮市場機(jī)制等對執(zhí)行效果的影響，法條設(shè)計(jì)應(yīng)衡量其“誘因”與“反誘因”后再決定規(guī)則內(nèi)容，執(zhí)行機(jī)關(guān)易于操作的機(jī)制設(shè)置有利于降低執(zhí)行成本和提高執(zhí)行效率。③

(二)法制一元化仍處在動態(tài)平衡

土地經(jīng)營權(quán)政策的立法轉(zhuǎn)化屬于我國雙軌法制的一元化，兩者處于動態(tài)平衡。我國自改革開放以來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著成績。部分學(xué)者認(rèn)為《民法通則》第6條賦予當(dāng)時的國家政策以法律淵源的地位是合理的，但如今的國家政策已不再適合繼續(xù)作為法律淵源，尤其是在司法機(jī)關(guān)的法律適用和國家法治建設(shè)方面缺乏正當(dāng)性。也有學(xué)者主張，由于國家政策與法律的范圍和區(qū)別不夠明確，司法適用國家政策將會面臨依據(jù)混亂和說理困難。(21)張紅：《論國家政策作為民法法源》，《中國社會科學(xué)》2015年第12期。又如，政策往往缺乏形式正當(dāng)性，由于制定過程不夠透明，將政策視為規(guī)范人民權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，不符合依法治國的要求。(22)李敏：《民法上國家政策之反思——兼論〈民法通則〉第6條之存廢》，《法律科學(xué)》2015年第3期。對此，國家機(jī)關(guān)可以通過政策文本和體系的規(guī)范化與再優(yōu)化，克服相應(yīng)不足。另一部分學(xué)者肯定國家政策的法源地位，(23)劉作翔：《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期。主張十八屆三中全會《決定》有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的政策規(guī)定是設(shè)置《民法典》物權(quán)編土地經(jīng)營權(quán)的重要法律淵源。(24)丁文：《論“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)》，《清華法學(xué)》2018年第12期。首先，國家政策屬于法律淵源，(25)蘇力：《道路通向城市》，北京：法律出版社，2004年，第99頁。國家政策一直都是民法實(shí)質(zhì)性淵源，未來也應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮規(guī)范民事關(guān)系的作用。(26)石佳友：《民法典的法律淵源體系——以〈民法總則〉第10條為例》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期。而且，民事政策客觀上具有制定和修改民事法律的指導(dǎo)價值，可以調(diào)節(jié)和穩(wěn)定社會理性，明確規(guī)制或賦予民事政策非正式法源的地位與效力，能夠較好地約束司法裁判中的法官自由裁量權(quán)。(27)齊恩平：《“民事政策”的困境與反思》，《中國法學(xué)》2009年第2期。此外，國家政策和法律都屬于規(guī)范類型，國家應(yīng)在法治的前提下合理發(fā)揮政策的規(guī)范作用，實(shí)現(xiàn)政策和法律對于社會的積極意義；(28)劉作翔：《“法源”的誤用——關(guān)于法律淵源的理性思考》，《法律科學(xué)》2019年第3期。其次，農(nóng)村政策長期以來都是國家指導(dǎo)農(nóng)村工作的手段，司法裁判大量出現(xiàn)如“土地承包政策”，“農(nóng)村土地政策”，“土改政策”等表述，雖然社會轉(zhuǎn)型時期的立法缺陷是公共政策進(jìn)入司法裁判的主要原因，但司法裁判長期肯定農(nóng)村土地物權(quán)相關(guān)的國家政策，因而國家政策也是法律淵源；(29)常鵬翱：《多元的物權(quán)法源及其適用規(guī)律》，《法學(xué)研究》2014年第4期。再次，法律確定性的抽象正義與試圖通過法律實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)正義之間存在沖突。(30)〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》第2卷(上)，閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009年，第946頁。政策規(guī)范具有主導(dǎo)、梳理、拾遺補(bǔ)缺、糾錯和協(xié)調(diào)法律規(guī)范的作用，尤其在法律條文可能背離實(shí)質(zhì)正義時，政策規(guī)范可以追求更高更大更遠(yuǎn)的正義。(31)孔祥俊：《法官如何裁判》，北京：中國法制出版社，2017年，第10頁。另外，社會高度分工與合作決定了國家政策與法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)相互融合，若將政策排除出法律淵源，可能降低法治操作性。(32)史際春、胡麗文：《政策作為法的淵源及其法治價值》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。

國家政策一直都是土地法的法源，(33)史尚寬：《土地法原論》，臺北：中正書局，1954年，第10頁。也應(yīng)繼續(xù)作為法律淵源。原因在于：(1)立法機(jī)關(guān)的立法水準(zhǔn)依然較為有限，無論是制定廣大人民急切需要的規(guī)則時的遲緩，還是修改或廢除對社會不利的規(guī)則時的含糊，都是由我國長期以來的歷史慣性所決定的，是短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀；(2)國家對社會現(xiàn)實(shí)問題的判斷和人民生活需求的掌握，更為及時和準(zhǔn)確，尤其是能在社會、經(jīng)濟(jì)重大改革的關(guān)鍵問題上投入更多人力、物力和財(cái)力；(3)國家政策與立法機(jī)關(guān)制定的法律處于相輔相成、長期續(xù)存、互相彌補(bǔ)、(34)2014年10月23日，中共中央在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出，“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動”。螺旋上升的動態(tài)平衡關(guān)系中。這與我國法制建設(shè)中實(shí)質(zhì)規(guī)則的精細(xì)和完善程度息息相關(guān)，且與理想化的法治、法典邏輯的層次化和體系化、法條數(shù)量的增長和膨脹基本無關(guān)。由此，國家政策是由國家決策機(jī)關(guān)制定和發(fā)布存在于標(biāo)準(zhǔn)化的法律規(guī)則之外，能夠持續(xù)修正立法理念、規(guī)則和邏輯，并且回應(yīng)社會切實(shí)問題的經(jīng)驗(yàn)規(guī)范，屬于長久存在的法律實(shí)質(zhì)淵源。

土地經(jīng)營權(quán)政策是國家對于農(nóng)村土地現(xiàn)實(shí)問題的確認(rèn)。理論針對政策的立法轉(zhuǎn)化存在不同表述，如法實(shí)現(xiàn)、法律實(shí)現(xiàn)、法律表達(dá)、法制實(shí)現(xiàn)，但基本思路趨于一致?！罢呤欠傻囊罁?jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化?！?35)梁慧星：《梁慧星談民法》，北京：人民法院出版社，2017年，第372頁。不過，2018年修訂后的《農(nóng)村土地承包法》和2020年5月28日通過的《民法典》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的立法規(guī)范過于簡單化，尚未準(zhǔn)確傳達(dá)土地經(jīng)營權(quán)的政策內(nèi)涵。(36)陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實(shí)現(xiàn)障礙的解除——評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》。這難免阻礙土地經(jīng)營權(quán)政策的有效推行，造成土地經(jīng)營權(quán)法律規(guī)則不暢。對此，土地經(jīng)營權(quán)的政策規(guī)范應(yīng)當(dāng)透過立法解釋、司法解釋等進(jìn)行解釋或適用上的補(bǔ)正，有效發(fā)揮實(shí)質(zhì)性法律淵源的作用，實(shí)現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)法律制度規(guī)則的科學(xué)完善。