流動人口對杭州城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響

□ 杭州市統(tǒng)計局課題組

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，城市發(fā)展已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會進(jìn)步的最大策源，逐漸形成了以北上廣深為主的超一線城市經(jīng)濟發(fā)展圈，人口和資源向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚甚至傾斜的效應(yīng)日益明顯。2015年以后杭州人口增長進(jìn)入快車道，第七次人口普查顯示杭州以1193.6 萬常住人口成為新的千萬人口城市。在當(dāng)前建設(shè)共同富裕城市范例的背景下，杭州作為新一線城市的重要標(biāo)桿，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與產(chǎn)業(yè)迭代、城市能級提升相輔相成，能否在人口與人才戰(zhàn)略中占據(jù)優(yōu)勢是關(guān)系城市發(fā)展的關(guān)鍵所在。

|流動人口對城鎮(zhèn)化的影響

從國內(nèi)外歷史和實踐可知，城鎮(zhèn)化是一個地區(qū)快速發(fā)展的有效途徑。各類研究表明，城鎮(zhèn)化的發(fā)展對拉動內(nèi)需作用巨大，在當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)共同富裕的背景下，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量尤顯重要。而大量流動人口的聚集，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起著基礎(chǔ)性作用。

（一）流動人口對城鎮(zhèn)化的消極影響

流動人口對流出地區(qū)的消極影響相對較多，如使人才和勞動力外流、留守兒童困境、空巢村問題等，這里不作贅述。對流入地區(qū)而言，其消極影響主要體現(xiàn)在四個方面。一是增加當(dāng)?shù)厝司蜆I(yè)成本。大量廉價勞動力的涌入形成買方市場，普通本地人就業(yè)機會相對減少，就業(yè)成本增加，易積蓄不滿情緒。二是影響流入地區(qū)社會治安。流動人口的不穩(wěn)定性使原有的社會控制松綁，陌生社會的匿名性則使心理機制失控，相對剝奪感與社會融入困難交織，容易成為擾亂社會治安的源頭。三是增加社會公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。流動人口會帶來較為沉重的社會負(fù)擔(dān)和秩序維持困境，包括各類公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，若不能有效均衡則易造成各類矛盾突出，導(dǎo)致社會失序。四是形成流入地區(qū)各種城市病。流動人口增長遠(yuǎn)快于城市建設(shè)則會帶來各種城市病，使城市發(fā)展陷入困境。

（二）流動人口對城鎮(zhèn)化的積極作用

流動人口對城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極作用主要體現(xiàn)在三個方面。一是優(yōu)化勞動力資源配置。大量農(nóng)村閑置勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，給流入地區(qū)帶來人口紅利，為其經(jīng)濟發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二是促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。流動人口的集聚效應(yīng)，在創(chuàng)造財富的同時也降低了各類公共產(chǎn)品的成本，提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。三是擴張城鎮(zhèn)地域范圍。大量流動人口通過投資或勞動獲取財富，打破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制，使財富在城鄉(xiāng)之間的流通加速，有效促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)或城郊地區(qū)的發(fā)展。

|杭州的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與流動人口狀況

（一）杭州的城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化是人類社會經(jīng)濟增長、工業(yè)文明進(jìn)步的產(chǎn)物，主要表現(xiàn)為城市規(guī)模擴大、城鎮(zhèn)范圍擴張和城鎮(zhèn)人口積聚。進(jìn)入21 世紀(jì)以來杭州城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。

1.撤市設(shè)區(qū)，城區(qū)面積不斷擴大。2001年杭州市撤蕭山市和余杭市設(shè)區(qū)，市區(qū)面積由683 平方公里擴大到3068 平方公里，市區(qū)人口由179.18 萬人增加到379.49 萬人，其中非農(nóng)人口193.26 萬人，占比達(dá)到50.93%①本文數(shù)據(jù)來源《杭州統(tǒng)計年鑒》2001-2010各卷；歷次人口普查杭州市主要數(shù)據(jù)公報；杭州市公安局相關(guān)年報；2005-2019年杭州市歷次人口變動抽樣調(diào)查；浙江省統(tǒng)計局六支人才隊伍數(shù)據(jù)等資料。，迅速成為長三角地區(qū)中僅次于上海的第二個區(qū)域性大都市。2015年富陽撤市設(shè)區(qū)、2017年臨安撤市設(shè)區(qū)，杭州正式擁有10 個區(qū)，市區(qū)面積達(dá)到8289 平方公里，超過上海、南京成為東部市區(qū)面積第一大的城市。

2.撤村建居，城鎮(zhèn)質(zhì)量得到提升。我國城市和鄉(xiāng)村具有不同的管理體制，中心城區(qū)的“市-區(qū)-街道-社區(qū)”和縣市區(qū)域的“市-縣-鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）-村”并存，兩種不同的治理體系代表著不同的城鎮(zhèn)化質(zhì)量。相關(guān)資料顯示，2001年蕭山、余杭設(shè)區(qū)之前，杭州共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)234 個、行政村4622個，另有街道30 個、社區(qū)1023 個；在五大老城區(qū)范圍內(nèi)仍有245 個行政村，濱江區(qū)則有3 個鎮(zhèn)29 個行政村。城市郊區(qū)和新設(shè)區(qū)內(nèi)部大量存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村使得杭州城市實際上存在著二元混合管理體制，大量城市區(qū)域空有城市之名而無城市之實。一方面農(nóng)民失去土地不再務(wù)農(nóng)，另一方面城市管理又無法滲透到這些區(qū)域，公共服務(wù)缺位。較低的城鎮(zhèn)化質(zhì)量使得各類社會矛盾突出。在這種情況下，大規(guī)模的撤村建居活動開始推進(jìn)，截至2019年底，杭州僅剩98 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2011 個村，而街道增至92 個，社區(qū)增至1185 個。社會治理體系的不斷理順，提升了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和城市居民的幸福指數(shù)。

3.人口集聚，城鎮(zhèn)化率不斷提高。隨著城區(qū)范圍擴大和大量撤村建居的完成，杭州的城鎮(zhèn)人口規(guī)模也不斷增大。杭州城鎮(zhèn)人口，從五人普、六人普的403.34 萬人、637.27 萬人增至七人普的994.21萬人，城鎮(zhèn)化率則由58.64%、73.25% 增至83.29%，20年間城鎮(zhèn)人口增加了146.49%，城鎮(zhèn)化率提高了24.65 個百分點。城鎮(zhèn)人口的集聚，既有城鎮(zhèn)區(qū)域擴張帶來的整體轉(zhuǎn)化，也有城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的自然增長，更多的則是由于城鎮(zhèn)地區(qū)的建設(shè)發(fā)展帶來虹吸效應(yīng)，大量人口從杭州市外流入或市內(nèi)農(nóng)村向城鎮(zhèn)區(qū)域流動，人口集聚效應(yīng)帶來大量勞動力和消費能力，使得城鎮(zhèn)化速度進(jìn)一步加快。

（二）杭州流動人口特點及對城鎮(zhèn)化的影響

2010年以來杭州戶籍人口從689.12 萬人增長到813.83 萬人，增加了124.71 萬人；而暫住人口從337.68 萬人增長到679.99 萬人，增加了342.31 萬人，流動人口增量是戶籍人口增量的2.7 倍。

1.流動人口數(shù)量大，為城市發(fā)展提供紅利。2020年末杭州市常住人口1196.5 萬人，比2010年末的870.5 萬人增加326.0 萬人。人口調(diào)查顯示10年來杭州人口的自然增長率一直較低，2014年之前長期處于5‰以下，2015年二胎政策以后有所上升，2017年達(dá)到峰值7.4‰，其后迅速回落至6.2‰以下。根據(jù)歷年年末常住人口和人口抽樣調(diào)查的自然增長率計算，2010-2020年10年間，杭州人口的自然增長量約為60 萬人（表1），而機械遷移造成的人口增量約為266 萬人，由此可見，自然增長對人口總量影響較小，機械遷移（流動人口）是增長的主要原因。

表1 2010年以來杭州人口自然增長情況（單位：萬人、‰）

流動人口總量大，人口凈流入明顯。兩次普查結(jié)果顯示，杭州人戶分離人口從341.51 萬人增至622.10 萬人，占常住人口的比重從39.25%增至52.12%，10年提高12.87 個百分點。而外來人口從235.44 萬人增至474.08 萬 人，10年增長101.36%；其中來自省外的從174.27 萬人增至320.50 萬人，增長83.91%。根據(jù)公式“凈流入人口=流入人口-流出人口=外來人口-外出人口=常住人口-戶籍人口”，2020年末杭州人口凈流入量為382.7 萬人，與2010年相比，增量超過200 萬人。大量流動人口聚集為城市發(fā)展帶來人口紅利。

2.流動人口質(zhì)量優(yōu)，對人口結(jié)構(gòu)影響明顯。

（1）流動人口男性占比高。第七次人口普查顯示，來自省外的320.50 萬人流動人口中，男女性別比為143.22，遠(yuǎn)高于全部常住人口的108.67，而公安部門戶籍資料顯示2020年末戶籍人口的性別比僅為97.96。流動人口改變了杭州戶籍人口中男少女多的特征。

（2）流動人口勞動力豐富。第七次人口普查杭州常住人口中15-59歲人口占比為70.12%，在全國各大城市中居前列，仍處于人口紅利期。而2020年戶籍人口中15-59 歲人口占比僅為61.24%，大量市外涌入的流動人口將杭州主要勞動年齡人口占比向上拉動了將近9 個百分點，極大改善了杭州人口的年齡結(jié)構(gòu)，提供了充足的勞動力。

（3）流動人口更加年輕化。第七次人口普查顯示杭州常住人口平均年齡為38.77 歲，表明杭州仍然是一座較為年輕的城市，而戶籍人口平均年齡則達(dá)到了41.24 歲。常住人口中60 歲及以上占16.87%，在戶籍人口該年齡比例中達(dá)到了23.13%。流動人口將杭州人口平均年齡往下拉動了約2.5 歲，使城市保持了年輕活力。

（4）流動人口總體素質(zhì)好。2020年杭州市共有在校大學(xué)生55.1萬人，其中大部分來自杭州以外，他們畢業(yè)后多會選擇在杭就業(yè)生活，流動人口每年為杭州輸入數(shù)萬高學(xué)歷人才。當(dāng)前來自省外的流動人口中有大學(xué)生67.08 萬人，流動人口對杭州城市人口素質(zhì)提升起著重要作用。

（三）杭州流動人口存在的不足

1.流動人口男性融入更難。流動人口性別比居高不下，其中男性社會融入更加困難。2013年杭州戶籍人口性別比為100.01，此后歷年戶籍出生人口中男性一直多于女性，但性別比仍逐年下降，原因在于女性遷移落戶更多，流動人口中女性更易成為新的戶籍人口，婚嫁是一個重要原因。

2.流動人口人才比例不高。2020年杭州實有人口達(dá)到近1500萬人，其中戶籍人口813.83 萬人，外來人口679.99 萬人。相關(guān)資料顯示，2020年末杭州全社會就業(yè)人員748.39 萬人，各類人才總量約為294.58 萬人，占常住人口比重達(dá)24.68%。按照杭州的落戶政策，這些人員極易取得杭州戶籍，故其多為杭州戶籍人口，而未落戶流動人口中人才比例相對偏低。

3.流動人口城市黏性不足。2016年G20 會議以后杭州經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)成效顯著，對各類人員的吸引力很強，因而流動人口從2010年的337.69 萬人驟增至2020年的679.99 萬人，其中來杭半年以上人員為487.03 萬人，占71.62%。而人口普查中計入常住人口的474.08 萬市外流動人口，僅占公安登記資料的69.72%。近三成流動人口快進(jìn)快出，黏性不足特征明顯，說明城市對流動人口的容留能力仍存不足。

|促進(jìn)流動人口發(fā)展的相關(guān)建議

杭州當(dāng)前流動人口特點突出，不足也很明顯。為進(jìn)一步發(fā)揮流動人口的積極作用，降低消極影響，乃至通過調(diào)整優(yōu)化流動人口結(jié)構(gòu)，有效引導(dǎo)其作用發(fā)揮，需要采取科學(xué)有效的策略。

（一）人才戰(zhàn)略既要關(guān)注數(shù)量，更要關(guān)注質(zhì)量

人口流動主要受經(jīng)濟和社會因素影響，且具有一定的穩(wěn)定性。審視近20年的人口流動趨勢，雖然杭州流動人口的結(jié)構(gòu)與特征發(fā)生了一些變化，大量流入的總體趨勢未變，預(yù)計未來10年也不會有顯著變化。杭州在浙江省內(nèi)、長三角地區(qū)和全國經(jīng)濟社會版圖中的位置，在短期可見的范圍內(nèi)基本不會發(fā)生改變，即便國家政策有所調(diào)整，但人口大規(guī)模流入的格局不會突變。國際經(jīng)驗表明，僅靠政府宏觀政策進(jìn)行調(diào)控，不能阻攔勞動力的流入，反而當(dāng)勞動市場受到經(jīng)濟形勢下滑或金融危機沖擊時，外來勞動力會很快退出(如2008年后的西班牙和2018年以來的溫州)。因此，政府應(yīng)在順應(yīng)大勢的前提下，通過具體策略進(jìn)行積極引導(dǎo)。人才戰(zhàn)略不能僅僅關(guān)注數(shù)量，更要關(guān)注質(zhì)量，應(yīng)制定有針對性人才政策，分門別類吸引與杭州城市定位相適應(yīng)，與打造“數(shù)智杭州·宜居天堂”相匹配的各類人才。引人策略要建立正負(fù)面清單，高端人才要引進(jìn)，中端人才要考量，提升容留門檻。

（二）城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，關(guān)注頂層設(shè)計

人口過度集中會帶來環(huán)境污染、交通擁堵等問題，但人口不足也會限制發(fā)展，人口必須與城市容量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。從當(dāng)前杭州流動人口的現(xiàn)狀看，人力資源與城市發(fā)展存在結(jié)構(gòu)性矛盾，需要通過改善頂層設(shè)計，特別是通過城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，對人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置。流動人口分布受產(chǎn)業(yè)布局、資源分配的影響，要使流動人口分布更加合理均衡，必須依據(jù)生態(tài)、環(huán)境狀況合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使各區(qū)域的發(fā)展步入良性循環(huán)。杭州的經(jīng)濟基礎(chǔ)、創(chuàng)新能力，以及對流動人口持續(xù)吸引力為規(guī)劃調(diào)整奠定了基石。當(dāng)前，杭州已形成了人口分布的三個圈層：老城區(qū)作為第一圈層，發(fā)展較早，調(diào)整空間不足，需要多批次微調(diào)；新城區(qū)作為第二圈層，土地、空間、勞動力等資源充足，應(yīng)該利用好后發(fā)優(yōu)勢，做好長遠(yuǎn)規(guī)劃；兩縣一市作為第三圈層，應(yīng)主動承接大城市的經(jīng)濟輻射和功能輻射，既緩解城區(qū)人口過于集中的隱患，又可促進(jìn)當(dāng)?shù)厝丝?、資源、環(huán)境之間的良性互動，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（三）促進(jìn)流動人口社會融合，更加以人為本

城市治理應(yīng)盡可能提升城市的吸納和包容能力，使各類人才在杭州引得來、留得住、過得好，從而使人口流動與城市發(fā)展相互促進(jìn)，共同提升。杭州應(yīng)發(fā)揮自身經(jīng)濟數(shù)字化和城市國際化優(yōu)勢，解決一些如流動人口的社保享有度、政治和社會參與度、子女平等接受教育和升學(xué)的權(quán)利、住房保障和改善的權(quán)利等長期存在的問題，使流動人口家庭在杭站穩(wěn)腳跟，成為真正的“新杭州人”。流動人口“市民化”的問題，直接影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和共同富裕的創(chuàng)建，需要引起高度重視并拿出真誠舉措。具體來說，需要建立更加多元精細(xì)和富有彈性的流動人口服務(wù)管理政策體系，做好流動人口職業(yè)健康管理，防止他們因病致貧返貧；要構(gòu)建完善的流動人口家庭福利政策體系，推進(jìn)流動人口的高質(zhì)量發(fā)展，提升人力資本、就業(yè)質(zhì)量和居住質(zhì)量，提高幸福感；要統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財政、教育、就業(yè)，以及醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域的配套服務(wù)，滿足流動人口的實際需求，提高社會融合的能力水平。