海綿城市PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)發(fā)展態(tài)勢(shì)及對(duì)策研究

張恒，吳萍，鄭兵云

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

隨著政府和社會(huì)資本合作(Public Private Partnership，PPP)模式在海綿城市建設(shè)領(lǐng)域的不斷推進(jìn)，海綿城市建設(shè)PPP模式無疑給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來機(jī)遇，但PPP模式的過熱導(dǎo)致了海綿城市建設(shè)項(xiàng)目不規(guī)范。物有所值評(píng)價(jià)(Value for Money，VFM)是評(píng)判是否采取PPP模式取代政府傳統(tǒng)采購(gòu)?fù)顿Y運(yùn)營(yíng)方式來進(jìn)行公共服務(wù)供給的一種方法，是PPP項(xiàng)目決策的重要評(píng)價(jià)工具。由于前期PPP合同條款粗糙、流程過于形式化、急于套用PPP模式、評(píng)價(jià)機(jī)制不完善等原因，導(dǎo)致前期海綿城市PPP項(xiàng)目實(shí)踐中VFM形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，造成一些項(xiàng)目落地運(yùn)行困難，增大了地方政府財(cái)政壓力。物有所值評(píng)價(jià)在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中存在的問題日益顯著，海綿城市建設(shè)PPP模式急需科學(xué)合理并適合此類項(xiàng)目的決策手段。并且，我國(guó)推行的物有所值定性評(píng)價(jià)尚處于試行階段，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚不完善，可靠度受到質(zhì)疑，一些項(xiàng)目評(píng)價(jià)流于形式。因此，急需對(duì)現(xiàn)行的VFM評(píng)價(jià)機(jī)制及研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析。本文借助文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的方法，利用CiteSpace軟件對(duì)國(guó)內(nèi)外物有所值研究相關(guān)論文進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，較為直觀地展示物有所值評(píng)價(jià)的研究現(xiàn)狀；基于國(guó)家相關(guān)政策和項(xiàng)目庫(kù)中已披露的海綿城市建設(shè)物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)，從定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)三個(gè)方面分析物有所值評(píng)價(jià)在海綿城市建設(shè)應(yīng)用中存在的問題；針對(duì)海綿城市PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的難點(diǎn)問題，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議與應(yīng)對(duì)措施。

一、數(shù)據(jù)來源與研究方法

利用可視化軟件CiteSpace挖掘物有所值評(píng)價(jià)的信息結(jié)構(gòu)與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，嘗試從高水平期刊論文中探析我國(guó)物有所值評(píng)價(jià)研究從理論探索到工程實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)。筆者于2020年5月10日，基于中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫(kù)和Web of Science(WOS)核心數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)關(guān)于物有所值評(píng)價(jià)的中英文文獻(xiàn)進(jìn)行采集。其中，CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)選取中文文獻(xiàn)，以國(guó)內(nèi)學(xué)者研究為主，WOS核心數(shù)據(jù)庫(kù)選取英文文獻(xiàn)，以國(guó)外學(xué)者研究為主。CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)的文獻(xiàn)以所有年份的主題為“物有所值”或主題為“VFM”進(jìn)行檢索，選擇中文文獻(xiàn)，篩除與物有所值主題相關(guān)的新聞報(bào)道、期刊封面和會(huì)議征文，得到有效文獻(xiàn)264條，時(shí)間跨度為2005—2020年。WOS核心數(shù)據(jù)庫(kù)的文獻(xiàn)以所有年份的主題為“VFM”且主題為“PPP”進(jìn)行檢索，對(duì)導(dǎo)出數(shù)據(jù)利用軟件CiteSpace除重之后得到有效文獻(xiàn)84條，時(shí)間跨度為2008—2020年。分別以這264篇中文文獻(xiàn)和84篇英文文獻(xiàn)為數(shù)據(jù)源展開分析。利用CiteSpace對(duì)物有所值研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行文獻(xiàn)年度分布分析、作者和研究機(jī)構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)分析、關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析以及核心文章綜述。

二、我國(guó)物有所值評(píng)價(jià)研究現(xiàn)狀

(一)中文文獻(xiàn)中PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的研究現(xiàn)狀

1.文獻(xiàn)年度分布

從近15年物有所值研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)年度分布可以發(fā)現(xiàn)，2005—2013年這一階段發(fā)文量較少，發(fā)文總量15篇，表明這一階段對(duì)物有所值評(píng)價(jià)的主題關(guān)注度不強(qiáng)，PPP模式在我國(guó)還處于萌芽階段。2014—2015年，年均發(fā)文14篇，較第一階段有小幅增長(zhǎng)，此時(shí)，PPP模式在公共服務(wù)、市政工程和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用不斷增加，需要相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行項(xiàng)目決策。2015年12月，財(cái)政部發(fā)布的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》規(guī)定：對(duì)采取PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目均需在識(shí)別階段進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)。物有所值評(píng)價(jià)成為政府進(jìn)行公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目決策的有力工具。2016年開始，物有所值評(píng)價(jià)研究呈現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)，探索適用于中國(guó)國(guó)情的物有所值評(píng)價(jià)的研究熱潮方興未艾。

圖1 2005—2020年國(guó)內(nèi)物有所值研究領(lǐng)域文獻(xiàn)年度分布情況

2.重要研究機(jī)構(gòu)分布

利用CiteSpace中的Institution節(jié)點(diǎn)運(yùn)行得到物有所值研究機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖譜。從中文文獻(xiàn)發(fā)文量角度對(duì)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)發(fā)文最多的機(jī)構(gòu)是西安建筑科技大學(xué)(12篇)，見表1。

表1 物有所值重要研究機(jī)構(gòu)情況

3.核心作者分析

通過CiteSpace中的Author節(jié)點(diǎn)運(yùn)行得到物有所值研究作者合作網(wǎng)絡(luò)圖譜。從發(fā)文量角度對(duì)核心作者進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)劉勇、袁競(jìng)峰、尹貽林、王守清等作者發(fā)表的相關(guān)文獻(xiàn)較多，推動(dòng)了物有所值評(píng)價(jià)領(lǐng)域持續(xù)研究。劉勇等人認(rèn)為，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)與立項(xiàng)階段存在VFM評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)方法缺失的問題，并基于國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際情況，提出PPP模式評(píng)價(jià)與立項(xiàng)決策體系的建立有賴于規(guī)范統(tǒng)一的管理、適合我國(guó)實(shí)際情況的PSC-PPP對(duì)比法、PPP模式的相關(guān)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)[1]。袁競(jìng)峰等人研究了國(guó)際上常用的VFM評(píng)價(jià)方法(包括成本效益分析法和公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法)及其評(píng)價(jià)過程(包括定性評(píng)估和定量評(píng)估)，并通過實(shí)踐案例定量評(píng)估驗(yàn)證了物有所值評(píng)價(jià)方法的可行性[2]。王姚姚等人認(rèn)為，折現(xiàn)率的影響因素為折現(xiàn)率確定方法、合作期以及回報(bào)機(jī)制，并從這三個(gè)角度總結(jié)了折現(xiàn)率的取值規(guī)律[3]。王盈盈等人基于國(guó)外VFM評(píng)價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)通用的VFM評(píng)價(jià)流程和方法，研究了以PSC定量評(píng)價(jià)為主，定性評(píng)價(jià)為輔的評(píng)價(jià)方法[4]。這些學(xué)者從VFM評(píng)價(jià)應(yīng)用過程中的評(píng)價(jià)內(nèi)容與評(píng)價(jià)流程、適用性與科學(xué)性、國(guó)內(nèi)外評(píng)價(jià)方法對(duì)比等維度對(duì)我國(guó)VFM評(píng)價(jià)進(jìn)行了開拓性研究。

4.關(guān)鍵詞分析

通過CiteSpace的Keyword節(jié)點(diǎn)運(yùn)行得到物有所值研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，并將同義的節(jié)點(diǎn)合并，共得到44個(gè)關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)和66條關(guān)鍵詞之間的連線，如圖2所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，物有所值、PPP模式、定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)、PSC評(píng)估法、綜合管廊、基礎(chǔ)設(shè)施是核心關(guān)鍵詞，且這些關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系性較強(qiáng)，見表2。

圖2 關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

表2 國(guó)內(nèi)物有所值研究文獻(xiàn)中高頻詞和高中心度關(guān)鍵詞排序(前6位)

(二)英文文獻(xiàn)中PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的研究現(xiàn)狀

利用WOS數(shù)據(jù)庫(kù)自帶的文獻(xiàn)分析功能對(duì)十余年的論文進(jìn)行年度分布統(tǒng)計(jì)(見圖3)，發(fā)現(xiàn)與物有所值評(píng)價(jià)相關(guān)的文獻(xiàn)數(shù)量逐年上升，其中，2018、2019年增速最快。運(yùn)用CiteSpace的關(guān)鍵詞共現(xiàn)功能，繪制出針對(duì)這84篇英文文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識(shí)圖譜(見圖4)，并分別獲得出現(xiàn)頻次和中心度均排名前5位的關(guān)鍵詞(見表3)，這些關(guān)鍵詞在物有所值評(píng)價(jià)問題上具有代表性。但由于國(guó)內(nèi)物有所值評(píng)價(jià)研究起步較晚，且多數(shù)文章是為了解決國(guó)內(nèi)項(xiàng)目運(yùn)行過程中存在的實(shí)際問題。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)者多注重本土研究與成果交流，而國(guó)外的研究遠(yuǎn)不如國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究?jī)?nèi)容及研究體系豐富、全面、系統(tǒng)。

圖3 2008—2020年國(guó)外物有所值研究領(lǐng)域文獻(xiàn)年度分布情況

表3 國(guó)外物有所值研究文獻(xiàn)中高頻詞和高中心度關(guān)鍵詞排序(前5位)

圖4 國(guó)外物有所值研究文獻(xiàn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

(三)海綿城市PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的研究現(xiàn)狀

從上述VFM評(píng)價(jià)的相關(guān)文獻(xiàn)中找出有關(guān)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的研究，并對(duì)國(guó)內(nèi)海綿城市建設(shè)中物有所值評(píng)價(jià)的研究文獻(xiàn)進(jìn)行收集和統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，研究熱點(diǎn)及研究方向主要包括物有所值評(píng)價(jià)方法的適用性分析和物有所值定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建[5]。這是因?yàn)槲覈?guó)分別于2015年和2016年啟動(dòng)兩批國(guó)家級(jí)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市項(xiàng)目。2015年12月，財(cái)政部發(fā)布的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》規(guī)定：對(duì)采取PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目均需在識(shí)別階段進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)，包含定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)兩部分。我國(guó)對(duì)海綿城市PPP項(xiàng)目VFM定性評(píng)價(jià)研究剛剛起步，現(xiàn)階段研究主題比較集中，前沿分支較少。具體學(xué)者研究文獻(xiàn)及方向見表4。

由于政策導(dǎo)向，國(guó)內(nèi)海綿城市建設(shè)中物有所值評(píng)價(jià)主要應(yīng)用在項(xiàng)目前期識(shí)別階段，相應(yīng)研究著重理論與實(shí)踐的結(jié)合，論證物有所值評(píng)價(jià)在海綿城市建設(shè)中的適用性。

定性評(píng)價(jià)研究主要包括定性評(píng)價(jià)指標(biāo)的分級(jí)、相應(yīng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的完善和指標(biāo)權(quán)重賦值方法的選擇；定量評(píng)價(jià)研究主要包括評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建、參數(shù)的調(diào)整和關(guān)鍵要素的分析。

可以發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)海綿城市PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)研究主要集中在VFM評(píng)價(jià)方法的適用性探究、定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化及方法的選擇、定量評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建這幾個(gè)方面，大多數(shù)學(xué)者也是基于項(xiàng)目評(píng)價(jià)及運(yùn)行過程中各階段存在的問題及優(yōu)化路徑展開研究，確保海綿城市VFM評(píng)價(jià)更加合理、更易操作、更具有針對(duì)性。因此，梳理海綿城市VFM評(píng)價(jià)研究現(xiàn)狀及存在的問題，為后期科學(xué)、規(guī)范、合理地優(yōu)化物有所值評(píng)價(jià)方法提供針對(duì)性的對(duì)策建議，以期提升海綿城市PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)水平。

表4 海綿城市PPP項(xiàng)目VFM相關(guān)論文情況

三、物有所值評(píng)價(jià)在海綿城市PPP項(xiàng)目中存在的問題

(一)定性評(píng)價(jià)存在的問題

第一，評(píng)價(jià)指標(biāo)寬泛，具體化設(shè)定不足?！禤PP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》規(guī)定：海綿城市建設(shè)項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)由基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)構(gòu)成，其中6項(xiàng)基本指標(biāo)是項(xiàng)目評(píng)估時(shí)必須包含的內(nèi)容，補(bǔ)充指標(biāo)數(shù)額一般不限，根據(jù)項(xiàng)目的具體情況添加以保證評(píng)估結(jié)果的針對(duì)性。但是，一般來說，補(bǔ)充指標(biāo)的權(quán)重比例不高，很難對(duì)項(xiàng)目決策起到?jīng)Q定性作用。此外，由于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，指標(biāo)的范圍較寬泛，定性評(píng)價(jià)指標(biāo)沒有根據(jù)項(xiàng)目具體情況進(jìn)行針對(duì)性劃分。比如，為增加針對(duì)性，可根據(jù)項(xiàng)目具體情況在將基本指標(biāo)作為一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分二級(jí)指標(biāo)，使得層次分明，界定清晰。但很多項(xiàng)目的定性評(píng)價(jià)沒有二次細(xì)分基本指標(biāo)，使得物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告模板化、同化現(xiàn)象嚴(yán)重，降低了評(píng)分結(jié)果的準(zhǔn)確度。

第二，指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)闡述模糊。指標(biāo)評(píng)分參考標(biāo)準(zhǔn)是指為每個(gè)指標(biāo)設(shè)置對(duì)應(yīng)的評(píng)分區(qū)間，一般分為有利(81～100)、較有利(61～80)、一般(41～60)、較不利(21～40)、不利(0～20)五個(gè)區(qū)間，專家根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)分。但部分指標(biāo)有關(guān)劃分標(biāo)準(zhǔn)的解釋說明表述模糊，如某個(gè)項(xiàng)目定性評(píng)價(jià)的補(bǔ)充指標(biāo)“項(xiàng)目規(guī)模”的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)解釋說明為“五個(gè)評(píng)分區(qū)間依次對(duì)應(yīng)項(xiàng)目總投資在當(dāng)年本級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算支出中很合理、較合理、合理、不太合理、不合理”，缺少參考的界定區(qū)間。

第三，專家評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)。在物有所值評(píng)價(jià)流程中，一般要求7位不同領(lǐng)域的專家對(duì)指標(biāo)打分。雖然專家們擅長(zhǎng)的領(lǐng)域涵蓋了項(xiàng)目管理、法律和金融等多個(gè)方面，但每位專家擅長(zhǎng)的領(lǐng)域不同，他們除了要對(duì)其擅長(zhǎng)的那個(gè)領(lǐng)域的指標(biāo)打分外，還要對(duì)其不擅長(zhǎng)的其他領(lǐng)域的指標(biāo)打分，這就造成結(jié)果說服力較差等問題。為解決這個(gè)問題，最終結(jié)果核算時(shí)會(huì)去除每個(gè)指標(biāo)的最高分和最低分，但這種方法同樣存在一個(gè)問題，因?yàn)槿コ淖罡叻只蜃畹头挚赡苷窃撝笜?biāo)所在領(lǐng)域權(quán)威專家打的分。因此，最終有效的專家打分很難科學(xué)反映出海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的具體特征與評(píng)價(jià)結(jié)果。

(二)定量評(píng)價(jià)存在的問題

第一，定量評(píng)價(jià)的受重視度不夠，其結(jié)果可參考性不強(qiáng)。PPP模式在我國(guó)發(fā)展已有近30年歷史，而物有所值評(píng)價(jià)引進(jìn)時(shí)間不長(zhǎng)，缺少項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和必要的數(shù)據(jù)積累，難以形成與我國(guó)實(shí)際情況相契合的量化計(jì)算模型。財(cái)政部考慮到缺少實(shí)踐數(shù)據(jù)的定量評(píng)價(jià)難以在具有區(qū)域差異性、專業(yè)差異性的項(xiàng)目中推廣應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)了定性評(píng)價(jià)的重要性，對(duì)定量評(píng)價(jià)不做強(qiáng)制規(guī)定?，F(xiàn)階段海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目中的物有所值評(píng)價(jià)主要按照先定性后定量的順序評(píng)價(jià)，定量評(píng)價(jià)的受重視程度相對(duì)而言低于定性評(píng)價(jià)。一般情況下，通過定性評(píng)價(jià)的海綿城市項(xiàng)目也能夠通過定量評(píng)價(jià)。大多數(shù)利用PPP模式實(shí)施海綿城市建設(shè)的項(xiàng)目中定量評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)存在直接套用已有公式的情況，對(duì)公式的應(yīng)用缺乏深入的、結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況的、有針對(duì)性的探討，使得其結(jié)果不具備參考性。

第二，折現(xiàn)率的相關(guān)規(guī)定不足，選取時(shí)隨意性較強(qiáng)。定量評(píng)價(jià)中涉及的PSC值和PPP值計(jì)算都要求現(xiàn)值，折現(xiàn)率作為折現(xiàn)指標(biāo)在整個(gè)計(jì)算中起著關(guān)鍵作用。財(cái)政部2015年印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》指出：年度折現(xiàn)率的確定需要與財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份的同期地方政府債券收益率相結(jié)合。但由于財(cái)政補(bǔ)貼一般發(fā)生在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間，同期地方政府債券收益率便屬于需要預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)，且不能依據(jù)簡(jiǎn)單的增長(zhǎng)或下降趨勢(shì)直接預(yù)測(cè)，存在較大的預(yù)測(cè)難度。通過對(duì)現(xiàn)有海綿城市建設(shè)項(xiàng)目公布出的物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告分析發(fā)現(xiàn)，各個(gè)項(xiàng)目確定折現(xiàn)率的方法不盡相同，涉及的方法有按銀行長(zhǎng)期貸款基準(zhǔn)利率選取，按地方政府債券收益率和銀行貸款基準(zhǔn)率加權(quán)計(jì)算選取，加權(quán)平均資本成本選取等。其中，出于簡(jiǎn)化計(jì)算的目的，多數(shù)項(xiàng)目是在參考地方債券收益率的基礎(chǔ)上上浮一定比例確定折現(xiàn)率。這種方法雖計(jì)算簡(jiǎn)單，但最終結(jié)果的精確度在一定程度上受到了影響。研究發(fā)現(xiàn)，折現(xiàn)率選取的高低與項(xiàng)目通過物有所值定量評(píng)價(jià)的難易程度呈正相關(guān)[13]。一些海綿城市建設(shè)項(xiàng)目為了通過物有所值評(píng)價(jià)而不斷微調(diào)折現(xiàn)率，結(jié)果使得PPP值小于PSC值的折現(xiàn)率，長(zhǎng)此以往必然會(huì)影響我國(guó)PPP模式的健康發(fā)展。

第三，參照項(xiàng)目的確定缺少多維度考量，出于簡(jiǎn)化結(jié)果的目的而設(shè)定的一些假定條件使得社會(huì)資本的一些特點(diǎn)被忽視?！禤PP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》第二十九條指出：參照項(xiàng)目分為虛擬項(xiàng)目和近五年內(nèi)已經(jīng)實(shí)施的相同或相似項(xiàng)目。合適參照項(xiàng)目的選擇對(duì)物有所值定量評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性有顯著影響[14]。研究發(fā)現(xiàn)，由于缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和必要的數(shù)據(jù)積累，海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的參考項(xiàng)目以虛擬項(xiàng)目為主[15]。常常假定以政府為主體采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同的項(xiàng)目為虛擬項(xiàng)目。但此時(shí)的投資主體與PPP模式相比發(fā)生了變化：PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本相對(duì)于政府主體在技術(shù)、管理、創(chuàng)新模式等方面具有優(yōu)勢(shì)，而這些正是社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)物有所值的關(guān)鍵所在。同時(shí)，雖然虛擬項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目產(chǎn)出上相同，但虛擬項(xiàng)目忽略了對(duì)建設(shè)時(shí)間、實(shí)際成本節(jié)省或超支及融資成本等維度的考量，結(jié)果也可能造成較大的偏差。

(三)物有所值評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)的問題

物有所值評(píng)價(jià)根據(jù)評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)可劃分為事前評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)[16]。事前評(píng)價(jià)主要應(yīng)用在采用PPP項(xiàng)目之前，即項(xiàng)目的識(shí)別階段，其作用是評(píng)判是否用PPP模式替代政府自建自營(yíng)模式；事后評(píng)價(jià)主要應(yīng)用在PPP項(xiàng)目實(shí)施之后，即項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的3～5年，其作用在于評(píng)估項(xiàng)目在應(yīng)用PPP模式后最終物有所值的實(shí)現(xiàn)程度?！禤PP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》指出，項(xiàng)目在應(yīng)用PPP模式之前需要由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或同級(jí)行業(yè)主管部門組織開展物有所值評(píng)價(jià)。缺少對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)期進(jìn)行物有所值評(píng)估的指引意見。而通過查閱國(guó)外物有所值評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家等多采用事前評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)結(jié)合的方法?，F(xiàn)階段我國(guó)大力推動(dòng)海綿城市建設(shè)PPP模式的發(fā)展，但有些項(xiàng)目存在“為了PPP而PPP”的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些項(xiàng)目的事前物有所值評(píng)價(jià)流于形式。如果對(duì)項(xiàng)目增加事后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，完善物有所值評(píng)價(jià)，一定程度上可以減少此類現(xiàn)象的發(fā)生。

四、優(yōu)化海綿城市PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

(一)定性評(píng)價(jià)的改進(jìn)對(duì)策

完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。頒布相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施部門將基本指標(biāo)作為一級(jí)指標(biāo)，進(jìn)行二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)的細(xì)分，充分考慮到區(qū)域的差異性和項(xiàng)目的差異性。

定性評(píng)價(jià)向定量化評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變，并基于行業(yè)大數(shù)據(jù)建立項(xiàng)目信息共享平臺(tái)。將項(xiàng)目規(guī)模、預(yù)期使用壽命、資產(chǎn)利用及收益等可量化的指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)盡可能量化。標(biāo)準(zhǔn)的判定要充分考慮行業(yè)的差異性、地區(qū)的差異性。針對(duì)行業(yè)差異性，需要搭建大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提供各行業(yè)的項(xiàng)目信息；針對(duì)地區(qū)差異性，需要進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，積累數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)的定量化提供重要參考。

針對(duì)專家評(píng)分主觀性大的問題，同樣需要有關(guān)部門構(gòu)建海綿城市項(xiàng)目信息化管理平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，降低主觀因素帶來的影響。

(二)定量評(píng)價(jià)的改進(jìn)對(duì)策

第一，調(diào)整評(píng)價(jià)實(shí)施程序，按先定量后定性的順序進(jìn)行，注重與績(jī)效評(píng)價(jià)的有效融合。定量評(píng)價(jià)更能夠準(zhǔn)確、科學(xué)反映出海綿城市PPP項(xiàng)目的可行性和可持續(xù)性，隨著后期PPP項(xiàng)目數(shù)量的增多，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的不斷完善，可將定量評(píng)價(jià)提前進(jìn)行，作為海綿城市項(xiàng)目是否采用PPP模式的首要條件，更能夠有效地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)[17-18]。此外，一些海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目即將進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，可以嘗試績(jī)效評(píng)價(jià)與物有所值評(píng)價(jià)的融合。

第二，限定折現(xiàn)率上限。設(shè)置折現(xiàn)率的上限值，在一定程度上保證折現(xiàn)率選取的合理性，避免有些項(xiàng)目為了采用PPP模式而刻意調(diào)高折現(xiàn)率。

第三，將參照對(duì)象的重心由虛擬項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)移到已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目上，構(gòu)建項(xiàng)目組合模型作為參照依據(jù)。該模型可以設(shè)置合理的地區(qū)間差異調(diào)整系數(shù)、項(xiàng)目間差異調(diào)整系數(shù)，以提高其參照價(jià)值。隨著應(yīng)用PPP模式的海綿城市項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)，海綿城市項(xiàng)目庫(kù)不斷得到補(bǔ)充，為后期項(xiàng)目的實(shí)施提供了豐富的案例與數(shù)據(jù)[19-20]。

(三)物有所值評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)的改進(jìn)對(duì)策

目前，我國(guó)試行的物有所值評(píng)價(jià)僅僅存在于項(xiàng)目的識(shí)別或準(zhǔn)備階段，此階段PPP項(xiàng)目的實(shí)際成本、社會(huì)資本的收益回報(bào)以及項(xiàng)目實(shí)施過程存在的風(fēng)險(xiǎn)是未知的，物有所值定量評(píng)價(jià)難以準(zhǔn)確和直觀地判斷項(xiàng)目是否物有所值。一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家采用事前評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)結(jié)合的多次物有所值評(píng)價(jià)法，在項(xiàng)目執(zhí)行階段根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施與運(yùn)營(yíng)情況對(duì)項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生值進(jìn)行跟蹤，動(dòng)態(tài)評(píng)估項(xiàng)目是否物有所值，以對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行調(diào)整與監(jiān)督[21-22]?？梢詤⒖嘉鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的做法，將物有所值評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)分為初期(識(shí)別或準(zhǔn)備階段)和中期(運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段)兩個(gè)節(jié)點(diǎn)。初期既進(jìn)行定性評(píng)價(jià)又進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，中期以定量評(píng)價(jià)為主，是否開展定性評(píng)價(jià)視項(xiàng)目的具體實(shí)施情況而定。利用實(shí)施運(yùn)營(yíng)期內(nèi)每年的實(shí)際數(shù)據(jù)更新定量評(píng)價(jià)模型，將調(diào)整后的VFM值與基準(zhǔn)值進(jìn)行比較，觀測(cè)偏離的大小，構(gòu)建出合理的項(xiàng)目獎(jiǎng)懲及退出機(jī)制，將物有所值評(píng)價(jià)滲透到海綿城市建設(shè)項(xiàng)目全生命周期中。此外，在后續(xù)的海綿城市PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)過程中，提高VFM定性評(píng)價(jià)的功能地位，將定性評(píng)價(jià)單獨(dú)拿出來作為海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目的合規(guī)性審查手段。

五、結(jié)論

利用CiteSpace軟件對(duì)PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)的研究現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行了梳理，并對(duì)海綿城市VFM評(píng)價(jià)相關(guān)研究文獻(xiàn)的研究?jī)?nèi)容進(jìn)行剖析，發(fā)現(xiàn)，海綿城市PPP模式VFM研究起步較晚，現(xiàn)階段研究主題集中，前沿分支較少。物有所值評(píng)價(jià)在應(yīng)用中存在評(píng)價(jià)指標(biāo)寬泛、指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的解釋說明模糊、專家評(píng)價(jià)主觀性強(qiáng)、定量評(píng)價(jià)受重視程度不夠、折現(xiàn)率相關(guān)規(guī)定不足、參照項(xiàng)目缺少多維度考量、評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)集中在項(xiàng)目初期等問題。針對(duì)上述問題，提出了指標(biāo)具體化、評(píng)價(jià)定量化、基于行業(yè)大數(shù)據(jù)建立項(xiàng)目信息共享平臺(tái)、調(diào)整評(píng)價(jià)實(shí)施程序、限制折現(xiàn)率上限、構(gòu)建系數(shù)可調(diào)的參照項(xiàng)目組合模型、增加中期物有所值評(píng)價(jià)等改進(jìn)建議，保障海綿城市PPP模式規(guī)范化高質(zhì)量發(fā)展。