檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的運行與保障機制探究

韓樹軍，盧晶,劉世強

(1.廣東省珠海市斗門區(qū)人民檢察院，廣東 珠海 519100； 2.北京師范大學(xué)珠海分校 政法學(xué)院，廣東 珠海 519087)

作為公益訴訟模式下的特殊取證權(quán)，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的有效運作，不僅是查明案件事實、精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議和提起公益訴訟的先決條件，而且是檢察機關(guān)充分發(fā)揮國家法律監(jiān)督職能、彰顯公益保護重要訴訟價值和全面依法治國理念、推動公益訴訟適應(yīng)新思想新戰(zhàn)略框架下的時代發(fā)展要求，是檢察公益訴訟向縱深發(fā)展的必然趨勢。

一、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)涵、外延與權(quán)屬性質(zhì)

(一)調(diào)查核實權(quán)的基本含義

以證據(jù)裁判主義為核心的現(xiàn)代訴訟中，探究案件的客觀事實及程序正義實現(xiàn)，均有賴于證據(jù)的調(diào)查運用，亦是一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化切實可行的路徑選擇。立法賦予我國檢察機關(guān)公益訴訟職能，調(diào)查核實權(quán)的充分行使成為檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的必要保障，是訴訟監(jiān)督的當(dāng)然內(nèi)容。

檢察公益訴訟語境下的調(diào)查核實權(quán)，是指為實現(xiàn)保障國家和社會公共利益之目的，作為公益訴訟調(diào)查主體的檢察機關(guān)依法定程序收集審查證據(jù)、查明案件事實而進行的專門性活動。目前，在我國訴訟法領(lǐng)域沒有明確規(guī)定證據(jù)調(diào)查的具體含義，法律實務(wù)界對其內(nèi)涵及外延的界定仍存在差異化理解。筆者認為，在應(yīng)然層面，調(diào)查核實權(quán)涵蓋了證據(jù)調(diào)查與證據(jù)核實兩項權(quán)能，前者側(cè)重于收集證據(jù)，屬于立證范圍；后者則需要對收集后的證據(jù)進行審查、判斷，屬于判斷范圍，如《民事訴訟法》第64條規(guī)定，對調(diào)查收集的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)全面客觀地審查核實，此處核實證據(jù)與收集證據(jù)的物理概念不同，是一種法律邏輯思維上的判斷。故檢察公益訴訟的調(diào)查核實不應(yīng)狹義地理解為形式上的被動核實證據(jù)，判斷調(diào)查效力所形成內(nèi)心確信的依據(jù)來源于調(diào)查中主動獲取的證據(jù)，因而具有主動性、全面性，核實證據(jù)與收集證據(jù)也并非全然割裂的兩種形態(tài)，在公益訴訟調(diào)查的整體階段是相互聯(lián)系、相互融合的狀態(tài)，以更好實現(xiàn)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的功能價值。

(二)比較視角下公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的辨析

檢察公益訴調(diào)查核實權(quán)并非創(chuàng)設(shè)性的權(quán)力而是博采眾家之所長，在吸納各種既有權(quán)能的實踐經(jīng)驗和行權(quán)規(guī)則基礎(chǔ)上探索及延展而來，辨析其與其他調(diào)查核實權(quán)的沖突性與關(guān)聯(lián)性能更準(zhǔn)確界定檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的外延。

1.與民事檢察調(diào)查核實權(quán)的對照

民事檢察調(diào)查核實權(quán)附屬于民事訴訟監(jiān)督權(quán)，是檢察機關(guān)圍繞民事審判、執(zhí)行活動等民事訴訟活動是否具有合法性、正當(dāng)性，為抗訴或監(jiān)督法院糾正違法行為而進行調(diào)查取證之權(quán)力，具有非強制性。檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)與民事檢察調(diào)查核實權(quán)存在差異：一是從權(quán)源對照上，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)雖源于訴訟監(jiān)督權(quán)，亦有權(quán)力監(jiān)督制衡之功能，但與民事調(diào)查核實權(quán)相比，在權(quán)屬基礎(chǔ)上還具有特殊的當(dāng)事人訴權(quán)性質(zhì)。二是從行權(quán)方式上看，民事調(diào)查核實權(quán)側(cè)重于查證核實已知證據(jù)材料，以“必要性”為權(quán)力行使的基本要求，除依申訴人申請外一般不主動對新證據(jù)調(diào)查，是對民事訴訟裁判或者執(zhí)行依據(jù)消極核查的權(quán)力[1]。公益訴訟調(diào)查核實權(quán)則重在調(diào)查取證，作為訴訟參與方表現(xiàn)出更強的對抗性，即對侵害公益的事實進行全面主動地審查，以充分調(diào)查為行權(quán)要件，是一種查明事實積極性的調(diào)查權(quán)能。

2.與審判機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的比較

檢察機關(guān)與審判機關(guān)雖然均為國家司法機關(guān)，但在證據(jù)的調(diào)查收集方面存在一定區(qū)別。一是在權(quán)力設(shè)置方面，審判機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)是作為當(dāng)事人證據(jù)收集及舉證能力的一種救濟，具有補充性與被動性。檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)是在民事和行政公益訴訟中，為了維護國家和社會公益，主動依職權(quán)啟動調(diào)查程序并承擔(dān)證明責(zé)任，涵蓋公益訴訟的每一階段，具有更廣泛、更積極的特性。二是權(quán)力行使的保障方面，審判機關(guān)的裁判權(quán)本身已然內(nèi)含強制性調(diào)查核實內(nèi)容，可采取查封、扣押等強制性措施，在其調(diào)查核實權(quán)受阻時還可以采用罰款、司法拘留等強制性保障措施。然而檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查核實權(quán)目前尚未被立法明確授予強制性措施，檢察機關(guān)既不能在公益訴訟中自行決定適用或者實施強制性措施，在調(diào)查受阻時亦缺乏具體的權(quán)力保障配套措施。

3.與刑事證據(jù)調(diào)查權(quán)的界分

刑事證據(jù)調(diào)查權(quán)作為具有行政屬性的司法權(quán)，不僅在權(quán)屬性質(zhì)構(gòu)成上比公益訴訟調(diào)查核實權(quán)更加復(fù)雜，存在行政權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)兼司法權(quán)三種學(xué)說，其內(nèi)涵與外延也更加寬泛。一是權(quán)力配置目的不同，刑事證據(jù)調(diào)查權(quán)旨在查明犯罪事實，懲罰犯罪、追訴犯罪人，在刑事案件中證據(jù)的調(diào)查取證更多是和人身聯(lián)系緊密的措施，如拘傳、拘留等；而公益訴訟調(diào)查核實權(quán)目的在于維護國家利益和社會公共利益免受侵害，較少出現(xiàn)需要控制人身的緊迫性情況，調(diào)查措施的采取更受限。二是從行權(quán)的階段看，刑事證據(jù)調(diào)查分為兩個階段，前一階段主要由公安機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)行使偵查權(quán)，后一階段由檢察機關(guān)公訴部門對已經(jīng)調(diào)查的基本事實和證據(jù)進行審查復(fù)核，必要時也可以自行補充偵查；公益訴訟調(diào)查核實權(quán)由檢察機關(guān)公益訴訟部門作為唯一行權(quán)主體，囊括偵查、審核、起訴等階段與權(quán)能。三是在證明責(zé)任上，刑事證據(jù)調(diào)查要達到確實、充分標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以定罪量刑的證據(jù)要進行合法性、關(guān)聯(lián)性、客觀性審查，檢察機關(guān)對被告人有罪及罪輕罪重承擔(dān)主動證明責(zé)任；而公益訴訟調(diào)查核實的證明負擔(dān)要低于刑事案件，在一些環(huán)境污染侵權(quán)領(lǐng)域亦存在舉證責(zé)任倒置之規(guī)定，證明責(zé)任并非全由檢察機關(guān)承擔(dān)。

(三)公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的權(quán)屬界定

檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定雖汲取了傳統(tǒng)民事行政檢察調(diào)查核實的經(jīng)驗，但在權(quán)屬性質(zhì)方面仍有其特殊性，厘清權(quán)源正當(dāng)性是證成公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的基礎(chǔ)性步驟。公益訴訟調(diào)查核實權(quán)雖衍生于檢察權(quán)，但在法學(xué)理論和實務(wù)中存在爭議，其權(quán)屬來源是基于法律監(jiān)督權(quán)抑或訴訟角色證明權(quán)？由此派生出的問題是，調(diào)查核實是一種法律賦予的權(quán)力還是當(dāng)事人舉證的權(quán)利？

筆者認為，公益訴訟調(diào)查核實權(quán)是一項復(fù)合的法律權(quán)能，既具有檢察監(jiān)督職能的擔(dān)當(dāng)性,也具有實現(xiàn)公益訴權(quán)的目的性，二者兼而有之，但更偏向于權(quán)力型調(diào)查屬性。檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能對損害國家利益和公共利益的侵權(quán)行為調(diào)查收集證據(jù)以證明訴訟主張，與訴訟當(dāng)事人的證明權(quán)有類似之處，在此層面具有權(quán)利屬性。但從更深層次看，訴訟監(jiān)督權(quán)的宗旨不僅是要實現(xiàn)個案公正，而且要通過檢察權(quán)的有效運作，協(xié)調(diào)實現(xiàn)檢察機關(guān)與行政機關(guān)、審判機關(guān)之間的功能秩序，在宏觀層面檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)兼有法律監(jiān)督的權(quán)力調(diào)查與訴訟角色擔(dān)當(dāng)?shù)臋?quán)利調(diào)查融合的雙層屬性，但更符合法律監(jiān)督的權(quán)力調(diào)查屬性。

二、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的運行障礙

調(diào)查核實權(quán)是檢察公益訴訟辦案的一個關(guān)鍵點，其運行能力強弱是檢察機關(guān)充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能、全面及時進行公益保護的重要前提，但在目前司法適用中存在運行不暢、行權(quán)磕絆的問題。

(一)強制性保障措施匱乏，過度依賴配合

調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的下位權(quán)力，代表國家行使公權(quán)力，旨在保護國家利益和公共利益，屬于不能任意讓渡或者減損的權(quán)力，倘若監(jiān)督效果全憑被監(jiān)督對象的態(tài)度，勢必影響檢察機關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性?！稒z察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定，檢察機關(guān)可以向行政機關(guān)、公民、組織調(diào)查收集證據(jù)材料，以上主體應(yīng)當(dāng)配合?！睹袷鹿嬖V訟案件辦案指南(試行)》與《行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》均規(guī)定，檢察機關(guān)可以查閱、摘抄、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗；詢問；收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)；咨詢；鑒定、評估、審計；勘驗檢查以及其他調(diào)查方式，同時規(guī)定不得采取查封、扣押、凍結(jié)及限制人身自由等強制性措施。上述規(guī)定雖賦予檢察機關(guān)一定的調(diào)查核實權(quán)，但是未規(guī)定在調(diào)查受阻或者調(diào)查對象拒不配合、故意拖延的情況下，檢察機關(guān)可以采取何種強制保障措施，致使公益訴訟調(diào)查核實權(quán)在司法運行中出現(xiàn)沒有強制力后盾，處于柔性狀態(tài)。

一是在利益沖突較為尖銳的行政公益訴訟中，伴隨行政機關(guān)的職權(quán)交織、職能重疊現(xiàn)象，掌握第一手資料的行政機關(guān)，時常出現(xiàn)推諉責(zé)任、互相扯皮、拒不配合現(xiàn)象。在民事公益訴訟中，處于私益角色的個人和組織對公益訴訟認可度較低，對于調(diào)查核實更加缺少協(xié)助配合意愿。

二是公益訴訟調(diào)查核實權(quán)過度依賴被監(jiān)督對象的配合。根據(jù)零和博弈理論，一旦公共利益侵害者缺少糾正自我錯誤行為的自覺性，就會對檢察機關(guān)的調(diào)查核實異常敏感，若僅憑借國家機關(guān)的身份獲取調(diào)查取證的正當(dāng)性在辦案實踐中往往難以奏效。

(二)調(diào)查取證力量欠缺，證明責(zé)任過重

從資源優(yōu)化配置和權(quán)力設(shè)置角度分析，調(diào)查取證能力與所承擔(dān)的證明責(zé)任應(yīng)成正相關(guān)關(guān)系，即訴訟主體需承擔(dān)的證明責(zé)任越重、標(biāo)準(zhǔn)越高，應(yīng)當(dāng)賦予的調(diào)查手段越多元，剛性越充足[2]，但是檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)在司法實踐中卻呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系。一方面現(xiàn)行司法解釋及規(guī)范性文件為公益訴訟設(shè)置了過高的證明標(biāo)準(zhǔn)，另一方面又沒有賦予檢察機關(guān)強有力的取證權(quán)限或取證手段，成為檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)在實踐中運作困難的重要原因。

一是檢察公益訴訟設(shè)置了比其他民事訴訟主體更重的舉證責(zé)任，需大量的調(diào)查取證工作。在環(huán)境污染類民事公益訴訟中，我國《侵權(quán)責(zé)任法》第66條明確規(guī)定，對于環(huán)境損害行為與損害后果之間的因果關(guān)系，實行舉證責(zé)任倒置，由污染者對不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證證明責(zé)任。但是《民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》卻規(guī)定在此類案件中仍需調(diào)查證實侵權(quán)主體、侵權(quán)行為、過錯責(zé)任、損害后果及數(shù)額、因果關(guān)系等證據(jù)，顯然這一高標(biāo)準(zhǔn)的證明要求已經(jīng)超出了現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關(guān)在實踐辦案當(dāng)中也延續(xù)了嚴格的證明責(zé)任，被苛以比其他民事訴訟主體更高的證明負擔(dān)。

二是檢察機關(guān)并非提起公益訴訟的唯一主體，與提起的同類型公益訴訟的社會組織相比較，在法院訴訟中承擔(dān)的證明責(zé)任也不盡相同。檢察機關(guān)在訴訟中通常承擔(dān)了更高的證明標(biāo)準(zhǔn)。

三是在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)的證明要求已接近于刑事訴訟或者法院裁判的嚴格標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓V訟法》明確規(guī)定，在訴訟中行政機關(guān)承擔(dān)其行為合法性的證明，相對方只需證明侵權(quán)行為與損害后果之間存在一定聯(lián)系，特別是在環(huán)保和食藥安全領(lǐng)域更是如此規(guī)定。但是，《行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》卻規(guī)定，檢察機關(guān)需要依法全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù)，提出檢察建議需調(diào)查事實清楚、準(zhǔn)確，起訴達到有充分證據(jù)證明的標(biāo)準(zhǔn)。在司法實踐中，檢察機關(guān)在行政訴訟中為了充分證明行政機關(guān)的違法履職，仍然擔(dān)負全面舉證責(zé)任，在法律規(guī)定之外無疑加重了檢察機關(guān)的調(diào)查取證職責(zé)。不利于檢察機關(guān)公益訴訟的良性發(fā)展，也給公益訴訟調(diào)查核實權(quán)帶來運行難題。

(三)行權(quán)方式不均衡，專業(yè)技術(shù)性不足

公益訴訟仍處于探索階段，案件專業(yè)性強、涉及范圍廣，調(diào)查所需力量強，但是目前辦案人員的專業(yè)化水準(zhǔn)及調(diào)查專業(yè)技術(shù)手段亟待進一步提升。公益訴訟辦案機構(gòu)在人員配備與專業(yè)知識儲備方面也呈現(xiàn)弱勢，基層檢察機關(guān)案多人少的矛盾尤其明顯，嚴重制約公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的行使。

一是傳統(tǒng)的民事行政檢察辦案模式與現(xiàn)行公益訴訟調(diào)查核實權(quán)需求不相適應(yīng)。囿于傳統(tǒng)民行檢察的被動審查模式，主動調(diào)查收集新證據(jù)力量不足，在線索發(fā)現(xiàn)能力和出庭經(jīng)驗上有所欠缺，思維定式轉(zhuǎn)變相對緩慢，檢察公益訴訟要求開展實質(zhì)性的調(diào)查取證，特別是行政法律法規(guī)繁雜，調(diào)查取證的專業(yè)技術(shù)性要求更高，取證難度更大，基本上是一個類型的案件涉及一個新的行政領(lǐng)域，原有的民事行政檢察調(diào)查核實的經(jīng)驗已不能滿足公益訴訟的現(xiàn)實要求，辦案人員的法律素質(zhì)、專業(yè)能力亦不能匹配公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的運行，阻礙了辦案質(zhì)效提升。

二是調(diào)查核實權(quán)的行權(quán)方式較為單一，難以達到檢察公益訴訟制度設(shè)置目標(biāo)。雖然檢察機關(guān)的民事、行政公益訴訟辦案指南以及相關(guān)司法解釋列舉了多項公益訴訟調(diào)查核實手段，但是在辦理行政公益訴訟過程中，檢察機關(guān)更多采取的是詢問相關(guān)當(dāng)事人、證人以及到執(zhí)法機關(guān)調(diào)取書面卷宗材料等簡單手段進行核查，委托審計、損失價值評估、專家意見、損害鑒定等較為復(fù)雜的調(diào)查核實手段在司法實踐中則較少運用。特別是生態(tài)環(huán)境類案件取證復(fù)雜，為了全面固定山體、江河湖泊的損害事實，經(jīng)常需要運用航拍器、遙感衛(wèi)星圖片、長焦鏡頭、現(xiàn)場勘查設(shè)備、取樣設(shè)備等調(diào)查器材，但是囿于技術(shù)限制，這些調(diào)查取證手段在大多數(shù)基層檢察院難以被采用。

三是專業(yè)技術(shù)性保障不足勢必影響檢察公益訴訟的證據(jù)核查效率。公益訴訟涉及生態(tài)環(huán)境、食品藥品、國有資產(chǎn)流失等各種專業(yè)領(lǐng)域，對于這些領(lǐng)域的公益損害范圍及程度，需要專業(yè)的鑒定機構(gòu)出具鑒定意見和行業(yè)專家出具專家意見形成客觀有效的證據(jù)形式。但是辦案人員通常對于鑒定機構(gòu)的資質(zhì)、鑒定方向、鑒定程序、鑒定方法都知之甚少，與鑒定機構(gòu)沒有建立起穩(wěn)定的聯(lián)絡(luò)機制，一旦進入鑒定程序，會出現(xiàn)鑒定周期長、鑒定費用高、鑒定經(jīng)費來源缺乏等一系列實踐難題。

三、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的保障機制

(一)加大立法供給，細化運行操作規(guī)程

良法是善治的前提，正處于初創(chuàng)起步階段的調(diào)查核實權(quán)制度，法源供給處于較為短缺的狀態(tài)，尚未建立完整的法律制度體系，現(xiàn)有的法律規(guī)范效力等級較低，調(diào)查核實行權(quán)邊界模糊，對外威懾力和強制性不足，制約了檢察公益訴訟的全面發(fā)展。

第一，加強立法跟進是調(diào)查核實權(quán)的保障。雖然《行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》和《民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》對公益訴訟調(diào)查核實權(quán)有所規(guī)定，也是檢察機關(guān)辦案的主要依據(jù)，但是該規(guī)定只是檢察內(nèi)部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件，規(guī)范層級較低，并且由檢察機關(guān)自行制定，對外調(diào)查取證不具有約束力。為防止適用上的地域差異性，應(yīng)當(dāng)提升公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的立法規(guī)范效力，在法律層面對其適用范圍、行使邊界、啟動程序、核實標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查手段等方面予以更細化、更具可操作性的規(guī)定，在原有訴訟監(jiān)督調(diào)查核實手段之外配置更多的權(quán)力方式。目前可以通過嵌入訴訟法或者出臺實施細則的形式實現(xiàn)，在條件具備時應(yīng)單獨制定檢察公益訴訟的專門法律，以構(gòu)建公益訴訟調(diào)查核實體系。

第二，立法應(yīng)賦予調(diào)查核實權(quán)以適度強制性?！度嗣駲z察院組織法》第48條規(guī)定，人民檢察院采取必要措施，維護辦案安全，依法追究妨礙行使職權(quán)人的法律責(zé)任。該條文只是原則性地規(guī)定被監(jiān)督對象有配合調(diào)查核實的義務(wù)，但是并未同步規(guī)定違反法定義務(wù)的違法后果和法律責(zé)任，在解決具體問題時缺乏可操作性。司法實踐中，檢察機關(guān)通過調(diào)查函、介紹信、檢察建議等方式難以破解行政機關(guān)或者個人拒不配合的難題，證據(jù)的調(diào)取往往取決于被監(jiān)督主體的配合意愿。立法上應(yīng)當(dāng)明確相對義務(wù)人、案外人的配合義務(wù)，同時參照審判機關(guān)的司法強制手段，強化檢察機關(guān)調(diào)查核實的強制性，對拒絕配合的單位和個人按照相關(guān)法定程序可以采取相應(yīng)的懲罰性措施，如強制傳喚、拘留、罰款、紀律處分、追究法律責(zé)任等，以保障調(diào)查核實權(quán)的約束性與威懾力。為了限制權(quán)力濫用以及過分限制公民權(quán)利，從謙抑性角度出發(fā)，立法在授予檢察機關(guān)強制性權(quán)力同時，還應(yīng)給予相對義務(wù)人一定的救濟權(quán)，例如提出異議權(quán)的程序規(guī)定。

(二)建立法警配合機制，賦予司法制裁手段

司法警察在檢察機關(guān)內(nèi)部具有司法輔助性定位，主要配合保障檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的順利開展。為了克服公益訴訟辦案調(diào)查職權(quán)過于柔性問題，可以在檢察機關(guān)內(nèi)部建立司法警察配合機制，協(xié)助公益訴訟辦案部門開展調(diào)查核實工作?，F(xiàn)行《人民檢察院司法警察條例》第二章規(guī)定了司法警察可以采取一定程度的強制措施，但是在具體適用上存在兩方面的爭議：

第一，檢察機關(guān)司法警察以往主要在刑事訴訟以及職務(wù)犯罪偵查方面采取強制措施，該條例并沒有明確司法警察在民事公益訴訟和行政公益訴訟的調(diào)查核實過程中能否運用強制措施，在公益訴訟辦案人員目前尚不具備強制性手段的情況下，司法警察的剛性權(quán)限能否作為公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行的有力補充，還需立法另行明確授權(quán)。

第二，即使司法警察可以直接在公益訴訟領(lǐng)域參照適用強制措施，但是援引司法警察條例的相關(guān)規(guī)定，只有遇到拒捕、搶奪槍支、嚴重危害檢察院工作人員人身及財產(chǎn)安全這些暴力行為的時候，司法警察才能采取包括控制、使用警械等處置措施[3]，即這種制裁手段只有針對嚴重阻礙調(diào)查權(quán)情況下才能行使。但是公益訴訟的辦案實踐中，出現(xiàn)的并非是這種積極妨害行為，更為普遍的是消極拒絕配合，拒不執(zhí)行或者拖延履行等情形。

司法警察配合制度有利于優(yōu)化資源配置，彌補公益訴訟威懾力的不足，具有增強法律監(jiān)督剛性的作用。首先，在公益訴訟調(diào)查的特定情況下，在立法上要賦予司法警察緊急處置權(quán)限，如證據(jù)面臨滅失風(fēng)險、公益損害可能進一步擴大等情況下，司法警察可以采取查封、扣押、凍結(jié)、禁止令等物理性的證據(jù)保全措施，對妨害調(diào)查的相對人采取控制等強制措施。其次，建立司法警察參與公益訴訟調(diào)查的協(xié)調(diào)機制，以內(nèi)部文件形式明確法警的配合職責(zé)以及部門間協(xié)作的流轉(zhuǎn)程序，以維護辦案秩序、保障辦案人員人身安全及調(diào)查權(quán)的有效運行。例如，在辦理一宗畜禽養(yǎng)殖場虛假申報騙取國有資產(chǎn)案時，因案件涉及農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場清拆，地域環(huán)境復(fù)雜，人員對抗情緒較強，綜合考慮各種因素后，辦案檢察官申請司法警察及駐地檢察室工作人員協(xié)助辦案，全程攜帶執(zhí)法記錄儀進行調(diào)查取證，在司法警察及檢察室的配合下最終保障了調(diào)查核實工作的順利進行，避免了320余萬元國有資產(chǎn)流失。

(三)完善配套工作機制，強化運行保障措施

1.設(shè)立公益訴訟證據(jù)調(diào)查令制度

調(diào)查核實權(quán)涉及強制措施的行使，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的啟動程序和制約機制，以規(guī)范權(quán)力之行使，防止權(quán)力之濫用。我國現(xiàn)有法律并未賦予檢察機關(guān)強制取證權(quán)，為有效破解公益訴訟調(diào)查配合難題，在制度設(shè)計上可以借鑒英美法系國家“證據(jù)調(diào)查令”制度，常規(guī)的調(diào)查核實措施仍由檢察機關(guān)自行決定適用。適用強制性措施，可以向法院申請證據(jù)調(diào)查令。檢察機關(guān)憑借法院簽發(fā)的執(zhí)行令狀進行證據(jù)的強制性調(diào)查收集，對于拒絕配合調(diào)查令狀的人，可以參照妨礙民事訴訟相關(guān)規(guī)定進行處理，以確保檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)獨立審慎地運行。

2.建立行業(yè)約談制度

通常而言，行政機關(guān)間的協(xié)助基本上以協(xié)商建議的方式約定達成，以更有利于發(fā)揮行政機關(guān)履職的能動性，這也是檢察機關(guān)在公益訴訟中推行訴前磋商機制的理念，以實現(xiàn)訴前維護公益目的最佳司法狀態(tài)。檢察機關(guān)與行政機關(guān)可以探索建立行業(yè)約談機制，會簽文件，定期召開聯(lián)席會議，以點對點、面對面形式加強與行政機關(guān)的交流，通報公益訴訟履職進展，協(xié)調(diào)多方職能部門配合。在立案審查和送達檢察建議時還可以增加檢察聽證，在抗辯基礎(chǔ)上做出處理決定，以補強檢察機關(guān)公益訴訟效能。對公益訴訟調(diào)查取證過程中不配合的私權(quán)益主體，檢察官對其進行約談。在海鮮餐飲行業(yè)、食品藥品行業(yè)、快遞外賣行業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、高危體育器材經(jīng)營、醫(yī)療器材處置等典型領(lǐng)域進行行業(yè)約談，加強典型案例宣導(dǎo)、責(zé)任分析、協(xié)調(diào)配合事宜，充分發(fā)揮行業(yè)自律力量，引導(dǎo)單位和個人主動配合檢察機關(guān)調(diào)查和整改工作，有效提升檢察機關(guān)的法律警示與威懾作用。

3.引入專家輔助人制度

公益訴訟涉及的法律規(guī)范繁多，行政機關(guān)職權(quán)交疊復(fù)雜，職能常常根據(jù)機構(gòu)改革和時代變遷以政府三定方案、會議紀要等形式重新劃分。當(dāng)出現(xiàn)行政機關(guān)對某一事項共同具有監(jiān)管權(quán)或者出現(xiàn)法定監(jiān)管職責(zé)前后更迭時，涉及的行政主管機關(guān)通常更傾向作出于有利于自己的職權(quán)解讀，由此極易產(chǎn)生相互推諉職責(zé)的現(xiàn)象。例如，國家衛(wèi)生部與體育總局于2007年聯(lián)合發(fā)布的《游泳場所衛(wèi)生規(guī)范》迄今仍未廢止，但該規(guī)范對于兩部門監(jiān)管的職權(quán)邊界沒有進行細分，辦案實踐中兩職能部門均認為對方應(yīng)履行相應(yīng)法定職責(zé)。對于上述情況，檢察機關(guān)應(yīng)借助具有專門知識的人或機構(gòu)解決調(diào)查過程中遇到的專業(yè)問題。可以借鑒俄羅斯檢察機關(guān)“召集權(quán)”制度，召集行業(yè)專家為檢察機關(guān)提供專業(yè)咨詢，并在訴訟過程中參與討論、出庭等。珠海市檢察機關(guān)在設(shè)立專家輔助人方面先行先試，已建立特邀檢察官助理工作聯(lián)絡(luò)制度。從公益訴訟長遠發(fā)展角度看，專家輔助人應(yīng)涵蓋國土、環(huán)保、財物會計、衛(wèi)生監(jiān)管、市場監(jiān)督等專業(yè)領(lǐng)域，自上而下設(shè)立統(tǒng)一的專家輔助人咨詢平臺，參照民事監(jiān)督咨詢平臺規(guī)范化、常態(tài)化運行，在線上平臺書面咨詢與回復(fù)，同時擴大專家輔助人參與范圍與層級，明確專家輔助人提供咨詢、案件討論、協(xié)助聽證、出庭接受詢問等方面義務(wù)，為辦案人員提供強大的“外腦”支持。

(四)構(gòu)建聯(lián)合懲戒制度，增強調(diào)查手段剛性保障

增強調(diào)查核實權(quán)的剛性，無疑要加強外部聯(lián)動協(xié)作配合，不僅需要爭取黨委、政府和人大的支持，還應(yīng)加大與監(jiān)察委員會、行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，建立協(xié)作配合工作機制，探索構(gòu)建不履行協(xié)助配合義務(wù)的聯(lián)合懲戒制度。

一是借助黨委政府力量，將行政機關(guān)對公益訴訟調(diào)查的配合度納入政府年終考核指標(biāo)，對配合度較低的建議扣分或者處分。近年來，湖南、湖北等地黨政部門相繼出臺多項措施支持公益訴訟發(fā)展。2020年7月廣東省人大常委會發(fā)布《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》，明確加強對公益訴訟調(diào)查取證的保障，對不配合調(diào)查的行政機關(guān)及工作人員通報本級政府，并建議上級部門或本級監(jiān)察機關(guān)依法問責(zé)。例如，福建惠安崇武鎮(zhèn)簸箕灣海岸線被破壞公益訴訟案，行政機關(guān)在期限內(nèi)未回復(fù)整改，檢察機關(guān)以專項報告形式通報，獲得上級人大、同級黨委的支持，該單位負責(zé)人被免職處分。該案例推動了被監(jiān)督事項的有效解決，保障檢察建議的剛性。

二是探索與監(jiān)察委員會、公安機關(guān)建立雙向銜接機制，公益訴訟調(diào)查核實權(quán)與刑事偵查權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)形成互補。被調(diào)查對象以暴力、威脅等手段妨礙調(diào)查取證的，檢察機關(guān)除了可以采取處置措施外，必要時可以通報公安機關(guān)出警配合，及時依法處理；發(fā)現(xiàn)違法違紀線索或者阻礙調(diào)查的公職人員，可移交監(jiān)察委員會進行紀律處分或追究瀆職責(zé)任，在公益訴訟線索移送和調(diào)查懲戒措施方面形成辦案協(xié)作銜接機制。例如，2018年11月珠海市監(jiān)察委員會與珠海市人民檢察院聯(lián)合會簽《加強公益訴訟協(xié)作配合實施辦法》，健全了公益訴訟制度化、常態(tài)化配合機制，為調(diào)查核實權(quán)配置強力的后盾。

三是依托行政機關(guān)的地方執(zhí)法權(quán)，與國土資源保護，市場監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境保護，漁業(yè)資源保護等專業(yè)領(lǐng)域的行政主管機關(guān)會簽文件，形成行政執(zhí)法與檢察公益訴訟互相銜接、互相補充機制。目前部分地市檢察機關(guān)還開通與行政管理執(zhí)法數(shù)據(jù)庫對接監(jiān)督平臺，充分了解行政執(zhí)法的相關(guān)動態(tài)，更有利于證據(jù)的調(diào)查核實。在檢察機關(guān)的調(diào)查取證過程中，行政執(zhí)法機關(guān)除了在閱卷和調(diào)取執(zhí)法卷宗上給予最大程度的配合外，還可以提供專業(yè)的法律意見進行協(xié)助，向企業(yè)和個人等進行調(diào)查取證時，遇到配合意愿度較低或者抵抗調(diào)查的情況，檢察機關(guān)可請求有管轄權(quán)的行政主管機關(guān)提供必要的協(xié)助[4]，借助行政執(zhí)法權(quán)的法定性與強制性，增強檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證的權(quán)威性。

(五)依托智慧科技力量，統(tǒng)籌優(yōu)化取證能力

1.構(gòu)建公益訴訟指揮中心

檢察公益訴訟是一項全局性較強的工作，既要求辦案人員具備開展調(diào)查取證、出庭應(yīng)訴、跟蹤執(zhí)行、協(xié)調(diào)行政機關(guān)與審判機關(guān)關(guān)系等綜合能力，又要求具備平衡政治、法律與社會之間關(guān)系的專業(yè)素養(yǎng)。通過建立公益訴訟指揮中心，借鑒以往檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查“一體化”模式，整合內(nèi)外部資源，上下一體，形成公益訴訟辦案合力，提升調(diào)查核實權(quán)的效能發(fā)揮。在縱向一體化上，應(yīng)由省級檢察機關(guān)為核心主導(dǎo)，以基層檢察機關(guān)為支點，上下級檢察機關(guān)在調(diào)查資源上聯(lián)動配合，指揮中心統(tǒng)一對受理案件線索、調(diào)查取證、辦案組專業(yè)分工進行調(diào)度，全面整合跨區(qū)域辦案和辦理疑難復(fù)雜案件的檢察力量，加強案件協(xié)調(diào)、督導(dǎo)力度，彌補單個基層檢察機關(guān)調(diào)查取證方面的不足，提升公益訴訟整體的專業(yè)性。在檢察機關(guān)內(nèi)部，指揮中心可以根據(jù)案件需要調(diào)度刑事檢察、司法警察、信息技術(shù)、案件保障等部門，在線索篩查流轉(zhuǎn)方面相互銜接，適時成立跨部門聯(lián)合調(diào)查辦案組[5]，充分運用各職能部門的專業(yè)優(yōu)勢協(xié)助辦案，探索“一案三查、三訴一體”之辦案模式，以“一盤棋”觀念打造公益訴訟高效、復(fù)合型調(diào)查核實團隊。

2.運用現(xiàn)代科技取證手段

公益訴訟調(diào)查能力的提高須以智慧科技為依托，才能適應(yīng)信息化、數(shù)據(jù)化、科技化的時代要求。除了傳統(tǒng)的錄音錄像、照相機等辦案設(shè)備外，還應(yīng)當(dāng)注重引入管道機器人探測儀、執(zhí)法記錄儀、無人機巡航、無人船、GPS定位、辦案勘查箱、夜視儀、衛(wèi)星遙感技術(shù)等現(xiàn)代先進取證技術(shù)和設(shè)備。檢察機關(guān)應(yīng)通過大數(shù)據(jù)平臺和人工智能技術(shù)，不斷提升公益訴訟調(diào)查取證的專業(yè)性，此外公益訴訟的調(diào)查領(lǐng)域大多涉及專業(yè)鑒定評估，應(yīng)注重鑒定科技手段在公益訴訟中的運用，對大氣等無形介質(zhì)，善用現(xiàn)代鑒定技術(shù)、微分子鑒別、替代等值分析法、定量分析法等手段科學(xué)地進行損害評估鑒定。

3.完善電子數(shù)據(jù)調(diào)查取證

電子數(shù)據(jù)是電子技術(shù)產(chǎn)生以后的新型證據(jù)類型，微信、電子郵件、音像資料等承載了大量的公民個人信息，電子數(shù)據(jù)的取證工作面臨更多挑戰(zhàn)。電子證據(jù)有隱蔽性和易篡改的特性，建議由專業(yè)人員采取專業(yè)手段收集。一是由技術(shù)人員或者委托專業(yè)的第三方對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進行提取、分析、儲存，并要求電子數(shù)據(jù)的平臺方協(xié)助調(diào)查。二是加強技術(shù)部門電子數(shù)據(jù)取證固證能力，提升取證人員技術(shù)水平，并配置專業(yè)的電子數(shù)據(jù)收集取證工具。三是在公益訴訟的調(diào)查取證過程中，應(yīng)當(dāng)側(cè)重電子數(shù)據(jù)的規(guī)范操作流程，確保取證的本源性、完整性和全面性?？梢詤⒖夹淌码娮訑?shù)據(jù)偵查取證的程序、方式，對取證的全過程進行錄像，提高電子數(shù)據(jù)調(diào)查取證的客觀性和規(guī)范性，以適應(yīng)檢察機關(guān)大數(shù)據(jù)時代需求。

哈耶克在《自由秩序原理》一書曾提出，法律制度作為一種框架，重點應(yīng)是成功延續(xù)的實踐，通過積累性的發(fā)展逐步形成，而非一開始的構(gòu)成[6]64。檢察機關(guān)公益訴訟制度歷經(jīng)兩年的試點再到全面推行，以實踐證明它的可行性與正當(dāng)性，對于調(diào)查核實權(quán)的運行已經(jīng)積累了一定的實踐經(jīng)驗，但是任何制度的成熟都不可能一蹴而就，需要在理論與實踐中發(fā)現(xiàn)運行障礙不斷探索、不斷磨合、不斷改善，才能逐步趨于理性與完善。