水利水電工程《移民條例》修訂必要性及建議

左萍， 朱泳

(華北水利水電大學(xué) 水利學(xué)院，河南 鄭州 450046)

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(文中簡稱《移民條例》)在實施過程中遇到了一系列問題，尤其是2018年機(jī)構(gòu)改革以來，該條例對移民工作機(jī)構(gòu)、人員以及監(jiān)督管理體制等產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響，對條例進(jìn)行修訂十分必要。

一、《移民條例》沿革

1991年，國務(wù)院第74號令第一次頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，內(nèi)容包括總則、征地補(bǔ)償、移民安置、罰則、附則五章共二十七條[1]。

2006年，國家對《移民條例》進(jìn)行了第一次全面修訂，并以國務(wù)院第471號令重新頒布，內(nèi)容包括總則、移民安置規(guī)劃、征地補(bǔ)償、移民安置、后期扶持、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則八章共六十三條[2]。

此后，國家先后三次對征地補(bǔ)償、監(jiān)督評估等個別條款進(jìn)行了修訂，并于2017年以國務(wù)院第679號令頒布。其中，2013年7月18日《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》對《移民條例》進(jìn)行了第一次修訂，將第五十一條第一款中的“共同委托有移民安置監(jiān)督評估專業(yè)技術(shù)能力的單位”修訂為“共同委托移民安置監(jiān)督評估單位”；2013年12月7日《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》對其進(jìn)行了第二次修訂，刪除第五十一條第二款關(guān)于“從事移民安置規(guī)劃編制和移民安置監(jiān)督評估的專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)通過國家考試，取得相應(yīng)的資格”的規(guī)定；2017年4月14日《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉的決定》對其進(jìn)行了第三次修訂：一是對第二十二條第一款、第二款合并修訂為第一款；二是將第一款的“征收耕地”、第二款的“征收其他土地”修訂為“征收土地”；三是將“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍”修訂為“實行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”；四是刪除“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)”；五是將第三款中的“按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”修訂為“按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”[3]。

二、專章問題研究建議

專章問題研究主要涉及第五章后期扶持和第六章監(jiān)督管理兩個專章。

(一)后期扶持專題研究

根據(jù)《移民條例》關(guān)于“國家采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”的精神，第五章專門對后期扶持進(jìn)行了規(guī)定。

《移民條例》第三十八條至第四十六條為第五章后期扶持的條款，共九條，內(nèi)容可以歸納為后期扶持規(guī)劃、移民權(quán)益保護(hù)以及安置區(qū)權(quán)益保護(hù)三個方面。其中，第三十八條至第四十條是關(guān)于規(guī)劃的，為對后期扶持規(guī)劃的編制與批準(zhǔn)、內(nèi)容及落實、扶持方式等的規(guī)定；第四十二、四十三、四十五條是關(guān)于移民的，為對移民就業(yè)、水面和消落區(qū)土地移民優(yōu)先使用以及移民培訓(xùn)的規(guī)定；第四十一、四十四、四十六條是關(guān)于移民安置區(qū)的，為對移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田和水利建設(shè)以及受益地區(qū)對移民安置區(qū)給予支持的規(guī)定。

《移民條例》頒布后，國務(wù)院印發(fā)了后期扶持政策。根據(jù)政策精神，國家有關(guān)部委先后出臺了一系列配套文件。政策內(nèi)容很廣泛，以下僅簡要介紹幾個要點(diǎn)：

第一是扶持期限，對大中型水庫的農(nóng)村移民，按每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)，扶持20年。第二是扶持方式，扶持方式為“一個盡量兩個可以”，即盡量直接發(fā)錢給移民，也可以項目扶持，還可以直接發(fā)錢和項目扶持兩者結(jié)合。第三是扶持人口，2006年6月30日以前搬遷的，按現(xiàn)狀人口，一次核定，不再調(diào)整；2006年7月1日以后搬遷的，按原遷人口核定。第四是扶持資金，包括后期扶持基金、庫區(qū)基金、小型水庫電價加價資金以及其他政府性資金等[4]。第五是扶持規(guī)劃，扶持規(guī)劃與國家的五年規(guī)劃同步編制，“十一五”“十二五”編制的是后期扶持規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃兩個規(guī)劃。其中，后期扶持規(guī)劃根據(jù)每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)編制，扶持內(nèi)容包括資金發(fā)放和項目扶持兩個方面；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃根據(jù)后期扶持基金的結(jié)余資金和庫區(qū)基金等編制，扶持內(nèi)容包括基本口糧田建設(shè)及水利設(shè)施配套、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、勞動力技能培訓(xùn)和職業(yè)教育以及生產(chǎn)開發(fā)等。進(jìn)入“十三五”，合為一個規(guī)劃編制：“十三五”的規(guī)劃內(nèi)容包括資金發(fā)放、移民脫貧解困、移民增收、美麗家園建設(shè)等；而“十四五”的規(guī)劃內(nèi)容包括資金發(fā)放、美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)、散居移民基礎(chǔ)設(shè)施等。

從以上分析可以看出，《移民條例》關(guān)于后期扶持條款的內(nèi)容與實際實施的后期扶持政策有較大差距。個別條款與后期扶持實際不符，如：工程建成后形成的水面和水庫消落區(qū)土地移民優(yōu)先使用的規(guī)定，在后期扶持政策及其配套文件中并沒有得到體現(xiàn)；條例規(guī)定了后期扶持規(guī)劃由移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府編制，而實際實施中，后期扶持規(guī)劃的編制主體是庫區(qū)與安置區(qū)的縣級人民政府。因此，《移民條例》對后期扶持的規(guī)定已不適應(yīng)后期扶持政策實施的需要。

(二)監(jiān)督管理專題研究

《移民條例》的第六章監(jiān)督管理包括第四十七條至第五十七條，共十一條，內(nèi)容大致可以分為政府監(jiān)督、第三方監(jiān)督、群眾監(jiān)督、檔案管理以及移民的責(zé)權(quán)利等方面。第四十七條至第五十條是對政府監(jiān)督的規(guī)定，其中，第四十七條是對省級政府及國務(wù)院移民機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，第四十八條至第五十條分別是對稽查制度及任期審計、資金監(jiān)督及報告、資金審計及稽查的規(guī)定，第五十一條是對第三方監(jiān)督的規(guī)定，第五十三條是對群眾監(jiān)督的規(guī)定，第五十四條是對檔案管理的規(guī)定，第五十六條、第五十七條是對移民權(quán)益保護(hù)與權(quán)利義務(wù)及責(zé)任的規(guī)定。

2006年《移民條例》和后期扶持政策實施以來，移民安置和后期扶持的監(jiān)督管理體系逐步建立和完善(見圖1)。為落實“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的精神，水利部于2019年印發(fā)了《加強(qiáng)水庫移民工作監(jiān)督管理指導(dǎo)意見》，對監(jiān)督檢查總體目標(biāo)、主體責(zé)任、手段、頻次及成果運(yùn)用等進(jìn)行了規(guī)定。其中，主體責(zé)任分為水利部的主體責(zé)任和省級移民管理機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任：水利部負(fù)責(zé)組織開展全國水庫移民工作的監(jiān)督檢查、問題認(rèn)定、指導(dǎo)督促和責(zé)任追究；省級移民管理機(jī)構(gòu)按照水庫移民工作由省級人民政府負(fù)總責(zé)的原則，承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)管工作主體責(zé)任，并要制定水庫移民工作監(jiān)督檢查實施細(xì)則。監(jiān)督檢查手段包括：稽查、監(jiān)測評估、績效評價、內(nèi)部審計等。監(jiān)督檢查頻次為：有移民安置任務(wù)的172項在建工程是每年一次、其他在建工程每兩年至少一次，后期扶持政策實施是后扶人數(shù)10萬以上的縣每年一次、1～10萬的每兩年一次、1萬人以下的每三年至少一次[5]。為壓實責(zé)任，還制定了水庫移民監(jiān)督檢查辦法，按問題嚴(yán)重程度提出了問題清單，制定了問題確認(rèn)單，對不同嚴(yán)重程度問題的責(zé)任追究進(jìn)行了量化和分類[6]。

圖1 移民工作監(jiān)督管理體系框圖

從以上對《移民條例》第六章監(jiān)督管理各條的簡要?dú)w納及分析可以看出，第五十四至第五十七條關(guān)于檔案及移民責(zé)權(quán)利的條款超出了本章題目“監(jiān)督管理”的范疇；如果對各條款內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步分析，還會發(fā)現(xiàn)存在職責(zé)不夠明晰、內(nèi)容不夠清晰、個別條款條理不清等問題。從以上對監(jiān)督管理工作實際情況的分析也可以看出，移民條例對監(jiān)督管理的規(guī)定已不適應(yīng)監(jiān)督管理工作的實際需要。

三、條款問題研究

條款問題研究主要涉及《移民條例》第五條的移民工作管理體制、第七條第二款的停建通告、第二十二條第五款的移民遠(yuǎn)遷后淹沒線以上實物補(bǔ)償、第二十七條的移民安置協(xié)議、第二十八條的移民安置年度計劃等。

(一)移民工作管理體制專題研究

對移民工作管理體制進(jìn)行專題研究的理由如下：

一是對移民工作管理體制的規(guī)定不全面。第五條對管理體制的規(guī)定，僅是對移民安置工作管理體制的規(guī)定，沒有對水庫移民后期扶持工作管理體制的規(guī)定。

二是對國家移民機(jī)構(gòu)的規(guī)定已不符合實際情況。《移民條例》關(guān)于成立國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定已經(jīng)過去近十五年，國務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)一直沒有成立。尤其是2018年機(jī)構(gòu)改革，將原三峽、南水北調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)合并到水利部，更是沒有成立國務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)的跡象。因此，《移民條例》對國家移民機(jī)構(gòu)的規(guī)定已不符合實際情況。

三是地方各級移民機(jī)構(gòu)是否滿足移民工作需要情況不清楚。據(jù)對2018年機(jī)構(gòu)改革后省級移民機(jī)構(gòu)變化情況的不完全統(tǒng)計，除云南、貴州等少數(shù)省級移民管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、級別、人員等基本保持不變，另有少數(shù)省級移民機(jī)構(gòu)性質(zhì)改變、級別降低、人員減少外，絕大多數(shù)省級移民機(jī)構(gòu)單位已撤銷，職能被調(diào)整到水利廳或發(fā)改委等主管部門，工作人員數(shù)量大幅度減少，僅省級移民管理機(jī)構(gòu)的人員減幅就高達(dá)50%以上。由此可見，本次機(jī)構(gòu)改革對移民機(jī)構(gòu)的影響是巨大的。但對省、市、縣各級移民機(jī)構(gòu)的影響究竟有多大、現(xiàn)有管理體制的規(guī)定是否與實際需求相符等情況不清楚。

(二)停建通告專題研究

停建通告是指“禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口的通告”，由《移民條例》第七條規(guī)定。

從實施情況看，大多數(shù)停建通告都由省級人民政府發(fā)布，但有部分省的部分項目由市、縣人民政府發(fā)布，有的省在網(wǎng)上查不到其發(fā)布情況。

從制度規(guī)定看，未見山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江等省份發(fā)布停建通告的相關(guān)規(guī)定，除四川、青海等少數(shù)省份制定了發(fā)布停建通告的管理辦法，對具備的條件，申報辦理程序，申報要件，有效期及應(yīng)完成的工作，變更、延期、失效與撤銷，以及組織與實施等進(jìn)行了規(guī)定外，其余大多數(shù)省份沒有制定專門的停建通告發(fā)布辦法，只是在移民條例實施辦法或移民安置工作管理辦法中對發(fā)布停建通告進(jìn)行了規(guī)定[7],[8]。

河南省在《移民條例》實施辦法中規(guī)定，在實物調(diào)查工作開始前，經(jīng)項目法人或者項目主管部門向縣級人民政府申請，由縣級人民政府逐級上報省人民政府審定發(fā)布；涉及跨縣級以上行政區(qū)域的，由省項目主管部門征求縣級人民政府意見后，報省人民政府審定發(fā)布[9]。

湖南省在移民安置工作管理辦法中規(guī)定，由項目法人提請有關(guān)市(州)人民政府向省人民政府申請下達(dá)“禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口”的通告，并將省人民政府已下達(dá)停建通告、縣級以上人民政府已發(fā)布實物調(diào)查告示作為開展實物調(diào)查的基本條件[10]。

云南省在移民工作管理辦法以及移民條例實施意見中規(guī)定，申請發(fā)布停建通告的要件是實物指標(biāo)調(diào)查工作細(xì)則，由項目法人或者項目主管部門向縣級人民政府提出發(fā)布停建通告的申請，并逐級上報。停建通告申請及相關(guān)材料，由省移民主管部門征求省投資主管部門和相關(guān)人民政府的意見后報請省人民政府，由省人民政府審定后發(fā)布[11]，[12]。

河北省移民安置程序規(guī)定，停建通告由工程所在地設(shè)區(qū)的市人民政府提出申請，工程跨設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域的由省人民政府項目主管部門提出申請，由省人民政府發(fā)布。此外，河北省還對停建通告的內(nèi)容及公示地點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)定[13]。

停建通告是否一律由省級人民政府發(fā)布，申請材料、通告內(nèi)容是什么，沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。因此，對《禁止在工程建設(shè)占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口的通告》進(jìn)行專題研究十分必要。

(三)移民安置協(xié)議專題研究

《移民條例》第二十七條規(guī)定，移民安置協(xié)議由項目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省級人民政府或者市、縣人民政府簽訂。在實際工作中，移民安置協(xié)議簽訂主要存在以下問題：一是移民安置協(xié)議簽訂的責(zé)任主體不統(tǒng)一。有的移民安置協(xié)議是由項目法人與地方人民政府簽訂，有的是由項目法人與地方人民政府所規(guī)定的移民管理機(jī)構(gòu)簽訂，有的是由項目法人與地方人民政府其他職能部門簽訂。二是移民安置協(xié)議簽訂的內(nèi)容不全面。從搜集到的移民安置協(xié)議看，協(xié)議內(nèi)容多局限于投資包干和雙方職責(zé)的約定，而對移民搬遷安置進(jìn)度、移民安置項目數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)、安置目標(biāo)、投資來源、支付方式、違約責(zé)任等很少或基本沒有明確的約定。三是對移民安置協(xié)議存在曲解，認(rèn)為移民安置協(xié)議就是投資包干協(xié)議。實際上，移民安置協(xié)議不是單純的投資包干，它是建立在完成移民安置規(guī)劃任務(wù)、實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)基礎(chǔ)上的投資包干，是在移民安置政策得到落實、移民合法權(quán)益得到保護(hù)、移民安置效果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的前提條件下的一種責(zé)任包干。如果真要說“包干”的話，也是投資和任務(wù)的“雙包干”，而不是單純的“投資包干”。

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，我國養(yǎng)豬業(yè)將進(jìn)入一個新的歷史時期，優(yōu)質(zhì)、高效、安全的我國養(yǎng)豬業(yè)必將取得更大的進(jìn)展和更多的成果。

從對在建工程的移民安置稽查或監(jiān)督檢查情況可知，存在沒有按《移民條例》規(guī)定簽訂移民安置協(xié)議或者是移民安置協(xié)議簽訂不規(guī)范的問題。

從2019年度新建大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持人口核定材料中也可以看出，沒有按條例規(guī)定簽訂移民安置協(xié)議或者是移民安置協(xié)議簽訂不規(guī)范的問題普遍存在。首次申報納入后期扶持人口的水庫(水電站)共74座，其中簽訂了移民安置協(xié)議的有68座，占92%。也就是說，絕大多數(shù)按條例要求簽訂了移民安置協(xié)議，還有8%沒有按要求簽訂。

另外，即使簽訂了移民安置協(xié)議的，甲方是項目法人、乙方是省(市、縣)各級人民政府的有33座水庫(水電站)。也就是說，只有45%的移民安置協(xié)議符合關(guān)于“項目法人……與……人民政府簽訂移民安置協(xié)議”的規(guī)定。而且，其中近三分之一的甲方是縣級人民政府成立的項目法人，或縣級主管部門成立的項目法人，乙方是縣級人民政府。通俗來講，就是“自己成立一個項目法人來委托自己”。

其余55%的移民安置協(xié)議不符合《移民條例》的規(guī)定，具體問題五花八門，歸納起來大致有三類：一是不符合“縣為基礎(chǔ)”的規(guī)定。甲方是縣級人民政府成立的項目法人，或是其規(guī)定的主管部門成立的項目法人，乙方是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的，占40%。不符合條例關(guān)于“移民安置工作實行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制”的規(guī)定。二是主次關(guān)系顛倒。協(xié)議的甲方是政府，乙方是項目法人的，占29%。三是其他各種問題，占31%。比如，簽訂的不是“移民安置協(xié)議”，而僅僅是“補(bǔ)償協(xié)議”“搬遷協(xié)議”“移民工程項目建設(shè)協(xié)議”等；又如，甲方是項目法人，乙方是主管部門，或者甲乙雙方是主管部門的上下級關(guān)系。

(四)移民安置年度計劃專題研究

《移民條例》第二十八條規(guī)定，移民安置年度計劃由地方人民政府根據(jù)項目法人提出的年度計劃建議來編制。在實際工作中，移民安置年度計劃普遍存在如下問題：一是在2019年水利部監(jiān)督檢查辦法頒布之前，對未編制移民安置年度計劃者沒有處罰措施，導(dǎo)致許多在建工程沒有編制移民安置年度計劃；二是項目法人提出年度計劃建議后，地方人民政府與項目法人的溝通不充分，導(dǎo)致年度計劃與主體工程進(jìn)度、移民搬遷安置進(jìn)度、資金支付進(jìn)度等脫節(jié)；三是編制年度計劃的隨意性較大，沒有考慮征地移民工作的實際情況，導(dǎo)致計劃難以執(zhí)行；四是應(yīng)付了事，照搬移民安置規(guī)劃中的分年實施計劃，與實際情況嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致無法實施；五是征地移民計劃實施中，受諸多因素的影響，存在計劃執(zhí)行不嚴(yán)格、執(zhí)行不到位的現(xiàn)象；六是年度計劃編制時間滯后，導(dǎo)致計劃下達(dá)之后，相關(guān)責(zé)任單位無足夠的時間完成任務(wù)。

從對在建工程移民安置稽查或監(jiān)督檢查工作情況看，沒有按《移民條例》規(guī)定編制移民安置年度計劃，或者是移民安置年度計劃編制不規(guī)范的問題，比沒有按規(guī)定簽訂移民安置協(xié)議的情況更為普遍。

仍以2019年度第一次申報后期扶持人口的74座水庫(水電站)為例，能夠提供移民安置年度計劃的只有25座，占34%，也就是三分之一多一點(diǎn)。如果按照移民條例“先由項目法人提出年度計劃建議、再由地方各級人民政府編制年度計劃”的規(guī)定來分析，符合規(guī)定的比例則更低。

(五)淹沒線上實物補(bǔ)償專題研究

該條款存在明顯的缺陷：一是只對個人的實物補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，未對集體的實物補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定；二是只對零星樹木的補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，未對成片林的補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定；三是只對水庫的實物補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，未對水庫以外工程占地剩余的邊角地、林木等實物的補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。

四、其他問題研究

其他問題主要包括移民權(quán)益保護(hù)和不確定用詞“或”等問題。

(一)移民權(quán)益保護(hù)專題研究

《移民條例》的頒布實施維護(hù)了移民的合法權(quán)益，保障了工程建設(shè)的順利進(jìn)行?！兑泼駰l例》中絕大多數(shù)保障移民權(quán)益的條款都得到了較好的落實，但有個別條款存在落實難的問題，還有失地移民社會保障在《移民條例》中沒有得到體現(xiàn)的問題。因此，需對移民權(quán)益保護(hù)進(jìn)行專題研究。

首先，個別條款存在落實難的問題。例如，第九條和第十五條關(guān)于“廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見”的規(guī)定，第四十二條和第四十六條關(guān)于“在國家興辦的生產(chǎn)建設(shè)項目中移民優(yōu)先就業(yè)和受益地區(qū)對移民安置區(qū)予以支持”的規(guī)定，第四十三條對“農(nóng)村移民優(yōu)先使用工程建成后形成的水面和水庫消落區(qū)土地”的規(guī)定等。

由于對“廣泛聽取”的比例或數(shù)量沒有明確規(guī)定，對“受益地區(qū)”的范圍沒有清晰界定、責(zé)任落實沒有措施規(guī)定，對“移民優(yōu)先使用”沒有制度保障，因此，類似條款在實際操作中存在落實難等問題。

其次，失地移民社會保障在《移民條例》中沒有得到體現(xiàn)的問題也存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，絕大多數(shù)省份將大中型水利水電工程移民與其他失地農(nóng)民同等對待。特別是青海省，在參保范圍中特別強(qiáng)調(diào)“含水庫移民”[14]。還存在貴州、云南、甘肅等少數(shù)省份在省級人民政府出臺的失地農(nóng)民社會保障的政策中，將大中型水利水電工程移民排除在失地農(nóng)民社會保障范圍外的情況。其中，貴州省的規(guī)定是：“已享受現(xiàn)金直補(bǔ)的大中型水庫移民，補(bǔ)貼政策停止后，即可按本意見規(guī)定享受參保繳費(fèi)補(bǔ)助或增發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。”[15]云南省的規(guī)定是：“大中型水利水電工程建設(shè)所涉及的征地補(bǔ)償和移民安置問題依照國務(wù)院以及省人民政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，所涉及的被征地農(nóng)民(移民)不納入本意見保障范圍?！盵16]甘肅省的規(guī)定是：“本省行政區(qū)域內(nèi)被政府統(tǒng)一征收所承包土地(含草原、草場，下同)的被征地農(nóng)民，適用本辦法”“大中型水利水電工程建設(shè)移民安置，按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第679號)等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[17]。即使是沒有把大中型水庫移民排除在外的省份，移民享受失地農(nóng)民社會保障政策的情況在各地也是參差不齊。很多地方的情況是，移民規(guī)劃按規(guī)定列支了“社會保障費(fèi)”，在辦理用地手續(xù)前，也按照“先保后征”的要求繳納了社會保障費(fèi)，但是，失地移民并沒有享受到省級人民政府出臺的失地農(nóng)民社會保障政策。

(二)對不確定性用詞“或者”專題研究

條例是法的表現(xiàn)形式之一，具有法的效力?！兑泼駰l例》是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十一條關(guān)于“大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”的規(guī)定制定的[18]。

“或者”具有不確定性。據(jù)初步統(tǒng)計，《移民條例》中有29條68處用到了“或者”。大多數(shù)“或者”用詞是恰當(dāng)?shù)?，但部分“或者”的用詞不夠嚴(yán)謹(jǐn)，如第三條的“使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”、第二十七條的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂移民安置協(xié)議”、第三十四條的“當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘哂嘘P(guān)單位”“有關(guān)地方人民政府或者有關(guān)單位”、第三十五條的“有關(guān)地方人民政府或者村民委員會應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃宅基地”、第三十八條的“移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制水庫移民后期扶持規(guī)劃，報上一級人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實施”、第四十九條的“縣級以上地方人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)”“定期向上一級人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)報告”、第五十三條的“土地補(bǔ)償費(fèi)和集體財產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)的使用方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論通過”、第五十四條的“縣級以上地方人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)”、第六十一條的“當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘咂湟泼窆芾頇C(jī)構(gòu)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”等。為確保條例用詞的嚴(yán)謹(jǐn)性，有必要對涉及“或者”的用詞進(jìn)行專題研究。