關(guān)于鄂爾多斯實施重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)查研究

袁燕

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 成就 短板 思路 任務(wù)

一、鄂爾多斯市實施國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略取得的成效

（一）通過充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，走出一條具有地方特色的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路子

積極發(fā)揮鄂爾多斯在內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的火車頭作用，與呼和浩特和包頭兩市共同打造“五大產(chǎn)業(yè)基地”“三大中心”。2020年，資源就地轉(zhuǎn)化效率不斷提高，兩條電力外送通道配套電源項目已有1項建成、6項在建。達(dá)拉特光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地建成投產(chǎn)，億利光伏治沙項目和上海廟至山東通道配套可再生能源基地規(guī)劃獲批實施，新增電力裝機(jī)82萬千瓦。久泰能源甲醇制烯烴、新能穩(wěn)定輕烴等一批重大轉(zhuǎn)型項目建材投產(chǎn)。全域旅游發(fā)展成效顯著。開展國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作，按照“多規(guī)合一”理念編制《鄂爾多斯市全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃》及配套系列專項規(guī)劃，新建旅游專線12條。組織開展“黃河幾字灣”區(qū)域公用品牌發(fā)布會，有力推動區(qū)域及整個位于北緯40度“黃金種植帶”上的黃河“幾字”彎優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品，使區(qū)域優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品走向全國大市場。

（二）在本土之外尋求發(fā)展空間，在更高層次上促進(jìn)鄂爾多斯整體發(fā)展

積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和呼包鄂烏協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，參與編制《蒙晉冀（烏大張）長城金三角合作區(qū)規(guī)劃》，加強(qiáng)與東部發(fā)達(dá)省份合作，落實《加快建設(shè)蒙蘇工業(yè)園區(qū)合作協(xié)議》，呼包鄂烏、忻鄂榆等區(qū)域合作不斷加強(qiáng)，自身發(fā)展環(huán)境空間得到進(jìn)一步拓展。全面推進(jìn)對外開放，主動對接滿都拉、甘其毛都等相鄰口岸，建立口岸合作關(guān)系，為企業(yè)走出去、融入“一帶一路”戰(zhàn)略提供便利。推動國際貿(mào)易“單一窗口”國家標(biāo)準(zhǔn)版推廣工作，口岸通關(guān)效率大幅提升。鄂爾多斯市境外投資企業(yè)達(dá)到56家，協(xié)議投資總額達(dá)到56億美元。鄂爾多斯綜合保稅區(qū)正式通過國家驗收，成為呼包鄂榆城市群首家綜合保稅區(qū)。綜合保稅區(qū)封關(guān)運(yùn)營，跨境直營中心建成投用。航空口岸進(jìn)境水果、食用水生動物和進(jìn)口冰鮮水產(chǎn)品指定監(jiān)管場地獲批，這填補(bǔ)了自治區(qū)在此領(lǐng)域的空白。裝備制造工業(yè)園區(qū)被認(rèn)定為國家級外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級基地。

（三）統(tǒng)籌謀劃城市和鄉(xiāng)村，使鄂爾多斯進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段

按照城市協(xié)同、城鄉(xiāng)融合的方向，依托中心城市、中小城鎮(zhèn)、黃河水道和生態(tài)地區(qū)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新格局。鄂爾多斯市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌獲得自治區(qū)層面政策支持。自治區(qū)支持確定呼包鄂地區(qū)到2020年建設(shè)用地總規(guī)模為39.18萬公頃，比原土地利用總體規(guī)劃規(guī)模建設(shè)空間增加了5.63萬公頃，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)一步打開空間。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通有效突破。呼準(zhǔn)鄂快速鐵路通車，包頭—銀川高鐵項目具備可研報批條件，包西鐵路包頭至榆林段項目完成預(yù)可研。建成鄂前旗—銀川高速公路，包頭—東勝高速公路改擴(kuò)建等工程開工，呼包鄂地區(qū)已形成呼和浩特—包頭—東勝—準(zhǔn)格爾—呼和浩特的高速公路環(huán)線。不斷拓展航線網(wǎng)絡(luò)，打造“北方之路”戰(zhàn)略品牌，形成以鄂爾多斯機(jī)場為支點，打造連接?xùn)|部、西部和北部旅游城市的新通道。戶籍同城化改革試點先行。在呼包鄂烏協(xié)同戰(zhàn)略推動下，鄂爾多斯戶籍居民可憑合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定就業(yè)條件在區(qū)域四地中心城區(qū)及建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)申請遷移登記常住戶口。有序推進(jìn)呼包鄂固定電話資費(fèi)同城化，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域數(shù)據(jù)中心布局建設(shè)，呼包鄂數(shù)據(jù)中心裝機(jī)能力占全區(qū)總量91%。

（四）著力推進(jìn)創(chuàng)新要素區(qū)域自由流動，有力推進(jìn)科技合作向腹地縱深發(fā)展，極大地提升鄂爾多斯自主創(chuàng)新能力

按照自治區(qū)統(tǒng)一部署，制定《關(guān)于推進(jìn)呼包鄂區(qū)域大型科學(xué)儀器設(shè)備資源開放共享實施方案（草案）》《呼包鄂協(xié)同發(fā)展技術(shù)交易市場和技術(shù)轉(zhuǎn)移聯(lián)盟工作方案》，自治區(qū)大型科研儀器與設(shè)施開放共享服務(wù)管理平臺已進(jìn)入調(diào)試運(yùn)行狀態(tài)。呼包鄂三市合作共建了中國科學(xué)院包頭稀土研發(fā)中心、鄂爾多斯市恩格貝生態(tài)示范區(qū)。在羊絨、林沙、新材料、煤化工等領(lǐng)域建設(shè)了一批新型科研機(jī)構(gòu)，科技成果轉(zhuǎn)化取得積極進(jìn)展。建立了駐深人才工作站，與科技部人才交流開發(fā)服務(wù)中心合作共建科技領(lǐng)軍人才創(chuàng)新驅(qū)動中心（鄂爾多斯）。與呼包二市高等院校和科研院所開展合作，落實鄂爾多斯市人民政府與內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)簽署的全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。

二、鄂爾多斯市推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制約因素和短板所在

（一）區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制建設(shè)還有待進(jìn)一步完善

呼包鄂三市雖然各自成立了推進(jìn)呼包鄂協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和專項小組，但部門會商機(jī)制和自治區(qū)部門專項合作組尚未真正建立起來并有效運(yùn)行，有關(guān)督查考核機(jī)制也有待進(jìn)一步健全。呼包鄂三市除參加自治區(qū)牽頭召開的領(lǐng)導(dǎo)小組會和市長聯(lián)系會議外，各平行專項小組和職能部門的協(xié)商溝通和互動往來明顯不足，協(xié)商常設(shè)平臺還未搭建，協(xié)同推進(jìn)效果較差。忻榆鄂區(qū)域合作戰(zhàn)略尚處在頂層設(shè)計階段，實質(zhì)性舉措不多，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難度較大。

（二）協(xié)同發(fā)展的質(zhì)量和水平有待提高

產(chǎn)業(yè)協(xié)作、生態(tài)環(huán)保、人才科技創(chuàng)新、改革開放等領(lǐng)域協(xié)同效果不佳，三市從體制機(jī)制上突破行政壁壘不夠、主動合作意識不強(qiáng)，共同協(xié)作的重大項目和重要事項少，三市一體化水平不高，尚未形成合力的分工協(xié)作和互補(bǔ)關(guān)系，特別是三市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、資源分散、無序低效競爭等問題不同程度存在，產(chǎn)業(yè)合作項目不多、產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套方面不夠緊密、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高、上下游配套不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)錯位共贏發(fā)展不夠。

（三）跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施銜接不夠通暢

鐵路、公路和機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目由于土地、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)、資金以及征地拆遷等問題制約因素進(jìn)一步趨近，跨省市項目協(xié)調(diào)難度大、前期手續(xù)繁雜、審批要件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、涉及部門多、融資壓力增加、運(yùn)行效益差等諸多原因，導(dǎo)致部分重大項目推進(jìn)緩慢。

（四）區(qū)域節(jié)能降耗等壓力較大

鄂爾多斯、包頭兩市節(jié)能降耗和水指標(biāo)不足、環(huán)保壓力重的問題十分突出，對兩市的工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)形成一定制約。如鄂爾多斯“十三五”其間新增能耗總量需控制在600萬噸以內(nèi)，現(xiàn)已拿到路條的5個煤制氣和1個煤制油項目增量就達(dá)2748萬噸標(biāo)煤，已建成的中天合創(chuàng)項目年能耗就達(dá)720萬噸標(biāo)煤。水指標(biāo)方面，目前鄂爾多斯市取得國家路條的80億立方米煤制氣、80萬噸煤制烯烴項目尚未落實水指標(biāo)。

三、鄂爾多斯未來實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的思路與任務(wù)

（一）落實新發(fā)展理念，加快新舊動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

一是切實把發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁巸?yōu)勢。鄂爾多斯市實施重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵就在于要立足自身比較優(yōu)勢，緊跟世界能源技術(shù)革命新趨勢，以現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為重點，加快建設(shè)創(chuàng)新引領(lǐng)、協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，為打造國家多種能源綜合利用示范區(qū)建設(shè)發(fā)揮應(yīng)有作用。二是加快培育新發(fā)展動能。鄂爾多斯市的周邊區(qū)域要素稟賦和發(fā)展程度各不相同、各有優(yōu)勢，這為各地區(qū)借力發(fā)展創(chuàng)造了條件。呼和浩特市科技研發(fā)、文化創(chuàng)意和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)資源豐富，包頭市工業(yè)基礎(chǔ)門類齊全、制造業(yè)體系完備，鄂爾多斯應(yīng)在充分依托能源化工產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，對接呼包兩市，壯大先進(jìn)裝備制造業(yè)，拓展新材料產(chǎn)業(yè)，培育現(xiàn)代物流業(yè)、生態(tài)文化旅游業(yè)、健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)、大數(shù)據(jù)云計算等潛力產(chǎn)業(yè)，打造以實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融和人力資源要素集成的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。三是協(xié)同打造全域旅游2.0版。抓住呼包鄂協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)建國家全域旅游示范區(qū)的機(jī)遇，對接呼包兩市，形成線路互連、客源互流、產(chǎn)品互補(bǔ)的旅游市場，開發(fā)黃河、濕地、草原、沙漠、文化、宗教等資源，發(fā)展蒙元文化體驗游、工業(yè)觀光游、農(nóng)業(yè)采摘游、推動旅游景區(qū)“快進(jìn)慢游”體系建設(shè)，將文化旅游業(yè)發(fā)展成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的核心產(chǎn)業(yè)?！昂舭跤堋币獢y手保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)黃河文化。黃河文化是中華文明的重要組成部分，深入挖掘黃河文化蘊(yùn)含的時代價值，講好“黃河故事”，對于延續(xù)歷史文脈、堅定文化自信，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要意義。四是推動能耗等指標(biāo)跨區(qū)域交易置換。通過環(huán)境指標(biāo)的交易置換破解區(qū)域發(fā)展難題。在自治區(qū)向國家爭取能耗指標(biāo)的同時，爭取將周邊地區(qū)能耗新增指標(biāo)向鄂爾多斯傾斜。積極推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)換、攔沙換水等工程，爭取黃委會將已核減的黃河初始水權(quán)指標(biāo)、已配置可調(diào)整的閑置水指標(biāo)優(yōu)先配置給鄂爾多斯已取得路條的重點工業(yè)項目。

（二）通過重大項目工程“以點帶面”，推進(jìn)區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展

一是推進(jìn)現(xiàn)代綜合交通樞紐建設(shè)。便捷的交通不僅可以推動區(qū)域人流、物流和信息流加速流動，更能帶動和活躍整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。聯(lián)合呼包及烏蘭察布三市集中力量謀劃跨區(qū)域性重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，在規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面實現(xiàn)“同頻共振”。二是推動發(fā)展跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作項目。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，可與呼和浩特市聯(lián)合共建大數(shù)據(jù)商業(yè)應(yīng)用項目，與包頭市合作共建以礦用機(jī)械為主的高端裝備制造項目。依托風(fēng)電、光伏等清潔能源，推動蒙西—南網(wǎng)等特高壓輸電通道列入國家和自治區(qū)“十四五”規(guī)劃;積極謀劃呼包鄂烏四市文旅產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，策劃呼和浩特敕勒川草原生態(tài)旅游區(qū)—奧威馬文化生態(tài)旅游區(qū)—蒙牛工業(yè)園區(qū)—神泉生態(tài)旅游景區(qū)—康巴什新區(qū)—成吉思汗陵—千古馬頌游精品旅游線路，力爭打造內(nèi)蒙古特色文化旅游品牌。三是以“小融合”促進(jìn)“大融合”。實踐證明，推進(jìn)東阿康中心城區(qū)一體化與自治區(qū)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是同頻共振、一脈相承的，既能實現(xiàn)市域范圍內(nèi)資源科學(xué)配置，也能為呼包鄂及烏蘭察布協(xié)同發(fā)展開展先行探索。要堅持“規(guī)劃一體化、園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局集中化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集約化、基本公共服務(wù)同城化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)化”的總體方向，加快區(qū)域內(nèi)各種資源科學(xué)合理配置。

（三）加強(qiáng)與沿黃地區(qū)聯(lián)動發(fā)展，切實提升區(qū)域發(fā)展層次空間

黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機(jī)整體，上中下游存在著明顯的差異。鄂爾多斯市地處黃河中游，是內(nèi)蒙古黃河流經(jīng)最長的地級市，因此要認(rèn)真做好產(chǎn)業(yè)高水平發(fā)展和環(huán)境高水平保護(hù)的文章。一是推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。黃河水資源量有限，生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)生活都需要水資源。鄂爾多斯市依托煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化的形式，電力、煤化工、新型建材和陶瓷等產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，而這些產(chǎn)業(yè)均為高耗水行業(yè)，所以要積極探索廢水綜合利用代替煤化工項目工業(yè)用水水源，以降低向地表、地下取水量，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源保護(hù)同步進(jìn)行。二是加強(qiáng)綠色能源高效供給。利用鄂爾多斯市處于呼包鄂“金三角”與晉陜寧蒙“金三角”疊加的區(qū)位優(yōu)勢，在呼包鄂榆城市群及周邊地區(qū)形成國內(nèi)煤炭及相關(guān)大宗能源商品集約發(fā)展、聯(lián)手打造我國北方重要能源基地具備基礎(chǔ)。大力提升鄂爾多斯國際煤炭及能源工業(yè)博覽會層次與水平，增強(qiáng)其國際影響力和號召力;以打造鄂爾多斯市夏季全國煤炭交易會為平臺，推動其升級為國際性煤炭交易、技術(shù)與合作于一體的品牌會議。三是提升開放引領(lǐng)作用。發(fā)揮綜合保稅區(qū)為呼包鄂榆城市群唯一一家綜保區(qū)的優(yōu)勢，依托航空港及鐵路交通樞紐，以發(fā)展國際航運(yùn)為基礎(chǔ)，大力引進(jìn)和培育外向型企業(yè)，培育綜合保稅產(chǎn)業(yè)集群，建成國家中西部地區(qū)、呼包鄂榆城市群重要開發(fā)開放高地。四是加強(qiáng)先進(jìn)產(chǎn)能承接轉(zhuǎn)移。把握京津冀協(xié)同發(fā)展等區(qū)域合作戰(zhàn)略機(jī)遇，圍繞鄂爾多斯市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型重點發(fā)展領(lǐng)域，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)人才聯(lián)合培養(yǎng)、云服務(wù)及大數(shù)據(jù)共享等合作。重視對天津市、河北省港口資源的利用，深化同東部沿海城市群的能源產(chǎn)業(yè)鏈的對接。依托有條件的開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)，承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（四）探索建立科學(xué)合理的區(qū)域合作機(jī)制，實現(xiàn)高水平合作共贏

一是合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。實施產(chǎn)業(yè)園區(qū)振興行動，適度減少區(qū)域園區(qū)數(shù)量、優(yōu)化園區(qū)規(guī)模，通過整合調(diào)整提升整體競爭力。加大園區(qū)體制機(jī)制改革，以市場化為方向，探索吸引社會資本、龍頭企業(yè)以及專業(yè)市場機(jī)構(gòu)參與園區(qū)開發(fā)、管理與經(jīng)營。建立完善園區(qū)合作共建財稅利益分配機(jī)制，利用區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)技術(shù)和資源稟賦相近的特點，圍繞上下游、科研與中試、存儲與應(yīng)用等環(huán)節(jié)，與呼包二市共建新材料、云計算產(chǎn)業(yè)等專業(yè)化園區(qū)，通過跨區(qū)域調(diào)配資源，合理鏈接已有產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，實現(xiàn)與呼包兩市產(chǎn)業(yè)鏈的“無縫銜接”，借助園區(qū)合作共建推動呼包鄂協(xié)同發(fā)展。二是探索 “反向飛地”合作機(jī)制。近年來，國內(nèi)一些地區(qū)探索實施“反向飛地”模式，即由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)主動“飛入”發(fā)達(dá)地區(qū)的合作模式，且取得了初步成效，成為區(qū)域之間資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。具體工作中，可借鑒有關(guān)地區(qū)經(jīng)驗，與呼包二市在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、新經(jīng)濟(jì)模式等領(lǐng)域?qū)嵤氨F(tuán)飛地”，從而形成產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈在呼包鄂地區(qū)之間聯(lián)通融合，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平實現(xiàn)整體躍升。三是推動建立優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共建共享機(jī)制。推進(jìn)社會公共服務(wù)功能的轉(zhuǎn)移是區(qū)域合作的重要內(nèi)容。依托呼包兩市優(yōu)質(zhì)高等教育和醫(yī)療資源，探索實施優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)“一地多址”模式，實施優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)引進(jìn)行動，積極對接呼包職業(yè)院校，重點在專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)方面獲取支持，爭取呼包兩地優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育、高等教育等資源到鄂爾多斯創(chuàng)辦分校（分院）或合作辦學(xué)，加快鄂爾多斯市中職學(xué)校示范校和特色骨干專業(yè)建設(shè)。吸引支持呼包兩地以及國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)大型綜合醫(yī)院和?？漆t(yī)院在鄂爾多斯市開辦分院，或與本地醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)共同組建醫(yī)療服務(wù)集團(tuán)。四是加大政策共享、成果共享、人才共育力度。主動協(xié)調(diào)對接三地優(yōu)惠政策，推動呼包鄂三市的相關(guān)扶持政策向整個呼包鄂地區(qū)延伸，實現(xiàn)區(qū)域政策的有效銜接。建立區(qū)域人才開發(fā)、科技成果共享機(jī)制，形成區(qū)域人才、技術(shù)合作共同體。搭建產(chǎn)學(xué)研用合作平臺，促進(jìn)人才在呼包鄂區(qū)域內(nèi)自由流動。最大程度地簡化人才引進(jìn)流程，為接引各類人才做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備。推動建立三市間政府機(jī)關(guān)干部掛職、任職和高校科研機(jī)構(gòu)人才交流機(jī)制，助力呼包鄂及烏蘭察布協(xié)同發(fā)展。