雙樞紐時代北京順義臨空經(jīng)濟發(fā)展問題探討

賈璇

關(guān)鍵詞：一市兩場 臨空經(jīng)濟 對策

2019年9月大興國際機場正式通航，北京成為我國繼上海之后的第二個“一市兩場”的城市。正式進(jìn)入了雙樞紐時代，必然帶來北京臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新布局，由此也為首都國際機場臨空經(jīng)濟示范區(qū)后續(xù)發(fā)展帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。如何在“一市兩場”的大背景下，緊抓比較優(yōu)勢，搶抓發(fā)展機遇，充分發(fā)揮臨空經(jīng)濟引擎作用，打造港城融合的國際航空中心核心區(qū)，是現(xiàn)階段順義區(qū)破解發(fā)展難題的關(guān)鍵。

一、順義與大興兩個臨空經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)（規(guī)劃）情況對比

從臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向看，兩個臨空經(jīng)濟區(qū)在功能定位、發(fā)展目標(biāo)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上體現(xiàn)出了發(fā)展的差異性。順義已明確“3+7+N”發(fā)展思路，大興機場臨空經(jīng)濟區(qū)北京部分則構(gòu)建以生命健康為引領(lǐng)、樞紐高端服務(wù)和航空保障為基底、新一代信息技術(shù)和智能裝備制造為儲備的“1+2+2”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。未來在航空服務(wù)、智能裝備制造、醫(yī)療健康等領(lǐng)域可能會產(chǎn)生競爭。

從區(qū)位及輻射范圍上看，順義毗鄰政務(wù)出行密集的中央政務(wù)區(qū)、城市副中心。商務(wù)出行密集的金融街、CBD、望京，科技創(chuàng)新出行密集的中關(guān)村、未來科技城、懷柔科技城，可獲得、可利用的科教、人文、商業(yè)和國際合作資源更加豐富，相比大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)而言，在高端人群聚集和周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展上具有明顯優(yōu)勢。從區(qū)位上看，首都國際機場更多聯(lián)通東北和東南方向的秦皇島、大連、煙臺、青島、日照等港口城市，可打造?？罩修D(zhuǎn)貨運通道。大興國際機場位于京津冀區(qū)域的天津濱海國際機場、石家莊正定國際機場以及雄安新區(qū)、張家口、承德中心位置，更方便陸路交通連接，適合承擔(dān)京津冀協(xié)同發(fā)展的重任。

從交通運輸體系上看，順義區(qū)擁有2條地鐵和6條高速，交通流量，尤其是過境流量較大，目前與北京市城區(qū)、城市副中心、大興國際機場、各高鐵站等地的通行效率低。區(qū)內(nèi)交通機場、新國展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等幾個重要地點之間可達(dá)性和交通聯(lián)系差，未形成快速便捷的交通循環(huán)。大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)在交通運輸體系上占據(jù)后發(fā)優(yōu)勢，未來將建成“五縱兩橫”的包括軌道交通、城際鐵路、高速公路、城市道路的交通網(wǎng)絡(luò)。

從綜合配套情況來看，首都國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)周邊已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力，但已不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高端需求，在現(xiàn)有土地資源有限的情況下，急需騰籠換鳥，提升高端服務(wù)的供給能力。大興地處北京正南，地勢較低，生態(tài)承載力相對脆弱，但土地儲備較豐富，盡管目前周邊的配套條件較差，但大興區(qū)啟動了首批四個高端項目的建設(shè)，未來配套條件的發(fā)展?jié)摿艽蟆?/p>

二、順義臨空經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)的不足

順義區(qū)依托首都機場，持續(xù)培育壯大臨空指向型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群集約、集聚發(fā)展，初步形成以首都機場為核心，以天竺綜合保稅區(qū)為功能和政策平臺，以北京臨空經(jīng)濟核心區(qū)、中關(guān)村順義園為主要支撐，以航空、高新技術(shù)、現(xiàn)代物流、會展等為代表的臨空產(chǎn)業(yè)集群，推動港、產(chǎn)、城融合互促。隨著“雙樞紐”戰(zhàn)略，特別是“雙區(qū)”建設(shè)的持續(xù)深入推進(jìn)，順義區(qū)迎來鞏固既有優(yōu)勢、發(fā)揮主力作用，助力首都臨空經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金期，同時也面臨著一系列挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

（一）首都機場及周邊綜合交通樞紐建設(shè)相對滯后

首都機場及其周邊地區(qū)道路規(guī)劃與發(fā)展需求存在極不匹配的問題，特別是缺乏機場巴士、公交車、出租車、地鐵、輕軌等多種交通方式的融合。根據(jù)統(tǒng)計，每年通過軌道交通機場線抵離機場的旅客僅有800萬，占比僅為9%。相比國際一些大型樞紐機場30%以上的比例，首都機場還有很大差距。地面配套和軌道交通為陳舊規(guī)劃且多年未更新，客觀上造就了機場生活區(qū)與順義城區(qū)物理空間的相對隔離。缺乏發(fā)展空間縱深已成為首都機場高質(zhì)量發(fā)展的重要制約因素。此外，新國展也對機場交通產(chǎn)生了直接影響，隨著新國展二期、三期的陸續(xù)建成，首都機場及周邊的交通壓力將更加突顯。機場與城區(qū)、市區(qū)，與中關(guān)村、未來科技城、通州副中心、CBD 等重點功能區(qū)之間的交通連接不順不足，滿足不了旅客及貨物流通的需求;機場快軌車次稀疏，且首都國際機場與北京南站等高鐵樞紐沒有直接的軌道交通。

（二）各功能園區(qū)及屬地之間缺少有效協(xié)調(diào)，資源統(tǒng)籌水平較低

順義區(qū)內(nèi)有多個功能組團(tuán)，且管理機構(gòu)級別各異，包含綜保區(qū)、各產(chǎn)業(yè)園區(qū)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。尤其是臨空經(jīng)濟核心區(qū)、天竺鎮(zhèn)、空港街道、后沙峪鎮(zhèn)，由于多元化的行政利益主體，導(dǎo)致區(qū)域在招商引資、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用、城市規(guī)劃和建設(shè)方面存在政策不統(tǒng)一、規(guī)劃銜接不暢等問題，鎮(zhèn)政府層面招商引資經(jīng)常出現(xiàn)定位同質(zhì)化，產(chǎn)業(yè)分散、水平參差不齊的問題，效率大大降低，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)的最大化。

（三）臨空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展動力不足

航空航天產(chǎn)業(yè)經(jīng)營相對獨立，存在核心資源不突出、產(chǎn)業(yè)帶動不強、產(chǎn)業(yè)國內(nèi)影響力不夠、人才吸引與聚集效果均不明顯、客流和貨流流失較大等諸多問題。航空關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、引致產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入還存在欠缺、很多企業(yè)僅是總部或單個產(chǎn)業(yè)落戶，企業(yè)間協(xié)同聯(lián)動不夠，供需關(guān)系緊密的全產(chǎn)業(yè)鏈條還未形成。隨著海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域大范國擴展，全國已有96家綜合保稅區(qū)，天竺綜保區(qū)已經(jīng)失去了區(qū)港一體化布局和監(jiān)管方式的獨有優(yōu)勢，再加上現(xiàn)有土地基本建設(shè)完畢，發(fā)展空間極度受限。

（四）公共服務(wù)和消費配套不足制約高端人才集聚

基礎(chǔ)教育資源雖發(fā)展迅速，但很難滿足就業(yè)于首都機場、航空公司等高端人才對優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源的需求，導(dǎo)致這些高端人才多數(shù)流向海淀、朝陽等區(qū)域居住學(xué)習(xí)。醫(yī)療衛(wèi)生資源相對不足，目前機場周邊還缺乏三甲醫(yī)院和優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機構(gòu)。高端消費設(shè)施配套還不充分，目前雖有相對成熟的商業(yè)中心，但停車、交通等問題影響綜合體驗感。公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施文化活動、文化品牌和服務(wù)能力與中心城區(qū)、副中心以及機場周邊的高品質(zhì)、高端化需求還有很大差距?，F(xiàn)有的局部形成的國際化社區(qū)雖具特色，但與順義其他地區(qū)融合度低，外溢效應(yīng)小，只作為一個相對獨立的物理空間區(qū)域存在，對順義的認(rèn)同感和歸屬感相對缺乏。

（五）土地承載能力有限影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間利用效率

相較于大興國際機場外圍，首都國際機場外圍的土地資源有限，順義臨空經(jīng)濟區(qū)的承載空間捉襟見肘。根據(jù)北京市總規(guī)要求，順義城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模要由2019年的285平方公里減少至2020年277平方公里左右。此外，還要預(yù)留26.25平方公里的戰(zhàn)略留白地區(qū)（占全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重約 9.5%）以備后期使用。在此背景下，順義區(qū)加大“騰籠換鳥”、疏解與整理、提升存量土地利用的力度，計劃利用騰退后的工業(yè)廠房和產(chǎn)業(yè)土地資源，加大對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、“高精尖”產(chǎn)業(yè)項目的引入，通過與臨空金融有機結(jié)合，高質(zhì)量發(fā)展順義特色產(chǎn)業(yè)，但騰退后的產(chǎn)業(yè)用地基礎(chǔ)設(shè)施老化、低效，將會耗費巨大的成本投入。

三、促進(jìn)順義區(qū)臨空經(jīng)濟升級發(fā)展的策略

（一）試點改革創(chuàng)新管理體制，提升臨空經(jīng)濟核心區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展水平

探索試點建立統(tǒng)籌臨空經(jīng)濟核心區(qū)、空港街道、天竺鎮(zhèn)、后沙峪鎮(zhèn)的發(fā)展決策管理機構(gòu)，從區(qū)域全局角度統(tǒng)籌招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用、發(fā)展規(guī)劃等方面的工作。也可學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗，上海浦東新區(qū)于2017年啟動實施新區(qū)統(tǒng)籌核心發(fā)展權(quán)和下沉區(qū)域管理權(quán)改革，正式取消鎮(zhèn)一級的招商引資職能。該項改革重點統(tǒng)籌5個方面的發(fā)展權(quán)，強化與下沉 8 個方面的管理權(quán)。通過一上一下，一收一放，進(jìn)一步提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量效益，同時使鎮(zhèn)一級心無旁騖地加強社會管理，建設(shè)高品質(zhì)浦東。其中上統(tǒng)五項核心發(fā)展權(quán)：發(fā)展規(guī)劃權(quán)、區(qū)域開發(fā)權(quán)、鎮(zhèn)級招商引資權(quán)、鎮(zhèn)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展權(quán)、公共設(shè)施基本建設(shè)權(quán)。重點強化與下沉八個方面的管理權(quán)：人事考核權(quán)、征得同意權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)、重大決策和重大項目建議權(quán)、綜合管理權(quán)、綠化市容管理權(quán)、房屋管理權(quán)和法治建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)權(quán)。

（二）布局“葡萄串”式產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，促進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展

充分利用京沈路、通順路兩條重要交通軸線布置“葡萄串”式的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)走廊。通過交通軸線向機場外圍區(qū)域的延伸，可以有效強化空間形態(tài)的緊湊感，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)輻射和承接。沿軸線有序引入科技含量高，占地面積小，帶動效果好的龍頭企業(yè)，在周邊可根據(jù)實際需要靈活確定“葡萄珠”的大小和內(nèi)容。即可布局產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，也可形成集生活與生態(tài)一體的宜居街區(qū)。從而打造以機場為引領(lǐng)，臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)為“葡萄藤”，縱向龍頭企業(yè)引領(lǐng)、配套企業(yè)跟進(jìn)，橫向資源共享，兼顧生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“葡萄串”式產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。

（三）揚長補短，謀求差異化高端特色發(fā)展

一是鞏固既有優(yōu)勢。進(jìn)一步強化與北京市城市副中心及西城、東城、海淀、朝陽、亦莊開發(fā)區(qū)、東北部城區(qū)等首都國際機場航空客源主要分布區(qū)域的聯(lián)系與合作，進(jìn)一步發(fā)揮首都國際機場臨空經(jīng)濟示范區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢。二是注重差異化發(fā)展。強化與大興機場臨空經(jīng)濟區(qū)信息共享、資源共享，在發(fā)展過程中更加注重高質(zhì)量而不是數(shù)量積累，更加專注于完善國際交往功能。三是服務(wù)國家戰(zhàn)略。響應(yīng)“空中絲綢之路”建設(shè)，扶持在順義舉辦“空中絲綢之路”國際合作年度峰會，推動臨空經(jīng)濟核心區(qū)與一帶一路沿線國家臨空經(jīng)濟功能區(qū)的合作對接。

（四）依托“三園區(qū)”平臺，推動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

一是發(fā)揮天竺綜保區(qū)政策功能優(yōu)勢，聚力發(fā)展高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群。發(fā)揮保稅功能輻射帶動作用，促進(jìn)保稅與非保稅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。做強做優(yōu)口岸通關(guān)、加工貿(mào)易、保稅物流、跨境電商等基礎(chǔ)支撐，聚力發(fā)展保稅研發(fā)、融資租賃等高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群，打造具有全國影響力的以服務(wù)貿(mào)易為特色的高水平開放先行區(qū)。二是有效對接，促進(jìn)臨空經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟充分融合。圍繞“國際航空樞紐+臨空經(jīng)濟+國際社區(qū)”，優(yōu)化“一港一帶三組團(tuán)”空間布局，重點發(fā)展航電機電，逐步完善航空制造產(chǎn)業(yè)鏈條，爭取引入3-5家產(chǎn)業(yè)鏈上下游龍頭企業(yè)。聚焦發(fā)動機和部附件維修、飛機租賃等，延伸補足航空服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條。力爭發(fā)展智慧互聯(lián)網(wǎng)、時尚創(chuàng)意、文化交流、人工智能和金融服務(wù)、航空大數(shù)據(jù)服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)，加快推動高端臨空產(chǎn)業(yè)集聚，深度融入技術(shù)創(chuàng)新鏈，打造臨空經(jīng)濟創(chuàng)新引領(lǐng)先行示范區(qū)。三是加快北京中德產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。聚焦新能源智能汽車、電子信息、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等高端智能裝備制造，推動德企核心技術(shù)、關(guān)鍵零部件、新產(chǎn)品創(chuàng)新應(yīng)用，促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)鏈集聚耦合，建設(shè)中德智能小鎮(zhèn)，打造國際高精尖智造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。四是補足短板，聚力臨空產(chǎn)業(yè)鏈短缺業(yè)務(wù)。加快推進(jìn)馬坡金融城、空港融資租賃產(chǎn)業(yè)園、后沙峪金融商務(wù)區(qū)這三大金融平臺建設(shè)。著力引入國內(nèi)外知名金融機構(gòu)和企業(yè)總部落戶，發(fā)展國際結(jié)算中心、跨境電商結(jié)算中心、離岸金融等國際業(yè)務(wù)，推動金融產(chǎn)業(yè)向集群化、高端化、總部化和國際化發(fā)展，助力臨空產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（五）優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)港城深度融合

基于國外臨空經(jīng)濟區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，從交通設(shè)施布局和交通設(shè)施指標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建港城一體、分合有序的對外交通，港城聯(lián)動、方式多樣的組團(tuán)間交通，形成鮮明的產(chǎn)業(yè)特征和地域特色，是臨空經(jīng)濟區(qū)開發(fā)過程中最為重要的啟示。順義亟需提升航空樞紐功能，完善交通物流體系，打造立體交通網(wǎng)絡(luò)。協(xié)調(diào)推進(jìn)復(fù)合軌道交通網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)、市域高速公路網(wǎng)建設(shè)，“三環(huán)一帶”道路系統(tǒng)建設(shè)。優(yōu)化和完善首都國際機場與市內(nèi)其他重要交通樞紐、節(jié)點之間的連接方式。改善順義臨空經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的交通體系，改造機場周邊進(jìn)場路網(wǎng)。優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)國際人才社區(qū)建設(shè)。全面提升公共服水平，尤其完善醫(yī)療服務(wù)體系，優(yōu)化高質(zhì)量教育產(chǎn)品供給，提升生活性服務(wù)業(yè)供給品質(zhì)。探索在機場周邊區(qū)域設(shè)立“航空社區(qū)”，以高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)圖書館、美術(shù)館、博物館、音樂廳、展覽廳、體育場館、文化公園等公共文化體育設(shè)施，搭建平臺，開展國際文化交流，進(jìn)一步滿足臨空經(jīng)濟區(qū)高端人才居住與生活需求。