北京市建設(shè)宜居城市面臨的問題和對策建議

張凌潔

關(guān)鍵詞：宜居城市 基礎(chǔ)設(shè)施 公共服務(wù) 國際一流

2019年9月，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫發(fā)布全球宜居城市排行榜，北京市排名第76位。我國城市中，蘇州排名全球第75位，天津第79位，上海第80位。通過梳理和總結(jié)北京市宜居城市建設(shè)的現(xiàn)狀問題，采取有效的措施進(jìn)行解決，改變城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理理念，可為北京市建設(shè)國際一流和諧宜居之都提供啟示。

一、北京市建設(shè)宜居城市的基本情況

北京市是國內(nèi)最早提出宜居城市目標(biāo)的城市，在2005年發(fā)布的《北京市城市總體規(guī)劃》中首次出現(xiàn)“宜居城市”的概念，該理念對全國有一定的示范和表率作用，對于改善我國的人居環(huán)境具有推動(dòng)作用。

（一）社會(huì)安全形勢總體向好，走出超大城市基層社會(huì)治理新路

北京居民安全感整體良好，《平安中國藍(lán)皮書：平安北京建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2020）》評估結(jié)果顯示，北京市居民“安全感”一級指標(biāo)得分為83.34分，處于“良好”等級，反映出北京整體安全感狀況相對較好。司法服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展有力有效，年度新收案件逐年增加，未結(jié)案率上升趨勢得到有效扭轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了結(jié)案數(shù)上升、結(jié)案率上升、未結(jié)案數(shù)下降“兩升一降”的良性循環(huán)。多元調(diào)解工作體系建設(shè)深入推進(jìn)，創(chuàng)新“法官+司法助理員+村（居）人民調(diào)解員三聯(lián)動(dòng)”基層調(diào)解新模式。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理手段不斷創(chuàng)新，率先成立首都互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)，構(gòu)建北京地區(qū)網(wǎng)站聯(lián)合辟謠平臺，建立突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急機(jī)制，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”助力社會(huì)治理創(chuàng)新，建成網(wǎng)上網(wǎng)下群防群治協(xié)同機(jī)制。

（二）集聚國內(nèi)頂級的醫(yī)療資源，養(yǎng)老服務(wù)體系健全

北京市的醫(yī)療資源在國內(nèi)具有顯著優(yōu)勢，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)艾力彼發(fā)布的“2019屆中國醫(yī)院競爭力排行榜”中，北京市共有16所醫(yī)院入選100強(qiáng)，僅前10就占據(jù)4席（ 數(shù)據(jù)來源：《2019中國醫(yī)院競爭力頂級醫(yī)院100強(qiáng)》）;2019年每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為12.6人，遠(yuǎn)超全國7.3的水平。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上快車道，目前全市共建成1000多家養(yǎng)老驛站、500多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)覆蓋率超過95%。

（三）污染防治成效明顯，城市綠化水平位居全國前列

北京市大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，2020年全市PM2.5年均濃度為38微克/立方米，可吸入顆粒物（PM10）、二氧化氮（NO2）連續(xù)兩年達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)。城市綠化水平位居全國前列，截至2019年底，北京市人均綠地面積達(dá)16.4平方米，城市綠化覆蓋率為48.5%，全市森林覆蓋率達(dá)44.0%，實(shí)現(xiàn)每個(gè)郊區(qū)新城有一座濱河森林公園，有效改善了居民生活環(huán)境。

（四）教育綜合實(shí)力雄厚，公共文化資源優(yōu)越

高等教育資源優(yōu)越，北京持續(xù)加大教育投入，教育財(cái)政支出比持續(xù)上升，雙一流工程大學(xué)入選數(shù)量居全國各省份首位。城市文化發(fā)展具有顯著優(yōu)勢，2019年北京市文化產(chǎn)業(yè)增加值占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為9.6%，保持全國首位，比全國高5.4個(gè)百分點(diǎn)。公共文化服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量全覆蓋，建成了市—區(qū)—街鄉(xiāng)—社區(qū)村四級公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成一刻鐘公共文化服務(wù)圈。截至2020年底，登記備案的博物館共有197家，其中國家一級博物館18座，居全國首位。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施處于持續(xù)的跨越式發(fā)展階段

交通基礎(chǔ)承載能力不斷提升，截至2020年底北京市公共軌道交通達(dá)25條，運(yùn)營總里程達(dá)到727公里。能源品種結(jié)構(gòu)綠色，2019年底北京市優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)比重達(dá)到98.2%，完成了從以煤為主的能源結(jié)構(gòu)到以電力、天然氣為主的能源結(jié)構(gòu)的巨變。引入社會(huì)投資，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率高，自1999年實(shí)施《關(guān)于深化北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的若干意見》起，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革取得了較大成效，目前基礎(chǔ)設(shè)施投資中70%以上是社會(huì)投資，有力保障了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、北京市建設(shè)宜居城市面臨的突出問題

（一）北京市平安建設(shè)的基層基礎(chǔ)薄弱，公眾參與城市管理的效果不明顯

一是調(diào)解組織之間存在發(fā)展不平衡的問題，基層治安防范、流動(dòng)人口管理、矛盾排查化解、調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)等經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作還存在短板。二是社工機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模差異懸殊，高度依賴政府資源，各類社工機(jī)構(gòu)在服務(wù)能力、籌款能力和社會(huì)資本等方面存在明顯差距。

（二） 醫(yī)療資源布局不均，結(jié)構(gòu)調(diào)整和就醫(yī)秩序亟待形成

一是醫(yī)療資源分布不均，北京市三甲醫(yī)院在海淀、西城、東城三區(qū)最為集中，距離城中心越遠(yuǎn)的地區(qū)，受限于交通等壓力，共享中心醫(yī)院資源的難度較高。二是醫(yī)生資源結(jié)構(gòu)化緊張，郊區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療體系建設(shè)短期內(nèi)只能提供醫(yī)療服務(wù)場所和醫(yī)療檢查、手術(shù)硬件平臺，醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員的短缺嚴(yán)重制約了市郊醫(yī)院的發(fā)展。三是醫(yī)鬧現(xiàn)象突出，合理的就醫(yī)秩序亟待形成。美、德、加、日等國家，都設(shè)有完善的二級處理程序，醫(yī)療事故發(fā)生后，患者會(huì)首先選擇第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)處理，相比較法律訴訟，具有周期短、免費(fèi)用、利于醫(yī)患關(guān)系和諧等明顯優(yōu)勢。

（三）公共文化設(shè)施空間布局不均衡，人均公共資源占比較少

一是文化設(shè)施空間布局與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不適應(yīng)，文化消費(fèi)活動(dòng)的信息傳播、時(shí)間或場次安排、交通便利等配套服務(wù)上存在痛點(diǎn)，影響文化需求釋放。以演出市場為例，北京市超過七成演出場館位于東城區(qū)和西城區(qū)，其余近三成演出場館位于朝陽區(qū)和海淀區(qū)。二是城市綠化的總體水平仍然不高，北京市人均16.3平方米的綠地面積，遠(yuǎn)低于排名第一的波蘭首都華沙人均77.7平方米的水平。據(jù)德國專家研究，每個(gè)居民需要40平方米的綠地，才可達(dá)到空氣中二氧化碳和氧氣之間的平衡，從而滿足人們的生態(tài)需要。國外不少城市已達(dá)到或接近這一要求，美國一般城市的人均綠化面積都在30平方米以上，德國的柏林、波恩都在30平方米以上，新西蘭的惠靈頓在40平方米以上。

（四）歷史文化建筑的保護(hù)力度不夠，城市景觀的地域設(shè)計(jì)不足

一是北京歷史城區(qū)殘存不多，目前歷史城區(qū)范圍內(nèi)的傳統(tǒng)遺存已不足總面積的1/3，而以南鑼鼓巷歷史文化街區(qū)為代表的一些街區(qū)，也因?yàn)檫^多商業(yè)開發(fā)破壞了應(yīng)有的原汁原味。上海在實(shí)現(xiàn)城市高水平發(fā)展的同時(shí)留下了更多街道、建筑上的歷史遺產(chǎn)，國外宜居城市更重視以城市歷史的傳承把握未來建設(shè)方向。二是城市景觀中的“文化性”特征不明顯，北京市胡同文化與宜居宜業(yè)結(jié)合不夠，在舊城改造的過程中未得到有效傳承。上海注重突出海派文化的影響力和吸引力，天津重視對歷史遺跡的保護(hù)與文化傳承，墨爾本注重保護(hù)特色的歷史建筑，保留了19世紀(jì)和20世紀(jì)的很多古建筑，如弗林德斯街火車站、圣保羅大教堂。維也納彰顯的是藝術(shù)文化資源。

（五）公共交通擁堵現(xiàn)象未能得到顯著緩解

一是職住不平衡問題突出，集中體現(xiàn)在市中心就業(yè)主導(dǎo)的職住不平衡和外圍居住主導(dǎo)的職住不平衡，主要體現(xiàn)在核心區(qū)的東城區(qū)和西城區(qū)職住不平衡、近郊區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)職住較低、六環(huán)內(nèi)外特別是回天地區(qū)、副中心地區(qū)絕大部分區(qū)域職住比普遍較低等方面。二是公共出行比例較低，目前北京市公共交通出行比例已經(jīng)增至46%，正式步入公共交通主導(dǎo)城市交通的時(shí)代，但仍與國外城市有較大差距。新加坡公共交通出行比例達(dá)59%，東京軌道交通承擔(dān)了全市86%的客運(yùn)量，早高峰時(shí)段中心區(qū)軌道交通出行達(dá)到90%以上。

三、加快北京市宜居城市建設(shè)的建議

（一）多主體參與，“全體聯(lián)動(dòng)”助推社會(huì)基層治理

引導(dǎo)社會(huì)組織、市場中介和個(gè)人參與城市治理，形成多元共治、良性互動(dòng)的城市治理模式，構(gòu)建精細(xì)化的基層社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)城市服務(wù)管理職能、職權(quán)下沉、居民自治。一是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，提高凝聚力，充分發(fā)揮黨組織引領(lǐng)作用，引導(dǎo)社會(huì)組織參與治理，引導(dǎo)居民參與自治。二是拓展基層公共服務(wù)范圍，引導(dǎo)社會(huì)組織和志愿服務(wù)向公益法律服務(wù)、居家社區(qū)養(yǎng)老、社會(huì)心理咨詢等特殊領(lǐng)域拓展，健全基層政府、基層自治組織對轄區(qū)群眾的責(zé)任機(jī)制。三是提升共建共治共享能力，打造高素質(zhì)城市管理基層隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭化解，提升安全生產(chǎn)隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急管理能力。

（二）多舉措完善基本公共服務(wù)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

建立完善的基本公共服務(wù)體系，提高民生保障水平是建設(shè)國際一流宜居城市的重要前提。及時(shí)彌補(bǔ)交通擁堵、生態(tài)綠地少、公共服務(wù)差距大等城市公共服務(wù)短板，努力提供高質(zhì)量、均等化的城市基本公共服務(wù)，增強(qiáng)居民幸福感、獲得感。一是發(fā)展新能源汽車等新型的清潔能源交通工具，減少汽車的尾氣排放，嚴(yán)格控制小汽車的擁有量，提高汽車尾氣的排放標(biāo)準(zhǔn);推進(jìn)區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控，和周邊的省市聯(lián)合，逐步完成燃煤鍋爐清潔能源改造，強(qiáng)化周邊環(huán)境的污染源的治理。二是讓建筑成為傳統(tǒng)文化的重要載體，在城市建設(shè)領(lǐng)域中，不僅要為居民提供舒適的居住場所等物質(zhì)基礎(chǔ)，還要鑄就具有凝聚力的獨(dú)特的城市文化，增強(qiáng)城市的可識別性，培養(yǎng)居民對城市的歸屬感和認(rèn)同感。三是依托大數(shù)據(jù)助推公共文化惠及全民。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)科技，建設(shè)覆蓋全市、統(tǒng)一架構(gòu)、統(tǒng)一平臺、共享資源的文化云平臺，縮小群體之間、區(qū)域之間以及城鄉(xiāng)之間的公共文化服務(wù)差距，為大眾提供“一站式”文化服務(wù)。四是在資金籌措方面，強(qiáng)調(diào)以財(cái)政為主導(dǎo)的同時(shí)，積極引進(jìn)各類其他的投資主體，彌補(bǔ)宜居城市建設(shè)的資金不足。五是大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，強(qiáng)化生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極引進(jìn)荷蘭阿姆斯特丹、日本東京圈、大阪圈等發(fā)達(dá)都市農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，整體提升城市的宜居水平。

（三）充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)為基層醫(yī)療賦能

一是建立完整且規(guī)范的診療體系，增強(qiáng)郊區(qū)、新城和資源匱乏的大型居住區(qū)的醫(yī)療資源配置。重化醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務(wù)的協(xié)同與協(xié)作模式，健全健康管理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，依托大型綜合醫(yī)院和高校科研機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢，帶動(dòng)企業(yè)和基層衛(wèi)生服務(wù)的健康管理服務(wù)能力提升，鼓勵(lì)基層健康管理機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)公司、科技公司開展合作。二是通過互聯(lián)網(wǎng)賦能基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，提供遠(yuǎn)程會(huì)診、在線復(fù)診、疑難雜癥評估診斷等醫(yī)療服務(wù)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，解決基層優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)供給匱乏，醫(yī)生資源總量不足、分布不均、醫(yī)生能力差別大等問題。三是優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，對于區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生服務(wù)資源的審批、監(jiān)管、規(guī)劃、調(diào)整、評估等給予統(tǒng)一管理，以便促進(jìn)我國醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用，加大公共財(cái)政向基層衛(wèi)生傾斜力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)配備全科醫(yī)療工作者。

（四）重視宜居城市建設(shè)的系統(tǒng)性

一是健全居民公眾利益暢通表達(dá)機(jī)制，尊重居民宜居需求差異。充分考慮不同社會(huì)屬性人群的居住環(huán)境需求差異性，因地因人地推進(jìn)宜居城市建設(shè)。通過鼓勵(lì)居民參與規(guī)劃制定和加強(qiáng)宜居城市居民滿意度調(diào)查等方式，把握不同區(qū)域和不同人群的宜居城市滿意度和需求規(guī)律。二是構(gòu)建職住相對平衡的區(qū)位特征，未來北京功能疏解和空間優(yōu)化應(yīng)重點(diǎn)通過更新規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善等引導(dǎo)就業(yè)崗位向邊緣集團(tuán)的合理集聚。深入研究區(qū)位特點(diǎn)，做到差異化設(shè)計(jì)開發(fā)運(yùn)營，在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的同時(shí)，加快推進(jìn)相關(guān)配套的完善，從而幫助區(qū)域快速實(shí)現(xiàn)資源配置，形成差異化的、宜居宜業(yè)的產(chǎn)業(yè)聚集地。三是強(qiáng)化制度建設(shè)，有效提升城市綜合管理。充分發(fā)揮制度建設(shè)的重要作用是諸多城市問題解決和城市建設(shè)成就取得的重要經(jīng)驗(yàn)。宜居城市建設(shè)還需將制度建設(shè)作為最重要的支撐，完善健全相關(guān)法律和法規(guī)，并配合切實(shí)有效的行政與執(zhí)法機(jī)制，保障宜居城市建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

（五）重視宜居城市專項(xiàng)規(guī)劃的前瞻性和協(xié)同性

一是重視長期動(dòng)態(tài)變化及對未來發(fā)展趨勢的預(yù)判，通過城市建設(shè)總體和專項(xiàng)等不同層次的規(guī)劃，發(fā)揮當(dāng)代城市功能，同時(shí)考慮城市建設(shè)的可持續(xù)性，因此規(guī)劃應(yīng)具有很強(qiáng)的延續(xù)性和功能性，保障城市建設(shè)的效力、不可更改性和非隨意性，以達(dá)到宜居城市中長期的建設(shè)目標(biāo)。二是加強(qiáng)對城市建設(shè)的分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)及城市群規(guī)劃，提升宜居城市規(guī)劃的協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性和整體性。溫哥華的“宜居區(qū)域戰(zhàn)略計(jì)劃”（LRSP），即綠色地帶保護(hù)專項(xiàng)計(jì)劃，就要求各成員市政當(dāng)局社區(qū)規(guī)劃應(yīng)與LRSP協(xié)調(diào)一致，從而保證LRSP的實(shí)施。