中國海洋生態(tài)損害補償研究進展與評述

殷麗娟，許罕多

（中國海洋大學 經濟學院，山東 青島 266100）

20世紀以來，中國充分利用海洋資源與區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展海洋經濟，改善人民福利，創(chuàng)造了新的國民經濟增長點。與此同時，各種用海、涉海行為，如海洋傾廢、填海造地等日益頻繁，導致海洋生態(tài)遭到嚴重破壞。不僅造成近岸海水水質惡化、海洋及海岸帶棲息地銳減，還導致海洋生態(tài)服務功能難以正常發(fā)揮，海洋經濟可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。同時，由于海洋資源環(huán)境具有公共物品屬性，產權難以明晰，其開發(fā)與保護工作存在外部性[1]，導致利益相關者之間的生態(tài)、經濟及社會利益關系難以調節(jié)，影響了海洋生態(tài)保護與建設工作的開展。為了解決海洋生態(tài)破壞等方面的問題，就需要建立生態(tài)補償機制，通過政府與市場兩種手段調整利益相關者環(huán)境及經濟利益的分配關系，抑制生態(tài)破壞行為、激勵環(huán)境保護行為。

生態(tài)補償體現了自然資源有償使用的原則[2]，是一種有效解決生態(tài)環(huán)境問題的政策工具集[3]。隨著海洋環(huán)境問題的凸顯，生態(tài)系統(tǒng)方法逐漸應用于海洋資源相關問題的處理中，實施海洋生態(tài)補償成為必然趨勢[4]。不同學科領域的學者們對海洋生態(tài)補償機制的相關問題展開研究，但尚未取得系統(tǒng)化、規(guī)范化的研究成果。而海洋生態(tài)損害補償是海洋生態(tài)補償的關鍵部分，其理論與應用研究尚未成熟，還很薄弱，無法滿足保護海洋生態(tài)的現實需求[5]。填補海洋生態(tài)損害補償問題研究，已成為協(xié)調海洋經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護、實現海洋資源可持續(xù)利用的現實選擇。

因此，本研究從海洋生態(tài)損害補償的概念出發(fā)，根據損害成因，將海洋生態(tài)損害補償劃分為事故性、工程性以及陸源污染性海洋生態(tài)損害補償3種類型。以此為基礎，進一步探討補償制度建立的3個關鍵問題：補償主客體、補償標準、補償方式，對前人的研究成果進行系統(tǒng)梳理，以期對該領域的理論研究與實踐應用有所裨益，形成前后銜接、相互配套、運行靈活的補償機制。

1 海洋生態(tài)損害補償相關概念

1.1 海洋生態(tài)損害及損害類型

在海洋生態(tài)損害補償中，海洋生態(tài)損害可以界定為：由于人類活動直接、間接地改變海域自然條件或將污染能量、物質排入海洋，導致海洋生態(tài)系統(tǒng)及其生物、非生物因子受到的損害[6]。它強調的是海洋資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)本身的損害[7]。雖然從生態(tài)學角度看，風暴、海嘯等自然變化也會造成海洋生態(tài)損害，但這些損害影響往往是長期的，結果并不顯著，沒有相關部門應對其承擔法律責任或經濟賠償[8]，因此一般不做考慮。

根據海洋開發(fā)利用的相關實踐，可以把海洋生態(tài)損害分為三大類：一是工程性海洋生態(tài)損害，即通過填海造地、圍海用海、海洋礦產資源開采等海洋工程直接或間接地改變海域自然條件，或索取海洋資源的強度與速度超過生態(tài)承載力，造成海洋生態(tài)功能退化或資源枯竭。二是事故性海洋生態(tài)損害，主要是由海上危險品泄漏造成的損害，最為常見的是溢油損害[9]，如由海運船的碰撞、海洋石油開采以及輸油管道破損等導致的溢油事故，其發(fā)生具有突然性、偶然性和瞬時性的特點[10]，油污會造成動植物缺氧死亡，其中的有害物質經由食物鏈影響貝類、魚類與人類，海洋旅游景觀也會因油污而受損[11]。三是陸源污染性海洋生態(tài)損害，陸源污染物質、能量進入海域中，導致環(huán)境質量下降、海洋生境受損。陸源污染具有來源廣、持續(xù)性強、周期長等特點[12]。學者們大都將陸源污染作為“附屬品”歸為某一類造成海洋生態(tài)損害的行為原因中一帶而過，并未將其單獨梳理分析。本研究認為不同于海洋工程改變海域屬性的“破壞性行為”，陸源污染本質上是一種“污染性行為”，不同于危險品泄漏事故的“突發(fā)性”，陸源污染具有日常積累的“一般性”，應將其單獨作為一類進行分析。

綜上，海洋生態(tài)損害是一個廣泛的概念，它包括在海洋開發(fā)利用過程中由事故性、工程性以及污染性事件造成的海洋資源、生境和生態(tài)功能損失。背后導致這些破壞性、污染性行為發(fā)生的制度根源，通常是市場機制、政府機制以及社會機制失靈等問題。從評估量化的角度來看，海洋生態(tài)損害本質上是一種相對概念，是海洋開發(fā)利用等活動前后指定海岸及海域范圍內的環(huán)境質量、生態(tài)功能的差值，但這種變化差異的衡量角度與方式并不唯一，這造成了損害評估及補償標準制定的困難。

1.2 海洋生態(tài)損害補償概念研究

近年來，海洋利用活動對海洋資源環(huán)境的不利影響逐漸加劇，海洋生態(tài)損害補償成為關注熱點。同時，為保護海洋生境，“海洋生態(tài)補償”“海洋生態(tài)保護補償”“海洋生態(tài)損害賠償”等政策措施相繼推出，導致了概念內涵難以明晰，制約了海洋保護工作的開展。只有明確“海洋生態(tài)損害補償”與其他概念的聯系和區(qū)別，才能更好地建立海洋生態(tài)損害補償制度。

“海洋生態(tài)補償”具有包容性，它既是一種激勵性補償，也是一種懲罰性補償，包括對生態(tài)正面效益的補償和對生態(tài)負面損失的補償兩個方面。依據海洋開發(fā)利用活動造成外部性損害的性質，可將其劃分為增益型補償與抑損型補償[13]?；诒Ｗo者、受益者、破壞者在海洋生態(tài)損害和建設中的作用，可將其分為海洋生態(tài)保護補償和海洋生態(tài)損害補償[14]。海洋生態(tài)保護補償，本質上是增益型補償，是指根據“誰受益、誰補償”的原則，要求海洋生境受益者或有關政府對環(huán)境的建設者、保護者或做出犧牲的單位、個人進行相應的補償，以內部化正外部性，激勵生態(tài)保護行為。與保護補償的激勵機制不同，損害補償要求責任主體對其行為造成的負外部性“買單”[15]，是典型的抑損型補償。具體來說，海洋生態(tài)損害補償是指對于經過批準的、合法的海洋開發(fā)利用活動所造成的生態(tài)損害，依據“誰破壞、誰補償”的準則，要求開發(fā)利用者作為責任方對海洋受損生境進行補償或補救，是內部化外部成本的一種手段。海洋生態(tài)損害賠償與之相似，但有所不同?；谘a償和賠償含義的差異，海洋生態(tài)損害賠償是指責任方對由未經批準的海洋開發(fā)利用活動所造成的海洋生態(tài)損害進行補償或恢復，是責任方對自身過失、過錯、違法行為所承擔的法律責任[16]，強調的是事后對責任方違法行為追責。

綜上，本文認為海洋生態(tài)損害補償是一種對受損海洋資源、生境以及生態(tài)功能的生態(tài)補償制度，它要求責任方對事故性、工程性和陸源污染性事件所造成的海洋資源、生境及功能損失實施補償或恢復，是海洋生態(tài)補償的重要組成部分。其本質是一種通過明晰權責關系，平衡分配海洋開發(fā)利用過程中相關方面環(huán)境及經濟利益的制度安排。不同于海洋生態(tài)損害賠償的事后追責，海洋生態(tài)損害補償更注重在海洋開發(fā)利用的過程中管制用海行為，以達到保護海洋生態(tài)的目的。根據損害類型，本研究將海洋生態(tài)損害補償劃分為工程性、突發(fā)性及陸源污染性海洋生態(tài)損害補償3種類型，并進一步探討分析。

2 海洋生態(tài)損害補償主客體

建立海洋生態(tài)損害補償機制，應當明確利益相關方，解決“誰補償誰”即生態(tài)補償的主體問題。海洋生態(tài)損害補償的主體分為補償主體和受償主體（補償對象）。從環(huán)境法學的角度看，補償主體是按照合同約定或法律規(guī)定負責籌集資金、提供技術、實施補救的義務方，受償主體是應當獲得物質、技術或稅收優(yōu)惠等補償的社會組織、地區(qū)或個人[17]。在具體案例中，劃分的基本思路是考察某一事故、污染事件或海洋工程導致生態(tài)系統(tǒng)服務功能發(fā)生了怎樣的變化，找出利益相關者，繼而分析這些功能變化對相關各方造成的影響，根據利益變化關系明確補償與受償主體[18]。而補償客體是補償、受償主體共同指向的對象，即海洋的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)。

事故性海洋生態(tài)損害主要是由海上危險品泄漏造成的，其中海上溢油影響嚴重且較為頻繁。我國《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）第六十六條要求：“按照船舶油污損害責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度?！痹摲ū砻髟斐捎臀蹞p害的船舶所有人與貨主應當作為責任主體。國際相關法律也對補償主體有所規(guī)定。一般而言，補償主體應為造成危險物質泄露的船舶或設施的營運者、控制人、所有者或者特殊情形下的第三方。受償對象為因油污或危險品泄漏而遭受損失的漁民、沿海居民和相關企業(yè)以及為清理油污、修復受損的海洋生態(tài)做出貢獻或犧牲的單位及個人。然而在實務操作中，如何落實各個責任主體，并非易事，特別是責任人互相推諉的情況[19]。

隨著沿海經濟的發(fā)展，大量的污染物由陸地排向海洋，陸源污染成為海洋生態(tài)損害的主要原因。《海洋環(huán)境保護法》第九十條要求海洋污染損害的責任者、過失或故意導致海洋生態(tài)損害的第三方作為補償主體承擔責任，但這僅是一種原則性規(guī)定，并未明確界定“責任者”的具體含義，實務操作性不足。陸源污染的來源主要有兩方面：一是沿岸的個人、企業(yè)或者城市直接將污染物排入海洋。二是陸源污染物通過大氣、河流等環(huán)境媒介，間接進入海洋[8]。前者通常是點源污染，由固定排污口集中排放工業(yè)廢水、生活廢水等污染物。對于此類污染損害，可以根據污染物質進行排查，凡是通過這一固定排污點向海洋排放該污染物的多個排污企業(yè)都應是補償主體[20]。后者通常為非點源污染，成因復雜且隨機性強，難以界定責任主體[15]。因此，相較于其他損害而言，陸源污染的責任主體復雜，污染者具有極大的非特定性和不確定性，損害來源相對模糊，在實踐中往往難以準確界定補償主體。同時，陸源污染往往波及范圍較大，甚至是跨區(qū)域的海洋生態(tài)損害，補償對象也難以確定。根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國海域使用管理法》，海域等自然資源屬于國家所有，因此國家有權作為受償主體進行索賠。國家制定相應的“污染物排放標準”及“排污收費制度”，收取一定的排污費，但由于價格偏低并不足以彌補生態(tài)損失，可考慮將收費標準提高，并建立起補償主體和補償對象分別為排污單位和地方政府的補償機制[18]。

工程性海洋生態(tài)損害補償的主體問題在我國現有法律法規(guī)缺乏細致規(guī)定。學者們對此方面的相關問題進行了不少研究，主要集中在圍填海方面，其他海洋工程如跨海橋梁、海底隧道等相對較少。李京梅和李娜對填海造地生態(tài)補償制度進行了探討，提出了因海域使用者對海洋的開發(fā)利用活動損害了海域生境，應充當補償主體，而國家作為海域所有者應充當受償主體，國家海洋局等權利代表機構有權向海域使用者征收一定金額的生態(tài)補償金的建議[21]。而郭臣認為因填海造陸而利益受損的漁民、養(yǎng)殖戶、原住民等以及參與修復損害的群體、個人也應歸為補償對象[22]。姚秋芬在研究海島旅游開發(fā)生態(tài)補償機制時，指出由海島旅游的資源管理行政部門、相關個人、企業(yè)與政府應充當補償主體，對受損的海島居民和生態(tài)環(huán)境進行補償[23]?？梢钥闯觯こ绦院Ｑ笊鷳B(tài)損害的補償主體較為明確，是海洋工程項目的責任方，若項目責任方是政府，則補償主體就為有關政府部門。

綜上，海洋生態(tài)損害補償的主體可以是個人、群體或國家，根據“誰破壞，誰補償”的原則，補償主體應當是在海洋開發(fā)利用過程中，對海洋生態(tài)系統(tǒng)或功能造成損害的行為主體，包括海洋工程責任方、海洋資源使用方以及其他造成生態(tài)損害的相關者；受償主體為包括海洋生態(tài)損害事件中的利益受損方以及為修復海洋生態(tài)作出貢獻的單位或個人；補償客體則為海洋自然資源和生態(tài)系統(tǒng)本身。此外，與陸地生態(tài)系統(tǒng)相比，海洋由于循環(huán)性、流動性、整體性等自身特點以及用途的多樣性，使得海洋生態(tài)損害補償所涉及的利益相關者范圍很廣，如陸源污染損害往往會存在跨區(qū)域的問題，使得利益相關者確定困難，難以全部顧及。因此，在建立生態(tài)補償機制時，應當注意是否需要把利益相關者界定在一定地域范圍之內。

3 海洋生態(tài)損害評估及補償標準

3.1 海洋生態(tài)損害評估方法

海洋生態(tài)損害評估是通過對海洋開發(fā)利用活動或污染性、突發(fā)性事件造成的生態(tài)損害進行確認與分析，并運用恰當的方法將損失的生態(tài)資源服務由生物物理量轉化為貨幣價值量的過程，是確定補償標準的基礎和依據，可歸納為基于生態(tài)服務價值的評估與基于受損生境修復成本的評估兩種方法。

海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值的評估方法逐漸完善，依據具體評估對象的市場屬性，可以分為模擬市場法、替代市場法、直接市場法3種[24]。生態(tài)服務價值損害評估的理論思想就是有選擇地運用這些方法對受損生態(tài)服務進行經濟價值評估，量化生態(tài)損失。隨著海上運輸業(yè)的發(fā)展，危險品泄漏事故時有發(fā)生，海上溢油危害嚴重。為此，學者們使用生態(tài)資源服務價值評估法，定量評估溢油損害。如陳鋒、胡恒等沿用供給、調節(jié)、文化、支持四類服務的劃分方法，對子服務進行識別，采用替代市場法、能值分析法等評估技術，構建了溢油損害的貨幣化評估體系，并分別將其應用于羅源灣和“塔斯曼?！陛喌囊缬褪鹿恃芯縖25-26]。

但海洋生態(tài)服務難以分割，非使用價值難以衡量，導致價值評估法的使用存在爭議，有國外學者推薦使用生態(tài)修復的原則作為計算生態(tài)損失的主導方法。生境修復的評估方法有資源等價分析法（REA）和生境等價分析法（HEA），兩者的關鍵假設是修復計劃的生態(tài)服務收益和受損的生態(tài)服務損失應該相等[27]。評估過程分為4步：一是擇定衡量資源服務的恰當指標；二是計算資源服務損失量；三是根據“增加量=損失量”計算修復工程規(guī)模；四是估算補償修復工程的價值量或成本費用。在具體應用中，生境等價分析法與資源等價分析法分別是根據“生態(tài)服務-生態(tài)服務”或“資源-資源”的原則計算生境或資源的損失與收益[28]。近年來，等價分析法已廣泛應用于海洋溢油損害評估。楊寅、張繼偉改進生境等價分析法，將其應用于溢油生態(tài)損害評估，計算出所需替代生境紅樹林、海草床及珊瑚礁的面積[29-30]。同時，資源等價法也被我國學者應用到溢油事故損害分析中，如對渤海塔斯曼溢油事件的潮間帶生物損害和蓬萊19-3油田溢油事故的生物資源受損程度的定量評估[28，31]。

學者們應用多種評估技術研究工程性海洋生態(tài)損害補償，評估對象主要集中于填海造陸、電廠溫排水以及圍海養(yǎng)殖等大規(guī)模工程項目，對于小型、常規(guī)的工程活動很少關注。張慧、王衍等識別并分類分析了受損的海洋生態(tài)服務功能，利用生態(tài)系統(tǒng)服務價值損失的系列評估方法分別對青島前灣和洋浦填海造地造成的生態(tài)損失進行了評估[32-33]。李京梅等以膠州灣圍填海為例，根據生境等價分析法，計算了生態(tài)功能與海洋資源的受損程度與補償規(guī)模[34]。戴桂香通過改進后的溫排水HEA補償規(guī)模計算出了象山港國華電廠海域的補償生境面積及價值[35]。在圍海養(yǎng)殖方面，苗麗娟等探究海洋資源機會成本的內涵、特性、核算模型，計算了最低生態(tài)補償標準[36]。馮佰香等結合海域自我恢復能力，估算了某圍海養(yǎng)殖項目的資源恢復周期和生態(tài)補償標準[37]。

目前，陸源污染性海洋生態(tài)損害補償的研究較少，大多采用基于生態(tài)服務價值評估和基于生境修復目標評估兩種方法相結合的研究方式。童晨等選擇象山港作為研究區(qū)域，結合兩種評估方法，嘗試建立陸源污染的損害評估體系，探究陸源污染損害評估與補償標準[38]。何改麗等結合海洋傾倒對生態(tài)環(huán)境的實際損害程度，設計了生態(tài)服務價值損害、生態(tài)修復海洋損害兩種評估體系，計算海洋傾倒損害，將兩種評估結果的平均值作為補償標準[39]。

綜上，海洋生態(tài)損害評估方法體系已日漸完善，廣泛地應用于事故性、工程性及污染性海洋生態(tài)損害補償的相關研究。只有科學評估海洋生態(tài)損害，才能保證補償標準的制定最貼近生態(tài)受損現實。不同類型的海洋生態(tài)損害各有特點，需要謹慎擇定生態(tài)損害計算類目，評估方法也應恰當變動，如陸源污染影響的主要是較低等的底棲生物與浮游動植物，且污染物中的營養(yǎng)物質很可能會促進浮游植物的生長。因此，在選擇受損因子時，不必過多關注大型魚類及浮游植物的損失。

3.2 海洋生態(tài)損害補償標準

科學確定補償標準是構建海洋生態(tài)損害補償機制的關鍵所在，它解決了“補償多少”這一生態(tài)補償研究的核心與難點問題。根據評估方法，補償標準可以歸納為兩種：基于海洋生態(tài)服務價值損害的貨幣化補償標準與基于受損生境修復目標的補償標準[7]。

若生態(tài)服務功能的市場價值可以被準確地量化評估，那它應是制定補償標準最好的依據[40]。但該方法在實際操作中卻很難直接用于補償政策的制定。首先，海洋生態(tài)系統(tǒng)結構復雜，生態(tài)系統(tǒng)服務難以分割，而評估過程中將生態(tài)功能簡單劃分，人為割裂了生態(tài)服務間的緊密聯系，還可能重復計算某些價值量，使得評估結果缺乏可信度[24]。其次，采用替代價格法、意愿調查法等計算非使用價值損害容易產生偏差，特別是意愿調查法在很大程度上依賴于問卷設計以及受訪者素質，易受到人為主觀因素的影響。最后，補償標準的制定應當合理、客觀，過高或過低都不利于補償工作開展，而基于生態(tài)服務價值損害評估確定的補償標準往往價值偏大，超出了補償主體的承擔能力和接受范圍，可將其作為海洋生態(tài)損害補償標準的上限[13]。

基于生境修復的補償標準分為3個部分：一是初始性修復成本，即將受損的資源生境修復至原有水準的費用；二是補償性修復成本，即對恢復期間內功能損失的補償；三是實施損害評估形成的損害評估費、數據收集費以及監(jiān)督管理費等合理成本。與基于生態(tài)服務價值的損害評估方法相比，該方法通過選取能提供相同或相似生境的修復項目，來補償損失的資源服務，無須直接計算受損資源服務的貨幣價值，避免了有效評估非使用價值損失的難題。但該方法需要過強的假設條件，比如假設修復工程能夠提供與受損生境類型相同、價值相同的服務功能，以及公眾愿意接受在損失資源服務和通過修復獲得資源服務間的權衡。同時，補償計劃的選擇并非唯一，修復工程的時間、空間性差異較大，如何選取補償計劃、修復地址難以有明確標準。而且非貨幣形式（如面積）的核算結果無法直接用于索賠，如何通過恰當方法將其貨幣化也是補償工作的難點。有學者主張選取補償標準區(qū)間，該區(qū)間下限為海洋開發(fā)的機會成本或生態(tài)恢復治理成本，區(qū)間上限為海洋生態(tài)系統(tǒng)服務損害價值[41]。

綜上，基于海洋生態(tài)服務損害的貨幣化補償標準與基于海洋生態(tài)修復目標的補償標準各有優(yōu)缺點，仍需改進與完善。實際上，這兩種補償標準往往不能直接用于補償實踐中。一方面，合理補償標準應根據時空差異進行動態(tài)調整，因此理論標準確定之后，需要綜合考慮當地的海洋開發(fā)利用情況、海洋生態(tài)需求以及經濟社會特點，研究制定相應的生態(tài)補償系數，協(xié)助調整補償標準。另一方面，確定補償標準應當遵循適度、公平的原則，考慮補償主體的支付意愿、支付能力以及受償對象的偏好需求，這就需要重視損益主體的參與，通過相關各方的討價還價、談判博弈，最終確定相關者都能接受的補償額度。

4 海洋生態(tài)損害補償方式

補償方式體現了補償主體與對象間的權利義務關系，是海洋生態(tài)損害補償的實現手段。依據運行機制、實施主體的不同，補償手段可歸納為市場補償與政府補償兩類[15]。政府補償是通過行政調節(jié)實現補償，主要采取補貼、管制、轉移支付、稅收優(yōu)惠等手段，是目前生態(tài)補償實施的主要方式。而市場補償則是利用經濟手段，通過市場交易進行補償，包括生態(tài)標簽、產權交易、配額交易等，是生態(tài)補償未來發(fā)展的主要方向[14]。依據補償主體和對象得到補償的具體形式，補償方式可以分為經濟補償、非經濟補償與生境修復補償，其中非經濟補償包括智力補償、實物補償、政策補償等。本文按照工程性、事故性和陸源污染性海洋生態(tài)損害補償分類梳理補償方式。

事故性海洋生態(tài)損害的補償實踐主要體現在溢油損害補償方面。首先，經濟補償是溢油損害補償最直接、最主要的補償方式，主要包括政府財政轉移支付、減稅或退稅、海洋環(huán)境稅費、設立專項基金等。這些手段實際上是政府針對海洋溢油事故的責任主體實施經濟上的處罰，在一定程度上能夠解決生態(tài)補償的資金籌集以及補償對象的經濟損失問題。其次，智力、實物、政策補償等非經濟補償方式也較為常用。如為由于溢油污染而失去職業(yè)的養(yǎng)殖戶、漁民等提供技術指導與技能培訓，幫助他們轉產轉業(yè)，恢復生計；為受到損害的漁民、居民等提供物資、住所等生產生活要素；通過政策手段扶持發(fā)展海洋生態(tài)養(yǎng)殖、旅游等有利于海洋資源可持續(xù)的產業(yè)。最后，生境修復方式逐漸受到重視，如責任主體有義務把損害程度降到最小，在事故發(fā)生后及時采取措施，實施恰當的補救工作，并竭盡所能修復海洋生境，使其回到基準水平。

工程性海洋生態(tài)損害補償主要采用兩種補償方式：一是經濟補償，主要包括財政轉移支付、補償金、財政補貼等。如《中華人民共和國海域使用管理法》要求使用海域的個人和單位按照規(guī)定繳納海域使用金，開發(fā)海洋油氣資源的責任方需繳納一定的資源使用稅費和其他資金。貨幣補償可以通過經濟杠桿增加圍填海等海洋開發(fā)利用活動的成本，約束海洋工程規(guī)模，但難以監(jiān)管貨幣用途，無法及時修復受損生態(tài)[21]。二是生境修復。由于海洋工程的特殊性，很難直接修復受損生態(tài)使其恢復到原有水平，如填海造地徹底改變了海域的自然屬性，即使是退田還海也無法復原。因此工程性損害的生境修復方式主要是通過建立與受損生境同等規(guī)?；蚋笠?guī)模的補償修復工程，如建設人工紅樹林、移植珊瑚等進行補償，即通過生態(tài)重建等價補償生境資源損失，獲取生態(tài)服務。

陸源污染、海洋傾廢等海洋生態(tài)損害目前以經濟補償方式為主，手段單一。主要是依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等相關法律對向海洋排放污染物、傾倒廢棄物造成海洋污染的責任主體收取海洋排污費和海洋傾廢費?？梢钥闯觯壳拔覈懺次廴拘院Ｑ笊鷳B(tài)損害的立法并不完善，相關研究和補償實踐也尚處于起步階段。

綜上，我國的海洋生態(tài)損害補償仍是由政府主導，以經濟補償為主，在溢油事故以及海洋工程領域，補償方式已經逐漸由以貨幣補償為主轉向重視生境修復，更加符合生態(tài)補償的目的，陸源污染的補償方式仍比較單一。我國現有的補償方式，無法滿足補償實踐的現實需要。首先，海洋生態(tài)損害補償的最終目的是保護和修復海洋生境，實現海洋資源可持續(xù)利用，但以經濟補償為主的補償方式難以保證補償資金充分運用到海洋生態(tài)保護、修復中去，導致生態(tài)補償的整體效果難以實現。其次，經濟補償的典型形式仍是政府財政轉移支付，市場化手段缺失，中央與地方政府財力有限，無法確保補償資金充足，而長期由政府主導會造成政府補償與市場補償的不平衡，難以發(fā)揮市場補償機制的優(yōu)勢與特點。最后，補償方式沒有發(fā)揮綜合作用，非經濟補償與生境修復相對處于弱勢，尤其是生境修復沒有發(fā)揮出在海洋生態(tài)損害補償方面的應有作用。

5 總結與研究展望

5.1 總結

現階段，我國海洋領域的生態(tài)損害補償機制尚處于起步、探索階段，有待進一步完善。本研究依據損害成因，將海洋生態(tài)損害補償劃分為工程性、事故性以及陸源污染性海洋生態(tài)損害補償3種類型，以此為基礎梳理總結相關文獻。

本研究的邊際貢獻在于：一是將陸源污染性海洋生態(tài)損害補償單獨作為一類進行梳理分析，而非將其作為“附屬品”歸為某一類造成海洋生態(tài)損害的行為原因，填補了研究空白，既貼合研究現狀，也符合未來的研究需求和趨勢。二是梳理辨析了海洋生態(tài)損害補償及相關概念，明確了“海洋生態(tài)損害補償”與其他相關概念的聯系和區(qū)別，有助于解決概念內涵混淆不清、難以明晰等問題。三是基于海洋生態(tài)損害補償的3種類型，對補償制度建立的3個關鍵問題：補償主客體、補償標準、補償方式進行了系統(tǒng)分析，有助于形成前后銜接、相互配套、運行靈活的補償機制。

5.2 研究展望

從理論研究和實踐應用來看，我國海洋生態(tài)損害補償有以下關鍵問題需要進一步研究。

（1）海洋生態(tài)損害補償的關鍵環(huán)節(jié)。首先，我國補償機制過于強調政府的核心地位，雖便于政府調控，但容易形成單一、封閉的補償主體，導致“政府失靈”。國外在補償實踐中建立了濕地補償銀行、排污權交易等多種市場化方式。如何借鑒國際經驗，將補償機制由政府主導過渡到市場主導，充分發(fā)揮市場機制在海洋資源配置中的決定性作用，尚需深入研究。其次，補償標準的制定存在爭議，理論標準難以直接用于補償實踐。因此，應引入“廉價磋商”機制，鼓勵利益相關者參與協(xié)商，并根據用海類型以及當地經濟社會特征，制定補償調整系數，最終構建政府可操作的，補償雙方可接受的補償標準制定機制。此外，現階段的補償手段單一，需要建立多種補償方式相互結合、共同作用的補償體系，特別是應當重視生境修復在海洋生態(tài)損害補償中的作用。最后，現有研究大多是探討補償機制的單一環(huán)節(jié)，缺乏全過程、系統(tǒng)性研究，陸源污染方面的研究也很匱乏。

（2）海洋生態(tài)損害補償的保障條件。在法律保障方面，目前我國海洋生態(tài)損害補償的相關規(guī)定散見于《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等國家性法律及個別地方性法規(guī)，缺乏專門立法。且現有規(guī)定過于籠統(tǒng)，對于補償主體與范圍、評估方法與標準無明確規(guī)定，缺乏實踐可操作性。資金保障方面，依靠單一政府投入，無法滿足資金需求，需構建多元化、全方位的融資體系，推動社會組織和公眾補償、發(fā)展市場化融資方式。

（3）海洋生態(tài)損害補償工作的評估與監(jiān)管。為保證補償工作的有效開展與改進完善，需要建立科學的補償效果評估機制。如何設計海洋生態(tài)損害補償效率的測度方法，尋求提高補償效率的系統(tǒng)方案，有待研究。此外，監(jiān)管工作仍存在問題，如海洋污染的流動性、跨區(qū)

域性導致政府部門管理權限難以劃分，部門間互相推諉責任；補償實踐缺乏國民監(jiān)督，難以保證補償工作高效完成。只有合理劃分政府權限，引導國民監(jiān)督，做到補償實踐公開透明，才能真正發(fā)揮補償機制的作用。