我國(guó)海岸帶管理中的關(guān)鍵問(wèn)題及對(duì)策措施研究

張效莉，薛婷婷，陳林生，李 娜

（1.上海海洋大學(xué)，上海 201306，2.上海社會(huì)學(xué)科院，上海 200020）

作為國(guó)土空間重要組成部分的海岸帶，是陸地向海洋延伸的交互界面，也是海洋與人類關(guān)系最為密切的區(qū)域，是我國(guó)以陸海統(tǒng)籌推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要抓手。海岸帶擁有豐富的資源，包括漁業(yè)、礦產(chǎn)、新能源、土地等自然資源，也包括濱海濕地、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)資源，以及港口、航運(yùn)和旅游等資源，具有極高的生產(chǎn)力和生物多樣性，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境調(diào)控發(fā)揮著非常重要作用，也是維護(hù)國(guó)防安全、資源安全與生態(tài)安全的重要空間。

但是，多年來(lái)海岸帶區(qū)域管理卻存在諸多問(wèn)題。比如海岸帶邊界范圍界定、權(quán)屬界定、法律保障、跨部委協(xié)調(diào)機(jī)制、相關(guān)科學(xué)技術(shù)支撐不夠等。

目前，這些問(wèn)題不僅嚴(yán)重影響到海岸帶資源集約利用、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，以及生態(tài)安全，也嚴(yán)重影響到國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的落實(shí)與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的落實(shí)。

近年，各地紛紛開始考慮如何加強(qiáng)海岸帶管理的力度，發(fā)布了多個(gè)規(guī)劃，如《江蘇省海岸帶管理?xiàng)l例》《山東省海岸帶規(guī)劃》《遼寧省海岸帶保護(hù)和利用規(guī)劃》《福建省海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃（2016—2020）》，以及《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》等。但由于缺乏有效的組織機(jī)制、跨部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制等諸多原因，海岸帶生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到改善。近年，依托自然資源部和生態(tài)環(huán)境部組成的督導(dǎo)組從跨區(qū)域、跨部門的層面推進(jìn)工作力度顯示出一定的成效。

2018年公布的中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確闡述：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)?！?019年3月12日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第三次全體會(huì)議后，全國(guó)人大代表、自然資源部部長(zhǎng)陸昊在“部長(zhǎng)通道”講到，組建自然資源部是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。這些既體現(xiàn)出黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、對(duì)中華民族永續(xù)發(fā)展的深遠(yuǎn)歷史考量，也體現(xiàn)了黨中央從更深層次、更科學(xué)的治理機(jī)制來(lái)解決當(dāng)前生態(tài)保護(hù)和自然資源開發(fā)利用中存在的突出問(wèn)題。如今，無(wú)論從觀念認(rèn)知還是從科學(xué)技術(shù)水平看，基于生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，加強(qiáng)海岸帶綜合管理的條件已經(jīng)成熟，但仍需從治理機(jī)制層面開展相應(yīng)建設(shè)工作。

統(tǒng)攬國(guó)外海岸帶管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，他們?cè)诤０稁н吔缃缍?、組織機(jī)制保障、資金支持、技術(shù)支持、人力資源支持、宣傳教育、利益主體參與、社團(tuán)組織參與等方面都有過(guò)諸多很好的經(jīng)驗(yàn)。此外，國(guó)外和我國(guó)在多年國(guó)土空間管理過(guò)程中形成的國(guó)土空間規(guī)劃思想和經(jīng)驗(yàn)，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”協(xié)調(diào)發(fā)展的管理經(jīng)驗(yàn)都為海岸帶綜合管理提供非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

基于上述背景，通過(guò)對(duì)國(guó)外海岸帶管理與空間規(guī)劃相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理和分析，結(jié)合我國(guó)海岸帶開發(fā)利用過(guò)程中存在的關(guān)鍵問(wèn)題，從清晰界定海岸帶邊界、明確海岸帶權(quán)屬、構(gòu)建科學(xué)的治理機(jī)制作為保障海岸帶永續(xù)發(fā)展的根本目的出發(fā)，基于組織、機(jī)制、法律、標(biāo)準(zhǔn)、制度、政策等視角提出保障我國(guó)海岸帶綜合管理與空間規(guī)劃對(duì)策建議，為相關(guān)部門提供決策參考。

1 國(guó)內(nèi)海岸帶管理概況

1.1 相關(guān)政策法律

1983年，我國(guó)開始嘗試推進(jìn)海岸帶管理專項(xiàng)法律法規(guī)，但由于海岸帶地區(qū)無(wú)專門的管理機(jī)構(gòu)，管理權(quán)分散在各部門間。且相關(guān)部門法律中針對(duì)海岸帶地區(qū)的部分往往存在矛盾和沖突，導(dǎo)致海岸帶管理的立法嘗試屢次失敗。涉及海岸帶地區(qū)的法律分散在各部門法中，如表2.1所示，缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的海岸帶管理法。

表2 .1 我國(guó)涉及海岸帶開發(fā)利用等綜合管理的法律法規(guī)（部分）

自20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)一些沿海地區(qū)依循“綜合”管理理念，結(jié)合本地實(shí)際，開展了諸多海岸帶綜合管理的試點(diǎn)和立法嘗試。這些地方實(shí)踐雖然不能從根本上實(shí)現(xiàn)海岸帶的綜合管理問(wèn)題，但為制定國(guó)家層面的專項(xiàng)立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為之后實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)法治化國(guó)家奠定了良好的基礎(chǔ)。

2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)深化改革，自然資源部的組建解決了海岸帶地區(qū)的分散式管理問(wèn)題，專門的管理部門是制定海岸帶專項(xiàng)法律的基礎(chǔ)。隨后的2018年11月18日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》明確提出了“推動(dòng)海岸帶管理立法”的工作要求。

海洋環(huán)境保護(hù)法的范圍僅包括海岸帶的水域，關(guān)注點(diǎn)是環(huán)境保護(hù)，只就海岸工程建設(shè)對(duì)海洋環(huán)境的影響做了專門的規(guī)定，其他涉及海岸帶管理的相關(guān)部門法也存在著綜合考量不足，甚至適用矛盾的地方?？紤]到海岸帶區(qū)域的綜合型、復(fù)雜性，要保證海岸帶的有效開發(fā)利用與保護(hù)，必須制定一部能夠加強(qiáng)海岸帶綜合管理法的法律。在有法律依據(jù)的條件下，國(guó)家有關(guān)部門可以據(jù)此制定海岸帶政策，綜合海域利用規(guī)劃和陸地利用規(guī)劃，促進(jìn)綜合規(guī)劃和管理、將環(huán)境和自然資源的管治權(quán)力下放。地方政府也可以據(jù)此制定海岸帶綜合管理計(jì)劃提供激勵(lì)機(jī)制，有力地推動(dòng)海岸帶綜合管理計(jì)劃的制訂與實(shí)施。

1.2 管理機(jī)構(gòu)

2018年自然資源部組建之前，我國(guó)沒(méi)有專門管理海岸帶地區(qū)的行政管理部門，涉及海岸帶地區(qū)各類事務(wù)的管理權(quán)利分散在各部門中。由于各部門間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，各自為政，造成出現(xiàn)海岸帶地區(qū)管理上的交叉和空白，制定規(guī)劃上的沖突和矛盾局面。其中國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)持立項(xiàng)審批權(quán)。國(guó)土資源局、海洋與漁業(yè)局持用地、用海審批權(quán)。水利部主管水利設(shè)施建設(shè)。交通設(shè)施主要由交通委（港口管理局）管理。城市建設(shè)主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、城管局管理。環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)海岸帶環(huán)境保護(hù)。海事局主要負(fù)責(zé)對(duì)水上水下工程施工許可、船舶安全、船舶環(huán)境污染等進(jìn)行管理。

2018年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將原國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的草原資源、國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)整合組建為自然資源部。但海岸帶管理中一些工作依舊由其他部門負(fù)責(zé)，如交通運(yùn)輸部管理港口和航運(yùn)事務(wù)，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)和排污口監(jiān)管[9]。針對(duì)部分海岸帶管理職權(quán)的分散，缺乏一種完備的海岸帶綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，減少部門間的職能交叉和矛盾沖突，便于海岸帶相關(guān)規(guī)劃的編制和實(shí)施。

1.3 地方實(shí)踐

隨著海岸帶生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，沿海各地紛紛嘗試各種海岸帶管理辦法和措施。江蘇省1991年制定了《江蘇省海岸帶管理?xiàng)l例》，該條例因《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》的實(shí)施，部門職責(zé)之間存在交叉，于2010年廢止。1994年，中國(guó)同全球環(huán)境基金組織、國(guó)際海事組織及聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署合作，在廈門建立實(shí)驗(yàn)區(qū)，對(duì)海岸帶進(jìn)行了綜合管理實(shí)驗(yàn)，分別在1994年和2001年開展了兩輪探索及實(shí)踐，取得了一定效果。此外，在1997—2000年間，廣西的防城港、廣東的海陵灣及海南的清瀾灣進(jìn)行了海岸帶綜合管理試驗(yàn)，為之后我國(guó)海岸帶地區(qū)探索海岸帶綜合管理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2005年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和全球環(huán)境基金資助，原國(guó)家海洋局組織實(shí)施的“南部沿海生物多樣性管理項(xiàng)目”，推動(dòng)了生態(tài)保護(hù)和海岸帶綜合管理，逐漸形成我國(guó)南部沿海生物多樣性管理模式?！渡綎|省海岸帶規(guī)劃》（2007）是我國(guó)第一個(gè)以省為單元、以城鄉(xiāng)建設(shè)空間管制為主要內(nèi)容編制的海岸帶規(guī)劃。該規(guī)劃把握山東省海岸帶面臨的“發(fā)展與保護(hù)，利用與儲(chǔ)備”這一主要矛盾，以海岸帶空間管制為核心任務(wù)，對(duì)山東省的海岸帶保護(hù)與利用提供指導(dǎo)意義。《遼寧省海岸帶保護(hù)和利用規(guī)劃》（2013）是首部關(guān)于海岸帶保護(hù)和利用的規(guī)劃，將沿海經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間劃分為重點(diǎn)保護(hù)功能區(qū)和重點(diǎn)建設(shè)功能區(qū)，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，實(shí)施功能分類管制?！陡＝ㄊ『０稁ПＷo(hù)與利用規(guī)劃（2016—2020）》則強(qiáng)調(diào)了政策管制和空間分類相結(jié)合的海岸帶保護(hù)模式。2017年，廣東省人民政府和原國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》。這是我國(guó)首個(gè)省級(jí)沿海地區(qū)海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃試點(diǎn)。

基于上述國(guó)內(nèi)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)看，從地方層面嘗試對(duì)海岸帶進(jìn)行統(tǒng)一集中管理、嘗試頂層設(shè)計(jì)、嘗試按功能區(qū)劃分類管理，及嘗試綜合管理的需求是迫切的，在實(shí)踐中也取得了一定的成效。比如沿海生態(tài)環(huán)境有一定的改善、海域分類管控下海域使用審批中的生態(tài)紅線有了一定的制度依據(jù)等。但是，由于總體上海域及海岸帶是多頭管理，由此必然造成權(quán)屬不清，這是核心問(wèn)題，難以從根本上化解“公地悲劇”矛盾。

1.4 多規(guī)合一

我國(guó)國(guó)土資源管理中的“多規(guī)合一”也經(jīng)歷了初期自下而上的試點(diǎn)探索，中期自上而下的試點(diǎn)推動(dòng)階段，后期中央政府出臺(tái)政策文件支持三個(gè)階段。其中的“多規(guī)”最初指的是城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)”，然后加上國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是“三規(guī)”，再把環(huán)境規(guī)劃融入“三規(guī)”之后成為“四規(guī)”，發(fā)展到最后是指經(jīng)規(guī)、土規(guī)、城規(guī)以及環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、交通、旅游及市政等專項(xiàng)規(guī)劃的編制、實(shí)施的“融合”[1]。

在“多規(guī)合一”的發(fā)展融合過(guò)程中，也呈現(xiàn)出不同特征的問(wèn)題，包括缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及方法指引、海洋部門與陸域國(guó)土資源管理部門沒(méi)有協(xié)調(diào)機(jī)制，致使海洋領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)劃難以充分融入陸域國(guó)土資源“多規(guī)合一”體系。因而，海洋領(lǐng)域“多規(guī)合一”在實(shí)踐層面的落實(shí)存在機(jī)制障礙，收效甚微。

1.5 陸海統(tǒng)籌

海岸帶是陸與海的交匯處，是實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的重要物理空間。我國(guó)為促進(jìn)海岸帶管理，落實(shí)以海帶陸、以陸促海，在學(xué)者和政府層面都提出過(guò)陸海統(tǒng)籌概念和措施。然而陸海統(tǒng)籌在我國(guó)卻經(jīng)歷了從“海陸一體化”思想到“海陸統(tǒng)籌”概念到“陸海統(tǒng)籌”戰(zhàn)略的復(fù)雜過(guò)程[2]。“陸海統(tǒng)籌”是由中國(guó)學(xué)者提出，通過(guò)不斷的實(shí)踐積累而成的概念。1996年，《中國(guó)海21世紀(jì)議程》提出的“要根據(jù)海陸一體化的戰(zhàn)略，統(tǒng)籌沿海海陸地區(qū)和海洋區(qū)域的國(guó)土開發(fā)規(guī)劃”。其中的“海陸一體化”思想是我國(guó)探索“陸海統(tǒng)籌”的雛形[3]。2005年，北京大學(xué)召開了“鄭和下西洋600周年”報(bào)告會(huì)，專家首次提出“海陸統(tǒng)籌”的概念[4]。至此學(xué)者開始對(duì)其概念進(jìn)行大量闡述。最開始的主流研究方向是強(qiáng)調(diào)“海陸統(tǒng)籌”在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用[5]，并將“海陸統(tǒng)籌”與國(guó)家擴(kuò)展海權(quán)優(yōu)勢(shì)緊密聯(lián)系[6]；此后學(xué)者利用系統(tǒng)論解釋“海陸統(tǒng)籌”，提出陸、海兩個(gè)系統(tǒng)相互聯(lián)系和制約[7]。2010年，“陸海統(tǒng)籌”被寫入國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要，“陸海統(tǒng)籌”成為建設(shè)中國(guó)特色海洋強(qiáng)國(guó)的核心要義。2017年，黨的十九大報(bào)告提出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。”這進(jìn)一步凸顯了“陸海統(tǒng)籌”在推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的戰(zhàn)略性引領(lǐng)地位。

2 我國(guó)海岸帶管理實(shí)踐中的關(guān)鍵問(wèn)題

綜合上述海岸帶管理實(shí)踐，結(jié)合國(guó)外海洋發(fā)達(dá)國(guó)家在海岸帶管理中的各種經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，梳理出我國(guó)海岸帶管理中存在的如下關(guān)鍵問(wèn)題。

2.1 缺乏海岸帶綜合管理的專門機(jī)構(gòu)

在2018年自然資源部成立之前，海岸帶管理涉及多個(gè)部門。存在職能交叉和空白問(wèn)題、規(guī)劃龐雜和矛盾的現(xiàn)象，降低了海岸帶資源的利用效率。

雖然新成立的自然資源部對(duì)“山水林田湖草”等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，但是海岸帶相關(guān)管理職權(quán)一部分仍舊分散在其他部門，依舊缺少一個(gè)涉海岸帶所有職能的綜合管理部門。

2.2 缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)制

在海岸帶管理實(shí)踐中，我國(guó)缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，協(xié)調(diào)陸海問(wèn)題、部門間問(wèn)題和行政間問(wèn)題。由于海岸帶地區(qū)功能的復(fù)合性，易造成管理事權(quán)的分散，并且在缺乏完善的協(xié)調(diào)機(jī)制的同時(shí)，一定程度上會(huì)造成管理上的混亂和沖突。

2.3 缺乏海岸帶綜合管理的頂層設(shè)計(jì)和各級(jí)規(guī)劃

我國(guó)對(duì)海岸帶綜合管理的探索呈現(xiàn)出自下而上的形式，國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)海岸帶管理的相關(guān)規(guī)劃，但沿海地方政府根據(jù)本地的海岸帶特點(diǎn)，不斷改進(jìn)和推出地方的海岸帶管理規(guī)劃。由于缺乏促進(jìn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，地方政府在制定相關(guān)規(guī)劃時(shí)更多關(guān)注海岸帶的經(jīng)濟(jì)屬性，偏頗了生態(tài)和社會(huì)屬性。

2.4 缺乏專門的海岸帶管理相關(guān)法律法規(guī)

由于海岸帶兼顧大陸和海洋兩種生態(tài)系統(tǒng)的雙重屬性，因此在我國(guó)現(xiàn)有法律中，涉及海岸帶管理的法律法規(guī)不僅存在于涉海法律也存在于非涉海法律中。至今尚無(wú)一部國(guó)家層面的海岸帶綜合管理法律法規(guī)。

2.5 缺乏可持續(xù)的海岸帶綜合管理的資金保障機(jī)制

國(guó)家自確立“五位一體”總體布局以來(lái)，對(duì)海洋環(huán)保工作重視程度日益提高，投入資金逐年遞增，一定程度上緩解了海岸帶地區(qū)長(zhǎng)期存在的資源過(guò)度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題。但與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求相比，仍然存在資金短缺的現(xiàn)象，導(dǎo)致海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)更新較慢，監(jiān)測(cè)體系尚不健全，重點(diǎn)海域整治修復(fù)滯后。

2.6 缺乏海岸帶綜合管理的復(fù)合型人才

海岸帶管理綜合是一項(xiàng)涉及因素錯(cuò)綜復(fù)雜的龐大工程，需要的專業(yè)人才也勢(shì)必多元化、復(fù)合化，包括環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、地質(zhì)、海洋、信息和機(jī)械的復(fù)合型人才。目前，我國(guó)海洋人才培養(yǎng)還不能完全適應(yīng)海岸帶事業(yè)發(fā)展的需要，尤其是高層次、復(fù)合型、研究型、決策型人才缺乏；涉足海洋和其他領(lǐng)域交叉學(xué)科的基礎(chǔ)研究人才缺乏；復(fù)雜局勢(shì)下的進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通和解決實(shí)際問(wèn)題的人才不足等。人才缺乏將是制約海岸帶綜合管理有效實(shí)施的制約因素。

2.7 海岸帶綜合管理中較低的公眾參與的意識(shí)和程度

利益相關(guān)者的參與是海岸帶綜合管理效率提高的關(guān)鍵。相比于美國(guó)和日本，我國(guó)在全國(guó)性、全民性的海洋知識(shí)的傳播和教育培訓(xùn)等方面有待加強(qiáng)。因此，在海岸帶的管理過(guò)程中，公眾參與海岸帶管理的決策、實(shí)施和評(píng)估與反饋環(huán)節(jié)數(shù)量較少，程度較低。

2.8 海岸帶范圍界定與行政權(quán)屬之間不協(xié)調(diào)

由于海岸帶的特殊性，國(guó)際上界定其范圍的標(biāo)準(zhǔn)眾多，包括自然標(biāo)志、行政邊界、政治邊界、任意邊界、環(huán)境單元和經(jīng)濟(jì)地理。目前，我國(guó)一些沿海地區(qū)推出的關(guān)于海岸帶保護(hù)利用規(guī)劃，對(duì)海岸帶邊界的界定標(biāo)準(zhǔn)不一，在向陸一側(cè)范圍的界定上缺乏考慮行政管理的便利性。這不僅會(huì)造成行政管理的復(fù)雜，也使得各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集困難以及數(shù)據(jù)不可比性。

3 對(duì)策建議

黨中央通過(guò)深化改革彰顯了推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、確保了中華民族永續(xù)發(fā)展的智慧和決心，也體現(xiàn)了海岸帶加強(qiáng)綜合管理的必要性和緊迫性。黨中央賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，使得海岸帶綜合管理進(jìn)入了前所未有的新時(shí)代。然而，現(xiàn)有的組織機(jī)制依然不能有效解決海岸帶綜合管理中所表現(xiàn)出來(lái)的各種深層次問(wèn)題。因此，建議從以下幾方面進(jìn)行進(jìn)一步改進(jìn)。

3.1 海岸帶邊界界定

海岸帶邊界界定既有利于制定責(zé)權(quán)利清晰的海岸帶管理制度，更有利于保障制度的實(shí)施效果。由于涉及的因素非常繁雜，國(guó)際上不同國(guó)家根據(jù)所處的地理位置、海岸帶自然屬性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征等，采取不同的界定方法。我國(guó)擁有18 400千米的大陸海岸線，漫長(zhǎng)的海岸線自北向南橫跨北溫帶、亞熱帶及熱帶三大氣候帶，孕育出截然不同的海岸帶形態(tài)：以杭州灣為界，北部以河口三角洲海岸、砂礫質(zhì)海岸和粉砂淤泥質(zhì)海岸為主，南部以基巖海岸、砂礫質(zhì)海岸和生物海岸為主。除此之外，我國(guó)南、北海岸帶地區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也存在著顯著差異。近年，我國(guó)國(guó)土空間統(tǒng)一規(guī)劃管理的需求愈加強(qiáng)烈，2018年自然資源部的組建為海岸帶綜合管理和規(guī)劃提供組織機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)條件，而海岸帶邊界的科學(xué)界定是亟待解決的基礎(chǔ)性問(wèn)題。

因此，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)海岸帶地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等多方因素，本文提出了海岸帶邊界界定方法。海岸帶向海一側(cè)采用政治邊界標(biāo)準(zhǔn)，即在黃海和東海海域至我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，南海海域以九段線為界；海岸帶向陸一測(cè)采用自然邊界和行政邊界結(jié)合原則，即以擁有海岸線的縣（區(qū)）以及相鄰的雖沒(méi)有海岸線，但具有涉海生產(chǎn)活動(dòng)的地區(qū)作為海岸帶邊界?；谏鲜龅姆椒▽?duì)海岸帶地區(qū)進(jìn)行界定，使得后期開展海岸帶綜合管理能夠有清晰的邊界范圍。

3.2 改革組織機(jī)制

3.2.1 建立海岸帶綜合管理聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制

建議成立由自然資源部牽頭，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部等部委協(xié)作的海岸帶綜合管理聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制。可直接與國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話，反饋相關(guān)問(wèn)題、進(jìn)展和成效。沿海地區(qū)設(shè)立相應(yīng)級(jí)別的“地方海岸帶綜合管理聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制”。建議在自然資源部成立海岸帶綜合管理司，負(fù)責(zé)我國(guó)沿海海岸帶綜合管理相關(guān)工作的落實(shí)與推進(jìn)。

國(guó)家層面海岸帶綜合管理聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制定、法律法規(guī)的制定等海岸帶綜合管理工作。地方海岸帶綜合管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)屬地海岸帶空間規(guī)劃、管理計(jì)劃、各項(xiàng)方案的實(shí)施等工作。

3.2.2 建立廣泛的利益主體參與和監(jiān)督機(jī)制

近年，從認(rèn)知提升的角度看，學(xué)者和職能部門對(duì)海岸帶生態(tài)功能的認(rèn)知提升較快，但是海岸帶綜合管理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要全面調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者積極性和參與度。建議組建由退休的專業(yè)人士、長(zhǎng)期在一線工作的退休人員等組成的“海岸帶管理監(jiān)督社團(tuán)組織”，參與海岸帶綜合管理及空間規(guī)劃前期的決策制定，中期的決策實(shí)施和監(jiān)督以及后期的評(píng)估。建立公共監(jiān)督微信平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，拓寬公眾參與海岸帶綜合管理及空間規(guī)劃工作的途徑，培養(yǎng)和強(qiáng)化社會(huì)公眾參與和監(jiān)督的主體意識(shí)，有助于地方海岸帶綜合管理和空間規(guī)劃各項(xiàng)工作規(guī)范、有序、合法推進(jìn)。

3.2.3 建立海岸帶管理工作推進(jìn)績(jī)效考核和問(wèn)題反饋糾錯(cuò)機(jī)制

績(jī)效考核可由各級(jí)海岸帶綜合管理聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制掛帥，地方相關(guān)職能部門參與實(shí)施年度績(jī)效考核制，與地方政績(jī)掛鉤，確保海岸帶管理的空間規(guī)劃、各項(xiàng)計(jì)劃以及相關(guān)措施的權(quán)威性和威懾力。建議進(jìn)行海岸帶管理的規(guī)劃、計(jì)劃及其他措施實(shí)施效果的階段性動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理中存在的問(wèn)題、及時(shí)糾錯(cuò)與改進(jìn)，防止造成重大損失和不良影響以及難以修復(fù)、彌補(bǔ)的重大錯(cuò)誤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理中瀆職、腐敗等違法違紀(jì)等行為。

3.3 編制任務(wù)計(jì)劃

借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從綜合海岸帶管理工具角度，從速啟動(dòng)海岸帶空間規(guī)劃的編制工作。為了便于集中管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理，以及后期的績(jī)效評(píng)估，建議編制《海岸帶空間規(guī)劃編制指南》《海岸帶綜合管理計(jì)劃》《海岸帶管理行動(dòng)計(jì)劃》。其中：

《海岸帶空間規(guī)劃編制指南》包括國(guó)家層面、全國(guó)各沿海省市縣層面，各級(jí)海岸帶空間規(guī)劃必須考慮組織機(jī)制、技術(shù)方法、程序規(guī)范、指標(biāo)體系及保障措施等的詳細(xì)要求和規(guī)范，使其成為各級(jí)海岸帶管理委員會(huì)實(shí)現(xiàn)海岸帶綜合統(tǒng)一管理的綱領(lǐng)性依據(jù)。

《海岸帶綜合管理計(jì)劃》包括“六大體系”：組織機(jī)制體系建設(shè)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系建設(shè)、法治體系建設(shè)（尤其是編制《海岸帶綜合管理法》）、制度體系建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)、業(yè)務(wù)生態(tài)體系建設(shè)（指“三張網(wǎng)”，即資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警網(wǎng)、問(wèn)題反饋糾錯(cuò)網(wǎng)等）等。

《海岸帶管理行動(dòng)計(jì)劃》包括“十大任務(wù)工程”：海洋海岸帶資源與生態(tài)環(huán)境大調(diào)查計(jì)劃、海洋海岸帶科技協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃、海岸帶高級(jí)管理和基層作業(yè)人才培育工程計(jì)劃、海岸帶生態(tài)環(huán)境評(píng)估修復(fù)工程計(jì)劃、海陸協(xié)調(diào)制度建設(shè)工程計(jì)劃、海岸帶綜合管理法治體系建設(shè)工程、海岸帶綜合管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)工程（比如海岸帶資源價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)體系）、海岸帶空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估和預(yù)警體系建設(shè)工程、海洋海岸帶空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)工程。海岸帶資源交易租賃市場(chǎng)環(huán)境培育工程，通過(guò)系列行動(dòng)和任務(wù)的推進(jìn)，逐漸系統(tǒng)化夯實(shí)海岸帶綜合管理的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.4 保障措施

3.4.1 資金保障

海洋海岸帶綜合管理中涉及的任務(wù)、項(xiàng)目多具有資金占用量大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢的特點(diǎn)。為此，海岸帶可持續(xù)資金保障有以下兩條途徑：

一是政府財(cái)政撥款。建議地方海岸帶管理委員會(huì)每年針對(duì)本地海岸帶資源利用的企業(yè)征收一定額度的海岸帶永續(xù)發(fā)展金，或從本地財(cái)政收入中劃撥一定額度的海岸帶永續(xù)發(fā)展金。用于以財(cái)政撥款的形式補(bǔ)充海岸帶綜合管理的各項(xiàng)非營(yíng)利性開支，尤其在海洋海岸帶生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的研發(fā)項(xiàng)目、公共事務(wù)領(lǐng)域等的重大支出。

二是建議設(shè)立海岸帶綜合管理發(fā)展基金。海岸帶綜合管理發(fā)展基金可由海岸帶綜合管理司投資控股，聯(lián)合國(guó)際資本和國(guó)內(nèi)社會(huì)閑散資本，形成多元化資金結(jié)構(gòu)的國(guó)有控股公司管理運(yùn)營(yíng)?；饘⒅饕糜谟院０稁ЬC合管理的大型工程、項(xiàng)目、和計(jì)劃的實(shí)施。

3.4.2 科技保障

海岸帶涉足海陸兩域，對(duì)其綜合管理和規(guī)劃涉及海陸裝備、工程、材料、信息及基礎(chǔ)設(shè)施等多領(lǐng)域的技術(shù)，有很多技術(shù)國(guó)內(nèi)還僅處于探索起步階段。為此，主要通過(guò)以下兩條途徑解決：

一是憑借“一帶一路”東風(fēng)全方位對(duì)外開放，緩解低迷的國(guó)內(nèi)和國(guó)外形勢(shì)。對(duì)在歐美國(guó)家的重大海工裝備技術(shù)采取政府購(gòu)買“儲(chǔ)備糧”收儲(chǔ)戰(zhàn)略，建立卡脖子關(guān)鍵技術(shù)收儲(chǔ)銀行，平衡國(guó)內(nèi)技術(shù)和資金在時(shí)間上的繁虧問(wèn)題。

二是依托三大海洋經(jīng)濟(jì)圈城市群的高校、科研院所和企業(yè)聯(lián)合建設(shè)海洋海岸帶科技協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、國(guó)外技術(shù)優(yōu)勢(shì)，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的科技保障。

3.4.3 人才保障

建議通過(guò)兩條途徑增加海岸帶專門管理人才保障：

一是在現(xiàn)有涉海高校增加與海洋綜合管理、海洋空間規(guī)劃相關(guān)的專業(yè)碩士招生比例，課程設(shè)置和培養(yǎng)方案可借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家，比如英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等。

二是建議成立由教育部、自然資源部、人力資源和社會(huì)保障部建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，依托國(guó)家鼓勵(lì)大學(xué)本科生選修第二學(xué)位的最新政策，在各個(gè)涉海高校增加海岸帶綜合管理職業(yè)技能培訓(xùn)第二學(xué)位，專業(yè)涉及海岸帶“三生空間”管理的前沿核心課程和技能。

3.4.4 法規(guī)、制度和政策保障

建議國(guó)家編制針對(duì)海岸帶綜合管理的法律，健全并形成圍繞海岸帶管理的國(guó)家和地方兩級(jí)法治體系、制度體系、政策體系等。建議在法律中明確規(guī)定：（1）海岸帶范圍的精準(zhǔn)界定；（2）海岸帶管理的組織機(jī)制和保障等；（3）海岸帶補(bǔ)助金制度；（4）海岸帶執(zhí)法督查和績(jī)效管理制度等。

3.4.5 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)保障

建議編制《全國(guó)沿海地區(qū)海岸帶空間規(guī)劃編制指南》《海洋海岸帶資源調(diào)查、評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》《自然資源資產(chǎn)定價(jià)技術(shù)規(guī)范》《海洋海岸帶開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)性文件，用以指導(dǎo)海岸帶管理工作。

3.4.6 “四網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施保障

海岸帶區(qū)域陸海銜接，要做到有序化發(fā)展、生態(tài)化發(fā)展、永續(xù)化發(fā)展，必須在海岸帶區(qū)域內(nèi)建設(shè)包括水網(wǎng)、路網(wǎng)、綠網(wǎng)和通訊網(wǎng)在內(nèi)的“四網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施作為先行保障。