淺析歐洲海洋與漁業(yè)基金

林香紅

（國(guó)家海洋信息中心，天津 300171）

自1993年歐盟成立以來(lái)，其成員國(guó)之間及各成員國(guó)內(nèi)部就存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況，隨著一體化進(jìn)程不斷加快，地區(qū)發(fā)展差距也進(jìn)一步擴(kuò)大。為了提升各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，縮小差距，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，確保歐洲一體化進(jìn)程的順利發(fā)展，歐盟成立了歐洲結(jié)構(gòu)和投資基金，旗下包括5個(gè)基金，歐洲海洋與漁業(yè)基金（簡(jiǎn)稱EMFF）是其中之一。

1 基金的基本情況

1.1 主要目標(biāo)

EMFF的前身是漁業(yè)指導(dǎo)性融資基金（FIFG）和歐洲漁業(yè)基金（EFF），三者都是聚焦于漁業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品。EMFF的主要目標(biāo)是促進(jìn)漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，支持歐盟沿海共同體的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，增加就業(yè)，促進(jìn)形成統(tǒng)一的綜合海洋政策框架，推動(dòng)歐盟共同漁業(yè)政策和歐盟綜合海洋政策的實(shí)施。

1.2 六大優(yōu)先支持領(lǐng)域

（1）環(huán)境可持續(xù)、資源高效及富有競(jìng)爭(zhēng)力的捕撈業(yè)，漁具選擇性更強(qiáng)，丟棄漁獲物更少、對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞更小?；诖隧?xiàng)，EMFF側(cè)重于支持使捕撈業(yè)更具經(jīng)濟(jì)價(jià)值、能夠抵御外部沖擊和承受第三國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新和增值活動(dòng)。（2）環(huán)境可持續(xù)、資源高效及富有競(jìng)爭(zhēng)力的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，在促進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展、增加經(jīng)濟(jì)價(jià)值和競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，為歐盟消費(fèi)者提供健康且高營(yíng)養(yǎng)價(jià)值的產(chǎn)品。（3）通過(guò)收集和管理數(shù)據(jù)以及支持監(jiān)管、控制和漁業(yè)立法，促進(jìn)歐盟共同漁業(yè)政策的實(shí)施。（4）在以漁業(yè)為生的沿海和內(nèi)陸共同體，通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高社會(huì)包容度，增加就業(yè)，增強(qiáng)區(qū)域凝聚力。（5）促進(jìn)銷售和加工業(yè)發(fā)展。（6）促進(jìn)歐盟綜合海洋政策的實(shí)施。

2 資金來(lái)源與使用情況

2.1 資金的籌集方式

EMFF由歐盟委員會(huì)管理，它的運(yùn)作方式類似于財(cái)政撥款。EMFF的資金來(lái)源于歐盟預(yù)算撥付，歐盟預(yù)算收入來(lái)源包括關(guān)稅及農(nóng)業(yè)稅、增值稅、成員國(guó)GDP上繳、上年結(jié)余和其他收入，例如歐盟的銀行利息和罰款等。其中，歐盟規(guī)定每個(gè)成員國(guó)每年要上繳本國(guó)GDP的1%作為歐盟預(yù)算經(jīng)費(fèi)[1]。2014—2020年，歐盟總預(yù)算為1.05萬(wàn)億歐元[2]，歐洲結(jié)構(gòu)基金4 518億歐元，其中，歐洲地區(qū)發(fā)展基金預(yù)算2 000億歐元，歐洲社會(huì)基金預(yù)算860億歐元，凝聚力基金預(yù)算634億歐元，歐洲農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)基金960億歐元，歐洲海洋與漁業(yè)基金64億歐元[3]，結(jié)構(gòu)基金約占?xì)W盟預(yù)算的43%，但EMFF只占?xì)W盟預(yù)算的0.6%。

2.2 資金的使用原則

為避免各成員國(guó)的內(nèi)部區(qū)域發(fā)展政策影響地區(qū)的公平競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期討論和談判，歐盟與成員國(guó)就地區(qū)發(fā)展政策達(dá)成協(xié)議，并制訂了歐盟結(jié)構(gòu)基金的通用規(guī)則[4]。主要包括以下幾個(gè)方面。

（1）集中使用原則。基金重點(diǎn)使用方向?yàn)椋禾岣呗浜蟮貐^(qū)的發(fā)展水平與結(jié)構(gòu)調(diào)整；幫助結(jié)構(gòu)調(diào)整有困難的地區(qū)進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；幫助落后地區(qū)提高職業(yè)教育、培訓(xùn)與就業(yè)政策及相關(guān)機(jī)制的現(xiàn)代化水平。

（2）伙伴關(guān)系原則。在地區(qū)政策的執(zhí)行過(guò)程中，受援國(guó)家或者地區(qū)政府與歐盟委員會(huì)之間是合作伙伴關(guān)系而非上下級(jí)關(guān)系，歐盟委員會(huì)只對(duì)地區(qū)政府的計(jì)劃提供原則指導(dǎo)、咨詢和建議，而地區(qū)政府在與歐盟委員會(huì)充分協(xié)商的情況下可以獨(dú)立制定具體的發(fā)展計(jì)劃及資金使用方案。

（3）計(jì)劃性原則。受援地區(qū)的行政部門(mén)必須制定詳細(xì)的項(xiàng)目計(jì)劃，并將計(jì)劃提交歐盟委員會(huì)備案。資金的使用也要嚴(yán)格按計(jì)劃實(shí)施，防止盲目開(kāi)支。

（4）附加性原則。即結(jié)構(gòu)基金并不是對(duì)成員國(guó)的一種補(bǔ)貼，更不是替代成員國(guó)在地區(qū)發(fā)展中的公共職能，成員國(guó)必須為歐盟資助的地區(qū)項(xiàng)目提供相應(yīng)的配套資金。

（5）輔助性原則。歐盟的財(cái)政援助只能作為落后地區(qū)發(fā)展的輔助性財(cái)政手段，地區(qū)行政部門(mén)必須保證一定數(shù)量的財(cái)政支出用于發(fā)展項(xiàng)目，不能完全依賴于財(cái)政援助。

（6）效率性原則。歐盟對(duì)區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估、跟蹤和控制，以保證結(jié)構(gòu)基金的使用效率并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.3 項(xiàng)目運(yùn)作流程

首先，每個(gè)國(guó)家起草一份項(xiàng)目計(jì)劃，充分論證所需資助區(qū)域的困難和劣勢(shì)所在，并說(shuō)明經(jīng)費(fèi)的使用情況。其次，申請(qǐng)國(guó)與歐盟委員會(huì)就申請(qǐng)計(jì)劃書(shū)內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商。當(dāng)雙方在所有問(wèn)題上達(dá)成一致意見(jiàn)后，歐盟委員會(huì)將批準(zhǔn)這些計(jì)劃和項(xiàng)目，申請(qǐng)國(guó)可自主確定哪些項(xiàng)目將得到資金支持，具體問(wèn)題可以不必與歐盟委員會(huì)進(jìn)一步協(xié)商。最后，申請(qǐng)國(guó)和歐盟委員會(huì)共同負(fù)責(zé)執(zhí)行方案，申請(qǐng)國(guó)必須建立項(xiàng)目管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，接受歐盟委員會(huì)的監(jiān)督和管理，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)全面評(píng)估和監(jiān)督工作。

3 基金預(yù)算情況

3.1 2014—2020年基金預(yù)算情況

2014—2020年，EMFF的預(yù)算總額為64億歐元。其中，11%用于歐盟委員會(huì)的管理工作，89%用于資助歐盟成員國(guó)。在資助成員國(guó)的資金中，43.4億歐元用于支持漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，占比超過(guò)75%；5.8億歐元用于漁業(yè)監(jiān)管和共同漁業(yè)政策的實(shí)施；5.2億歐元用于收集數(shù)據(jù)，幫助科學(xué)家更好地了解海洋和提高漁業(yè)管理水平。此外，還有0.71億歐元用于發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)。各成員國(guó)根據(jù)漁業(yè)規(guī)模大小獲得相應(yīng)的預(yù)算份額，排名前3位的國(guó)家分別是西班牙、法國(guó)和意大利，各國(guó)獲得的撥款情況詳見(jiàn)下表。

3.2 2021—2027年基金預(yù)算情況

2021—2027年，歐盟預(yù)算總額為1.135萬(wàn)億歐元，相當(dāng)于歐盟成員國(guó)國(guó)民總收入的1.1%（不含英國(guó)）。歐盟委員會(huì)提議設(shè)立新的歐洲海洋與漁業(yè)基金，基金總額61.4億歐元[5]，按1歐元=7.820 3人民幣計(jì)算，約合480億人民幣，占?xì)W盟總預(yù)算的0.54%。未來(lái)，EMFF將繼續(xù)為歐洲漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供支持，重點(diǎn)扶持小型漁民，即所有漁船在12米以下的漁民，他們的總數(shù)約占?xì)W洲漁業(yè)部門(mén)就業(yè)人數(shù)的一半。此外，基金還將對(duì)海洋能源和海洋生物技術(shù)等新市場(chǎng)、新技術(shù)、新服務(wù)進(jìn)行投資。EMFF也將首次為國(guó)際海洋治理做貢獻(xiàn)，為人類提供一片更加安全、更清潔、更有保障、更加可持續(xù)發(fā)展的海洋。預(yù)算的30%將用于減緩和適應(yīng)氣候變化，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

表1 2014—2020年基金的撥款情況（單位：億歐元，現(xiàn)價(jià)）

4 國(guó)別運(yùn)行情況—以西班牙為例

在2014—2020年的基金預(yù)算中，西班牙獲得的預(yù)算占所有成員國(guó)預(yù)算的20%。EMFF在西班牙的主要目標(biāo)是支持國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的優(yōu)先項(xiàng)目和“歐洲2020”目標(biāo)；支持漁業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提升競(jìng)爭(zhēng)力；支持執(zhí)行歐盟共同漁業(yè)政策，并為漁業(yè)管理提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)；改善漁業(yè)社區(qū)的生活水平。

4.1 資金情況

方案總預(yù)算1 558 280 753歐元。其中歐盟貢獻(xiàn)1 161 620 889歐元，占方案總預(yù)算的74.5%；國(guó)內(nèi)籌集396 659 864歐元，占方案總預(yù)算的25.5%。項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)為西班牙農(nóng)業(yè)、糧食和環(huán)境部漁業(yè)管理總局，方案覆蓋西班牙全境，包括加那利群島最外圍的地區(qū)。

4.2 支持項(xiàng)目

3.525 億歐元（約占EMFF撥款的30%）用于支持西班牙捕撈船適應(yīng)環(huán)境變化，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，并減少漁業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。其中，1/3的經(jīng)費(fèi)用于保護(hù)水生生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)，主要方式是設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)。

2.744 億歐元（約占EMFF撥款的24%）用于研發(fā)新產(chǎn)品、新工藝、養(yǎng)護(hù)技術(shù)、管理系統(tǒng)，制定漁場(chǎng)和海產(chǎn)品商業(yè)戰(zhàn)略。包括使用質(zhì)量標(biāo)簽，改進(jìn)生產(chǎn)者組織管理架構(gòu)，為加那利群島邊遠(yuǎn)地區(qū)提供補(bǔ)貼，在全產(chǎn)業(yè)鏈中禁止丟棄廢物。

2.059 億歐元（約占EMFF撥款的18%）用于西班牙國(guó)家水產(chǎn)養(yǎng)殖戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施，增強(qiáng)西班牙水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)能力。包括盡量減少生產(chǎn)過(guò)程對(duì)環(huán)境的影響，改善養(yǎng)殖業(yè)的空間規(guī)劃和提高水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新水平和投資能力。

1.559 億歐元（約占EMFF撥款的13%）用于實(shí)施共同漁業(yè)政策在漁業(yè)控制和數(shù)據(jù)收集等方面的規(guī)定，提高對(duì)相關(guān)種群的科學(xué)評(píng)估水平，加強(qiáng)公共組織實(shí)施的各類管制措施。

1.076 億歐元（約占EMFF撥款的9%）用于改善漁業(yè)地區(qū)的就業(yè)和地區(qū)凝聚力。包括增加新的就業(yè)崗位，采取多種行動(dòng)增加漁業(yè)活動(dòng)和本地產(chǎn)品的附加值。

5 980萬(wàn)歐元（約占EMFF撥款的5%）用于技術(shù)支持，確保歐盟基金的有效管理，包括宣傳和工作評(píng)估等。

530萬(wàn)歐元（約占EMFF撥款的0.5%）用于更好地了解海洋生態(tài)系統(tǒng)、開(kāi)展大陸架邊緣和大陸坡勘探調(diào)查、增加海洋知識(shí)，例如收集海底數(shù)據(jù)、繪制海底地圖等。

5 小 結(jié)

海洋經(jīng)濟(jì)具有巨大的發(fā)展?jié)摿蛷V闊的投資空間。世界自然基金會(huì)將海洋稱為世界第七大經(jīng)濟(jì)體[6]，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織預(yù)測(cè)到2030年，全球海洋經(jīng)濟(jì)增加值可能會(huì)超過(guò)3萬(wàn)億美元[7]。歐盟充分認(rèn)識(shí)到海洋的增長(zhǎng)前景、投資缺口和環(huán)境問(wèn)題。截至目前，已設(shè)立了兩個(gè)與海洋相關(guān)的基金，即EMFF和藍(lán)色投資基金。前者致力于促進(jìn)歐盟漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提高競(jìng)爭(zhēng)力，支持歐盟共同漁業(yè)政策和綜合海洋政策的實(shí)施。藍(lán)色投資基金主要用于支持中小企業(yè)創(chuàng)新和綠色發(fā)展，投資領(lǐng)域較EMFF將更廣泛。

歐洲結(jié)構(gòu)基金占?xì)W盟預(yù)算的四成左右，基金已成為歐盟落實(shí)區(qū)域政策的主要政策工具之一。EMFF已運(yùn)行多年，形成了一套成熟的管理模式和項(xiàng)目運(yùn)作流程，值得我國(guó)參考和借鑒。與此同時(shí)，我國(guó)的海洋投資基金尚處于初期發(fā)展階段，沿海地區(qū)成立的海洋產(chǎn)業(yè)基金，募資困難、項(xiàng)目難選、投資區(qū)域和產(chǎn)業(yè)范圍限制明顯等問(wèn)題日益凸顯[8]。中國(guó)及全球海洋經(jīng)濟(jì)生機(jī)勃勃，海洋是一個(gè)巨大的投資市場(chǎng)，投資范圍廣，潛力大，但風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，回報(bào)周期長(zhǎng)，同時(shí)也面臨著資源衰退、氣候變化、海洋環(huán)境污染、防災(zāi)減災(zāi)等全球性問(wèn)題。因此，海洋領(lǐng)域的投資需要各國(guó)政府的規(guī)劃、引導(dǎo)、合作和私營(yíng)資本的廣泛參與。建議國(guó)家層面盡快成立一支符合中國(guó)國(guó)情和國(guó)際規(guī)則的海洋投資基金，并成立負(fù)責(zé)基金管理的專業(yè)化機(jī)構(gòu)，明確基金的用途、重點(diǎn)支持領(lǐng)域、資金來(lái)源、運(yùn)作方式、使用原則、項(xiàng)目審批流程、監(jiān)督管理制度、績(jī)效考評(píng)辦法等，通過(guò)財(cái)政手段推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)，發(fā)展藍(lán)色伙伴關(guān)系，構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體，落實(shí)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14。