從《民法典》看鄉(xiāng)村治理中急需關(guān)注的十個(gè)法治問(wèn)題

孫憲忠

摘 要：結(jié)合我國(guó)《民法典》的實(shí)施，研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和鄉(xiāng)村治理中的問(wèn)題，意義重大。研究這些問(wèn)題時(shí)，要重視兩個(gè)核心的民法規(guī)則：一個(gè)是《民法典》第96條關(guān)于農(nóng)村集體法人作為民法特別法人的規(guī)定;另一個(gè)是《民法典》第261條關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的規(guī)定?？v觀中華人民共和國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村集體組織及其所有權(quán)制度的重大變化，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善鄉(xiāng)村治理的法律制度，需要進(jìn)一步準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義的土地理論、農(nóng)村集體化理論，遵循經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的馬克思主義原理，在涉及農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已發(fā)生本質(zhì)變化的情況下，勇敢地推出農(nóng)村地權(quán)流轉(zhuǎn)的政策思路。在鄉(xiāng)村治理的法制建設(shè)中，要解決村民自治組織和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織相區(qū)分的問(wèn)題;解決集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度中建立股東大會(huì)、成員大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)的問(wèn)題;完善集體組織中的成員和成員權(quán)的制度設(shè)計(jì);重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位;把“三權(quán)分置”當(dāng)作一項(xiàng)重要的制度予以推廣，搞清楚地權(quán)運(yùn)作的法律基礎(chǔ)問(wèn)題;把緊宅基地審批關(guān)，推行宅基地的“三權(quán)分置”;修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，滿足解決農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利及新型農(nóng)村合作社問(wèn)題的需要;解決農(nóng)村集體、農(nóng)民家庭和個(gè)人的各種土地權(quán)利登記問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：《民法典》;鄉(xiāng)村治理;法治建設(shè)

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）02-0041-08

一、引言

黨中央提出把鄉(xiāng)村振興作為下一步國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一?！睹穹ǖ洹分杏泻芏嚓P(guān)于農(nóng)村問(wèn)題的規(guī)定，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理的角度看，《民法典》中的許多規(guī)定可以遵循。這方面的問(wèn)題很值得研究討論。研究這些問(wèn)題時(shí)，要重視兩個(gè)核心的民法規(guī)則：一個(gè)是關(guān)于農(nóng)村居民組織體的規(guī)定，也就是《民法典》第96條關(guān)于農(nóng)村集體法人作為民法特別法人的規(guī)定;另一個(gè)是關(guān)于這個(gè)組織體的基本權(quán)利的規(guī)定，也就是《民法典》第261條關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興也罷，鄉(xiāng)村治理也罷，很多問(wèn)題的研究都和這兩個(gè)法律制度直接相關(guān)或者間接有關(guān)，而且這兩個(gè)制度在《民法典》編纂過(guò)程中有比較大、比較明顯的變化，很值得研究討論。

依據(jù)《民法典》第96條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種特別法人。在民法中明確把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種法人，這在以前是沒(méi)有的。從20世紀(jì)50年代到現(xiàn)在，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)存在幾十年。從我國(guó)現(xiàn)行法律所確定的法律制度基礎(chǔ)來(lái)看，從國(guó)家未來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展格局來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還要長(zhǎng)期存在、繼續(xù)發(fā)展下去。因此，《民法典》承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，這一點(diǎn)特別值得研究和探討。還要看到，《民法典》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種“特別法人”，這提出了“特別”的準(zhǔn)確含義的問(wèn)題。搞清楚這個(gè)問(wèn)題，對(duì)于下一步農(nóng)村改革發(fā)展和依法治理，意義都非常大。事實(shí)上，《民法典》以前的政策和法律上、政治生活中早已出現(xiàn)農(nóng)村集體的概念，但這個(gè)概念所包括的組織體的法律形態(tài)及其含義沒(méi)有寫(xiě)入民法?！稇椃ā贰段餀?quán)法》等法律都提到了集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但這個(gè)所有權(quán)的主體到底是一個(gè)自然人的合伙，還是一個(gè)法人體，或者是一個(gè)其他什么樣的組織體，沒(méi)有任何法律規(guī)定?！睹穹ǖ洹钒艳r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為法人，而且是特別法人。在筆者看來(lái)，這個(gè)規(guī)定首先具有填補(bǔ)空白的意義，更重要的是，有為下一步鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村治理提供法律基礎(chǔ)的意義。因此，相關(guān)問(wèn)題需要深入研究。

《民法典》第261條是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的規(guī)定，這個(gè)規(guī)定相比以前的相關(guān)規(guī)定有一個(gè)重大的改進(jìn)。在《民法典》以前，集體所有權(quán)就叫集體所有權(quán)，而《民法典》將集體所有權(quán)稱為成員集體所有權(quán)。在集體所有權(quán)之前加上“成員”兩個(gè)字，所揭示的內(nèi)涵很豐富，對(duì)下一步農(nóng)村發(fā)展具有非常重大的意義。這同樣是一個(gè)需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。下文就從《民法典》的角度談?wù)勦l(xiāng)村治理中十個(gè)方面的問(wèn)題。

二、中華人民共和國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村集體組織及其所有權(quán)制度的重大變化與啟發(fā)意義

農(nóng)村問(wèn)題一直是中國(guó)共產(chǎn)黨特別關(guān)注的問(wèn)題。從土地革命時(shí)期到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期再到解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村和土地問(wèn)題都高度關(guān)注，無(wú)論是黨的文件還是黨的領(lǐng)導(dǎo)人的著作中都有很多論述。值得注意的，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，關(guān)于這兩方面制度建設(shè)的指導(dǎo)思想有四次重大變化。

第一次重大變化是，中華人民共和國(guó)成立后建立的土地制度廢止了農(nóng)村中的地主地權(quán)，讓每一個(gè)農(nóng)民家庭都能享有土地所有權(quán)。這種制度是按照新民主主義的土地革命思想建立起來(lái)的。按照新民主主義的土地思想，中華人民共和國(guó)制定了《土地改革法》，通過(guò)這個(gè)法律的貫徹，使每一個(gè)農(nóng)民家庭都分配到土地，享有土地所有權(quán)。這就解決了中國(guó)歷史上數(shù)千年來(lái)土地集中壟斷在地主手中的問(wèn)題。土地是當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)最重要的生產(chǎn)資料，把土地平均分配給農(nóng)民，既為農(nóng)民解決了安身立命的基礎(chǔ)問(wèn)題，又從根本上解決了中國(guó)歷史上一直沒(méi)有解決的因土地占有的不平等甚至集中和壟斷而造成的剝削和欺詐的問(wèn)題。新民主主義革命的土地綱領(lǐng)、土地思想深得中國(guó)人民擁護(hù)，按照毛澤東等革命領(lǐng)袖的有關(guān)著述，土地革命既是中國(guó)共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國(guó)民黨的基礎(chǔ)，也是中華人民共和國(guó)成立的基礎(chǔ)。新民主主義產(chǎn)生的家庭或農(nóng)戶的土地所有權(quán)制度，是一種自耕農(nóng)式的自然經(jīng)濟(jì)的法律制度。自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是家庭成員自己勞動(dòng)、自己收獲、自己消費(fèi)，只有很少的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品用來(lái)交換。自然經(jīng)濟(jì)有它的優(yōu)點(diǎn)，勞動(dòng)者可以直接看到自己的勞動(dòng)成果，所有權(quán)人的權(quán)利能夠及時(shí)行使并轉(zhuǎn)化為物質(zhì)利益，這符合當(dāng)時(shí)的中國(guó)國(guó)情。但是，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也有生產(chǎn)規(guī)模小、難以實(shí)行規(guī)模化耕作、難以抵擋自然災(zāi)害等缺陷。

中國(guó)農(nóng)村土地制度的第二次重大變化是，建立農(nóng)村合作社，因此形成了合作社這種社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織，也形成了合作社的土地所有權(quán)。20世紀(jì)50年代中期，中國(guó)共產(chǎn)黨以社會(huì)主義的土地思想指導(dǎo)農(nóng)民，從互助組開(kāi)始組建合作社。社會(huì)主義土地思想的基本出發(fā)點(diǎn)是填補(bǔ)自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重缺陷，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。如上所述，自耕農(nóng)一家一戶獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、占有小塊土地，不僅在經(jīng)營(yíng)規(guī)模上無(wú)法取得良好效益，還給機(jī)械化農(nóng)業(yè)作業(yè)造成無(wú)法克服的困難，出現(xiàn)蝗災(zāi)、旱災(zāi)、洪災(zāi)時(shí)，單一農(nóng)戶根本無(wú)法抵御。因此，從20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨以社會(huì)主義的土地革命思想領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民走集體化道路，引導(dǎo)農(nóng)民組織建立互助組、合作社，把土地集中起來(lái)經(jīng)營(yíng)。在這種情況下，農(nóng)民中產(chǎn)生了區(qū)別于地方政府組織的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)，即互助組、合作社。這就是那個(gè)時(shí)代的農(nóng)民集體。農(nóng)民集體從互助組、合作社的形態(tài)發(fā)展到高級(jí)社，其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變巨大。但是，必須注意一個(gè)核心問(wèn)題：互助組并不觸動(dòng)農(nóng)民的家庭所有權(quán)，合作社雖然取得農(nóng)村土地的所有權(quán)，但保留了農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶的土地股權(quán)。當(dāng)時(shí)指導(dǎo)農(nóng)民組建合作社的“合作社章程”等文件，明確承認(rèn)農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶享有股權(quán)且按股分紅。在這種情況下，農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶作為合作社的成員，是有其在合作社中的股權(quán)這種民事權(quán)利保障的。也就是說(shuō)，在這一時(shí)期，農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶的民事權(quán)利一直是明確的、肯定的。在老一代革命家薄一波所著《若干重大決策與事件的回顧》這本書(shū)里，對(duì)這一階段我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利發(fā)展情況有很清晰的描述。

我國(guó)土地制度的第三次變化出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代后期到60年代，也就是所謂的大躍進(jìn)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了所謂的共產(chǎn)主義土地思想，在這種思想指引下出現(xiàn)了人民公社這種農(nóng)村社會(huì)的組織形式。人民公社的基本特點(diǎn)是一大二公、政社合一。其含義就是，人民公社既是農(nóng)村基層的政權(quán)形式，也是農(nóng)民土地所有權(quán)的享有者。這就意味著把原來(lái)農(nóng)民合作社的土地所有權(quán)交給了基層的人民政權(quán)，實(shí)際上就是國(guó)家政權(quán)取得了土地所有權(quán)。這就是很多人曾經(jīng)談到的共產(chǎn)主義土地制度。在這種制度下，農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶對(duì)土地的民事權(quán)利將永遠(yuǎn)喪失。這種共產(chǎn)主義土地制度的歷史雖然不長(zhǎng)，但對(duì)中國(guó)后來(lái)的發(fā)展及農(nóng)村發(fā)展造成的消極效應(yīng)很大。對(duì)此，我們應(yīng)該注意。

我國(guó)土地制度的第四次重大變化發(fā)生在1962年，當(dāng)時(shí)重新確定了農(nóng)村土地仍然歸社會(huì)主義集體所有的形態(tài)。按照“人民公社六十條”，農(nóng)村土地所有權(quán)被確定為“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”。其中，農(nóng)村的生產(chǎn)小隊(duì)作為集體經(jīng)濟(jì)組織的基本形式被確定下來(lái)（1982年《憲法》生效后，生產(chǎn)小隊(duì)被稱為村民小組），土地所有權(quán)以及其他集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)也從人民公社拿出來(lái)，交給了這個(gè)主體。從此以后，我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)制度基本上再?zèng)]有變化過(guò)。改革開(kāi)放后農(nóng)村實(shí)行土地承包制度，其基礎(chǔ)就是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地所有權(quán)，這一點(diǎn)沒(méi)有改變。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村農(nóng)民的基本組織體，對(duì)其全部不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。這種情況得到1982年《憲法》的確認(rèn)。不論是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是農(nóng)村土地所有權(quán)，這兩項(xiàng)制度的基礎(chǔ)都是這樣確定下來(lái)的。

必須注意，1962年“人民公社六十條”所確定的農(nóng)村土地權(quán)利以及1982年《憲法》中關(guān)于集體土地所有權(quán)的表述，其中再也沒(méi)有農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶所享有的具體民事權(quán)利的內(nèi)容。這些法律政策中，農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶不再對(duì)集體土地或者財(cái)產(chǎn)享有類似于合作社時(shí)期的股權(quán)的具體民事權(quán)利。當(dāng)前，很多人主張的社會(huì)主義的農(nóng)村土地制度觀念，把1962年確定的農(nóng)村土地權(quán)利格局絕對(duì)化，認(rèn)為中國(guó)社會(huì)主義的農(nóng)村土地權(quán)利制度就應(yīng)該是這樣的。但是，我們不能忘記，20世紀(jì)50年代中期建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地所有權(quán)是建立在農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶享有固定股份性質(zhì)的民事權(quán)利的基礎(chǔ)上的。而且，在農(nóng)村建立社會(huì)主義土地制度的初衷是保留農(nóng)民家庭或者農(nóng)戶在集體中的具體民事權(quán)利。這一初衷尤其是當(dāng)時(shí)這些制度所體現(xiàn)的社會(huì)主義思想，已經(jīng)被很多人忘記。這種健忘癥，對(duì)于后來(lái)農(nóng)村實(shí)行土地承包制、在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行“三權(quán)分置”、農(nóng)村宅基地制度改造，都曾造成妨礙。這個(gè)問(wèn)題，值得我們思考。

在探討我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所有權(quán)的歷次重大變化時(shí)，應(yīng)該看出來(lái)，雖然中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的組織體以及農(nóng)民土地問(wèn)題非常重視，但其指導(dǎo)思想中有堅(jiān)持不變的因素，也有多次變化的因素。筆者認(rèn)為，這個(gè)不變的因素，就是執(zhí)政黨和中央政府對(duì)中國(guó)農(nóng)民集體組織體以及農(nóng)民地權(quán)的制度一貫非常重視的態(tài)度，及其一貫實(shí)事求是地探索符合中國(guó)國(guó)情也符合社會(huì)主義理想的指導(dǎo)思想。在探索的過(guò)程中，一些政策和法律的出臺(tái)也曾經(jīng)有盲目冒進(jìn)的情況，但在認(rèn)識(shí)到相關(guān)錯(cuò)誤之后，比較及時(shí)地予以了糾正。而一再發(fā)生變化的因素，其實(shí)就是我國(guó)在農(nóng)村和土地制度上的探索因生產(chǎn)力水平發(fā)展變化而帶來(lái)的政策和法律上的不斷調(diào)整。應(yīng)該看到，農(nóng)民組織體制度和土地所有權(quán)制度的建立，其基礎(chǔ)是要為農(nóng)民的生存和發(fā)展確立符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的生產(chǎn)方式，然后在這種生產(chǎn)方式的基礎(chǔ)上建立相關(guān)法律制度。從歷史資料來(lái)看，在20世紀(jì)60年代，我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的70%左右，而農(nóng)民人口數(shù)占國(guó)家人口總數(shù)的百分之七八十。在這種情況下，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值與其對(duì)應(yīng)的農(nóng)民人口總數(shù)是相當(dāng)?shù)模?dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)可以自產(chǎn)自足，甚至可以脫離城市工商業(yè)而獨(dú)立發(fā)展。這就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)農(nóng)民基本上可以從農(nóng)業(yè)收入中獲得比較恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，當(dāng)時(shí)國(guó)家建立的農(nóng)村集體組織制度、農(nóng)村土地所有權(quán)制度都具有脫離城市工商業(yè)、脫離國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體的特征，或者說(shuō)具有一定的封閉性，其表現(xiàn)就是把農(nóng)民穩(wěn)定甚至固定在土地上，限制他們離開(kāi)土地而自由流動(dòng)。在當(dāng)時(shí)的情況下，這種封閉性對(duì)農(nóng)民并不構(gòu)成損害，甚至在一些地方、一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村的生活水平還高于城市。因此，當(dāng)時(shí)國(guó)家還作出農(nóng)業(yè)支持城市工商業(yè)發(fā)展的決策，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)了剪刀差的現(xiàn)象。

然而，在農(nóng)村與城市的生產(chǎn)力發(fā)展水平相比已經(jīng)發(fā)生巨大變化之后，應(yīng)及時(shí)改變相關(guān)觀念。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值所占比例已經(jīng)小于10%，而農(nóng)村居民人口還占國(guó)家總?cè)丝诘?0%左右。城市工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，而且國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施補(bǔ)助農(nóng)業(yè)的各種措施。但是，可以清楚地看到，把龐大的農(nóng)業(yè)人口固定在土地上、地權(quán)不可以流動(dòng)、仍然以農(nóng)村土地保障農(nóng)民生存和發(fā)展的法律政策，基本上沒(méi)有改動(dòng)。顯然，如果還是以農(nóng)業(yè)保障農(nóng)民的生存和發(fā)展，并以此確定相關(guān)政策，那就是要以10%的社會(huì)總產(chǎn)值為40%的人口提供生存和發(fā)展保障，這無(wú)疑是一個(gè)極大的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。在鄉(xiāng)村治理、國(guó)家治理中，必須思考這些重大問(wèn)題。

在簡(jiǎn)要回顧一段歷史之后，可以得出兩個(gè)清晰的結(jié)論：其一，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)，在研究完善當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村治理的法律制度時(shí)，需要進(jìn)一步準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義的土地理論、農(nóng)村集體化理論，尤其要注意不受某些已經(jīng)被實(shí)踐證明的不適合我國(guó)國(guó)情也不符合社會(huì)主義理念的觀念的束縛。比如，那些一再出現(xiàn)的要把農(nóng)村土地收歸國(guó)有的觀念，那些意在否定農(nóng)民家庭或者個(gè)人的成員權(quán)的觀念，都是不能采納、不能認(rèn)可的。其二，關(guān)于鄉(xiāng)村治理的整體政策和法律設(shè)計(jì)，應(yīng)該遵守經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的馬克思主義原理，消除上層建筑發(fā)展滯后的問(wèn)題，在涉及農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已有本質(zhì)變化的情況下，勇敢地推出農(nóng)村地權(quán)流轉(zhuǎn)的政策思路。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的相關(guān)立法沖突

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理時(shí)，首先引起關(guān)注的是農(nóng)村現(xiàn)在的體制。在我國(guó)現(xiàn)行法律中，《村民委員會(huì)組織法》是涉及農(nóng)村社會(huì)治理的基本法律，它規(guī)定村民委員會(huì)是農(nóng)民自我治理的組織形式，并且規(guī)定了村民委員會(huì)的一些基本權(quán)利。值得注意的是，該法第24條規(guī)定，由村民委員會(huì)行使集體經(jīng)濟(jì)組織的各種權(quán)利，尤其是土地權(quán)利。這與《民法典》第96條的規(guī)定不一致，與《民法典》第261條關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定也不一致。如前文所述，《民法典》第96條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，是獨(dú)立的民事主體?！睹穹ǖ洹返?61條規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。這些立法上的沖突，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在下一步立法或者修訂法律時(shí)要注意研究解決。這是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理中應(yīng)該思考的問(wèn)題。

當(dāng)然，《村民委員會(huì)組織法》第24條關(guān)于由村民委員會(huì)行使集體經(jīng)濟(jì)組織的全部權(quán)利尤其是土地所有權(quán)的規(guī)定，從其立法的歷史背景看有一定的合理性。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村實(shí)行土地承包責(zé)任制后，在相當(dāng)一些地方，前文提到的原來(lái)存在的村民小組確實(shí)出現(xiàn)了功能喪失的情況。這些地方的集體組織除了土地所有權(quán)，已經(jīng)沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)力量，除了發(fā)包土地，不再組織其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在土地發(fā)包工作完成后，在承包期限20年不變的情況下，如果普遍強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織的存在，強(qiáng)調(diào)這個(gè)組織在各個(gè)地方都要發(fā)揮作用，確實(shí)也不妥當(dāng)。但是，該條規(guī)定沒(méi)有考慮到一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)力量一直非常強(qiáng)大的地方的實(shí)際情況。最典型的，比如，在京廣滬等地方的城市郊區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)力量一直非常強(qiáng)大，這些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織一直存在。在這些地方，居民和集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是有嚴(yán)格區(qū)別的，一個(gè)居民要參加集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民是不答應(yīng)的。

隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，即使在以前不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村情況也發(fā)生了變化，出現(xiàn)了立法上應(yīng)該普遍區(qū)別農(nóng)村村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的必要性。（1）農(nóng)村承包地、宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”之后，集體經(jīng)濟(jì)組織的作用被激活，它們必須出面行使土地所有權(quán)，而此時(shí)村民無(wú)法和集體經(jīng)濟(jì)組織成員相混同，即村民不能直接成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。比如，在浙江義烏，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”之后，一些外地來(lái)的打工者、長(zhǎng)期居住者也可以取得當(dāng)?shù)氐淖》浚踔寥〉卯?dāng)?shù)氐霓r(nóng)民戶口，但無(wú)法取得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。隨著“三權(quán)分置”的普遍推進(jìn)，這方面的政策需求越來(lái)越顯著。（2）農(nóng)村富裕之后，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不愿意稀釋其權(quán)益，從而要求區(qū)別其成員身份。在比較貧困的地方，農(nóng)民在區(qū)別有戶口的村民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的問(wèn)題上不太糾纏，村民就是這個(gè)組織的成員。但是，在村集體富裕之后，農(nóng)民就不愿意自己的利益被稀釋，他們會(huì)排斥其他村民加入其經(jīng)濟(jì)組織。這一點(diǎn)在城市郊區(qū)表現(xiàn)得最為強(qiáng)烈，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員會(huì)通過(guò)組織決議限制其他人加入。這一點(diǎn)在東部發(fā)達(dá)地區(qū)、南方農(nóng)村，表現(xiàn)得特別突出。即使西部原來(lái)比較貧窮的地方，也是如此。比如，我們?cè)陉儽闭{(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)因賦存的石油、天然氣資源被發(fā)現(xiàn)而走上富裕道路，但當(dāng)?shù)卮迕窦s定，對(duì)于帶子女嫁入本村的婦女，其子女可以落戶口，但不能作為集體成員。（3）在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織力量強(qiáng)大，以前的生產(chǎn)大隊(duì)、小隊(duì)都已經(jīng)改造成總公司、分公司、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合分社。這樣的組織機(jī)構(gòu)建立后，新來(lái)的農(nóng)民雖然在派出所登記有戶口，但不能成為村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。這個(gè)問(wèn)題最早產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代初的廣東南海地區(qū)，那里最早實(shí)現(xiàn)了村民集體組織成員的相對(duì)固定化，就是把村民的身份折合成股權(quán)或者股份，把增人不增地改造成增人不增股。這種做法一開(kāi)始飽受爭(zhēng)議，后來(lái)慢慢被認(rèn)可，甚至逐漸在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，需要繼續(xù)深入研究。

在未來(lái)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，如何處理村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，是首先需要解決的問(wèn)題。村民委員會(huì)制度建立的正當(dāng)性是毋庸置疑的。村民委員會(huì)作為農(nóng)村的基層組織，其重要性不言而喻。但是，以村民自治組織替代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這個(gè)做法的普遍性、必要性、正當(dāng)性確實(shí)存在值得思考的地方。尤其是，在《民法典》第96條已經(jīng)明確把農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人之后，《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定由村民委員會(huì)代行集體組織權(quán)利的做法確實(shí)不妥。因此，筆者建議在鄉(xiāng)村治理的法制建設(shè)中，首先應(yīng)該解決村民自治組織與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織相區(qū)分的問(wèn)題。

四、《民法典》規(guī)定農(nóng)村集體作為特別法人的民法意義

《民法典》第96條將農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織法人規(guī)定為特別法人，這一規(guī)定的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值都非常顯著。從法學(xué)理論上看，這種“人合法人”是我國(guó)法學(xué)界探討很少的，其性質(zhì)、特征都需要仔細(xì)研究。從實(shí)踐角度看，其意義更加顯著，對(duì)下一步農(nóng)村治理的制度推進(jìn)，可以說(shuō)非常關(guān)鍵。這種特別法人到底有何特別之處？在理解這種法人的時(shí)候，需要抓住哪些基本要點(diǎn)？這些是需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。

認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的性質(zhì)，首先可以拿它和最為人們熟悉的幾種法人作對(duì)比。與承擔(dān)政治職能的各種法人（公法法人、機(jī)關(guān)法人、黨派法人等）相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種典型的民法法人，它不承擔(dān)憲法、行政法等方面的職責(zé)。相較于公司法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的最大特點(diǎn)表現(xiàn)在加入法人、取得法人成員資格的制度上。公司法人以投資作為取得成員資格的條件，以投資的多少來(lái)確定成員的權(quán)利份額。這樣的法人，法律上稱為“資合法人”。而我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，從20世紀(jì)50年代建立的合作社以來(lái)，都是一種“人合法人”，強(qiáng)調(diào)成員的身份而不是資金的投入。集體身份更加強(qiáng)調(diào)成員的自然人身份。過(guò)去，我國(guó)很多法學(xué)著作認(rèn)為“人合法人”是一個(gè)落后的形態(tài)，因?yàn)槌蓡T的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)不清晰。但是，合作社的建立通常是為了幫助某些特殊群體，國(guó)家不僅在政策、法律上甚至在財(cái)政上都要給他們一定的優(yōu)惠或者扶持，因此，“人合法人”就要強(qiáng)調(diào)成員的資格，不能像公司的投資人那樣誰(shuí)的錢(qián)多聽(tīng)誰(shuí)的。這就是“資合法人”與“人合法人”的區(qū)別。農(nóng)村集體組織加入方法與公司股東加入方法的區(qū)別是很大的。但是，這樣的舉例并不十分準(zhǔn)確。因?yàn)楹献魃绲某蓡T，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)還是清晰的，只是在加入合作社時(shí)并不一定將其財(cái)產(chǎn)入社，而是以其身份入社。這種情況比較符合一些保護(hù)性產(chǎn)業(yè)和人群的特殊利益，如符合我國(guó)農(nóng)村居民及其產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀。

還有集體法人的問(wèn)題，即法人內(nèi)部治理的問(wèn)題。有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織中，已按照公司的方式組建了經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合分社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合公司及其分公司。一些地方已采用公司法上的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立了股東大會(huì)、成員大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等類似的機(jī)構(gòu)。而在其他更多的地方，農(nóng)村沒(méi)有這樣的機(jī)構(gòu)。如果建立法人制度，希望也能建立這樣的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，對(duì)于如何建立，還需要深入研究。

五、集體組織中的成員和成員權(quán)的問(wèn)題

《民法典》第261條特別強(qiáng)調(diào)集體中成員的權(quán)利。其實(shí)，法人作為一種社會(huì)組織，其中主要的就是社團(tuán)法人;而社團(tuán)法人都是有成員的，有成員，就有成員權(quán)的法律問(wèn)題。只是過(guò)去的政策和法律忽視了這個(gè)要點(diǎn)，造成在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)方面存在缺陷?！睹穹ǖ洹芬?guī)定了這個(gè)成員權(quán)，事實(shí)上具有撥亂反正的含義。而且，在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政策和法律沒(méi)有特別在意成員本身的資格和成員權(quán)利，這一點(diǎn)造成的麻煩并不多，因?yàn)橛嘘P(guān)安排聽(tīng)政府的。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)越來(lái)越壯大，成員權(quán)的問(wèn)題就不能不解決。因此，《民法典》的這個(gè)規(guī)定，是很有現(xiàn)實(shí)意義的。

上文說(shuō)到，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)了，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員就要相對(duì)固定甚至固定化。很多年以來(lái)，我國(guó)有的地方先是提出增人不增地、減人不減地，后來(lái)又提出增人不增股、減人不減股。這些地方性政策的精神，就是集體成員相對(duì)固定甚至固定化的思想的反映。其實(shí)，提出這些政策的地方都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常好的地方，這些地方的農(nóng)民集體成員不希望自己的利益被稀釋，因而強(qiáng)烈呼吁成員資格固定化。而固定化以后，成員權(quán)的問(wèn)題就彰顯出來(lái)。比如，上海有些地方把農(nóng)民的資格固定以后，有些人即使已進(jìn)城多年，村里仍給他們分紅，因?yàn)樗麄冏鳛榧w組織成員的身份一直沒(méi)有消失。筆者在上海郊區(qū)調(diào)研中看到一個(gè)案例：有個(gè)人在城里工作很多年，配偶和孩子都在上海市區(qū)，后來(lái)得到村里分紅好幾萬(wàn)元，他自己都感到驚訝。原來(lái)他所在的農(nóng)村集體組織分紅是從20世紀(jì)80年代開(kāi)始算起，村里成員資格固化了，成員資格就變成具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的成員權(quán)，因而給他分紅。

現(xiàn)在，集體成員權(quán)的制度設(shè)計(jì)還不完善。比如，成員資格如何取得、如何喪失，成員權(quán)包括哪些內(nèi)容，成員權(quán)怎樣行使、怎樣保護(hù)，都還是比較大的問(wèn)題。據(jù)我們調(diào)查，這些問(wèn)題在一些地方已經(jīng)比較嚴(yán)重。比如，鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的財(cái)務(wù)問(wèn)題就是成員資格和成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的焦點(diǎn)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理時(shí)，這些問(wèn)題是很有必要研究解決的。

六、集體所有權(quán)的問(wèn)題

我國(guó)法律過(guò)去雖然沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體制度，但對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)一直是有規(guī)定的。不過(guò)，過(guò)去的立法和政策把農(nóng)村集體所有權(quán)定義為社會(huì)主義公有制的方式，特別強(qiáng)調(diào)其政治上的意義。近些年來(lái)，從《物權(quán)法》到《民法典》第261條規(guī)定的集體所有權(quán)，都強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。從一種政治性的權(quán)利演化到財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，其中的變化非常大。目前，我國(guó)社會(huì)對(duì)這方面的研究和討論還是不夠的。尤其在集體成員資格相對(duì)固定的情況下，集體所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)其民法上的價(jià)值，比如，成員如何在集體中行使權(quán)利？對(duì)此，現(xiàn)行政策和法律還是空白。

另外，過(guò)去的政策和法律強(qiáng)調(diào)以土地作為主要對(duì)象的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)對(duì)農(nóng)民生存發(fā)展和社會(huì)保障的作用，現(xiàn)在其合理性、正當(dāng)性到底如何？很多人認(rèn)為，這里有一個(gè)政策底線。那么，這個(gè)底線設(shè)置得是否合適？這些問(wèn)題都有待研究。集體所有權(quán)如果是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就應(yīng)該按照財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)律制定相關(guān)法律;如果是保障性的社會(huì)權(quán)利，就應(yīng)該按照社會(huì)權(quán)利的規(guī)律制定相關(guān)法律。顯然，目前立法上的一些設(shè)想是不符合現(xiàn)實(shí)的。現(xiàn)在農(nóng)民的很多社會(huì)保障只能通過(guò)城市工商業(yè)反哺來(lái)實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民以土地和農(nóng)業(yè)來(lái)保障其生存和發(fā)展，顯然是做不到的?，F(xiàn)在，集體所有權(quán)的政治性色彩已慢慢淡化。

《民法典》第261條規(guī)定的“成員”兩個(gè)字的意義非常重大，下一步的農(nóng)村體制構(gòu)建必須依靠集體所有權(quán)，而集體所有權(quán)必須建立在農(nóng)民家庭或者個(gè)人的成員權(quán)的基礎(chǔ)上?！段餀?quán)法》制定時(shí)有人說(shuō)，這樣強(qiáng)化個(gè)人權(quán)利，是不是把集體所有權(quán)變成了私有權(quán)？這種想法是不對(duì)的。前文說(shuō)到，中華人民共和國(guó)成立初期建立初級(jí)社和高級(jí)社的時(shí)候，農(nóng)民家庭或者個(gè)人的民事權(quán)利都保留著，當(dāng)時(shí)的合作社當(dāng)然是社會(huì)主義的組織體。《民法典》第96條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，就徹底解決了過(guò)去在這個(gè)問(wèn)題上的爭(zhēng)議。這些制度要點(diǎn)，在農(nóng)村下一步發(fā)展中尤其要予以重視。

關(guān)于集體所有權(quán)的問(wèn)題，也有人提出，“三權(quán)分置”制度推行以后，集體所有權(quán)淡化了，因?yàn)榱⒎ㄉ贤怀鰪?qiáng)調(diào)的是家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地所有權(quán)，而不是集體所有權(quán)。這種觀點(diǎn)，筆者也不贊成。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村推行“三權(quán)分置”，離不開(kāi)集體法人，也離不開(kāi)集體所有權(quán)。比如，在農(nóng)村實(shí)行耕地的“三權(quán)分置”，實(shí)際上要把土地合并起來(lái)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，甚至有可能引進(jìn)外來(lái)的農(nóng)業(yè)公司，讓城市人或者外地人組織公司在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、規(guī)劃，如種植果蔬、種糧食等。在這種情況下，不論是本土的家庭農(nóng)場(chǎng)，還是外來(lái)的農(nóng)業(yè)公司，基本上都不與單一的農(nóng)戶簽合同，而是和集體簽合同。雖然也有一些地方，“三權(quán)分置”的合同是和農(nóng)民家庭或者個(gè)人訂立的，但實(shí)踐效果好的都是同集體訂立合同的。同集體訂立合同，可以避免法律上的各種難題。在這種情況下，集體行使權(quán)利，這個(gè)權(quán)利本身包括集體組織法人制度的適用問(wèn)題，也包括集體所有權(quán)的適用問(wèn)題。因此，淡化集體法人和集體所有權(quán)的考慮，不符合我國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)。

七、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題以及相關(guān)的“三權(quán)分置”問(wèn)題

中央文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)，農(nóng)民家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的基本權(quán)利。對(duì)于這一點(diǎn)，要予以充分認(rèn)識(shí)。這個(gè)法律知識(shí)的要點(diǎn)在于，雖然自經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，我國(guó)法律還沒(méi)有將農(nóng)民的權(quán)利返還到1958年以前高級(jí)社時(shí)期的股份權(quán)利或者其他民事權(quán)利的程度，但通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)民家庭或者個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決了農(nóng)民本身的權(quán)利保障問(wèn)題。這體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)民權(quán)利的認(rèn)識(shí)，這一點(diǎn)很多人并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到。

農(nóng)民家庭或者個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村運(yùn)作的政策和法律基礎(chǔ)，因此，對(duì)集體的作用要充分承認(rèn)，對(duì)農(nóng)民個(gè)人的土地權(quán)利也要加以重視。有觀點(diǎn)提出，既然給了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么農(nóng)村為什么還出現(xiàn)很多土地被棄耕？農(nóng)民為何還要離開(kāi)土地？解釋這些問(wèn)題時(shí)要認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民也要生存和發(fā)展，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮不了這樣的作用。但是，農(nóng)民不愿意放棄土地權(quán)利，他們即使在城市打工甚至創(chuàng)業(yè)，已經(jīng)定居城市很多年，也不愿失去農(nóng)村的土地。這就說(shuō)明，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)演化成一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，不再發(fā)揮社會(huì)保障的作用。因此，決策者對(duì)這個(gè)問(wèn)題要實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)到，推廣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是勢(shì)在必行。有報(bào)告證明，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行耕地“三權(quán)分置”的面積已經(jīng)達(dá)到5億畝左右，未來(lái)的發(fā)展空間應(yīng)該說(shuō)還是很大的。

“三權(quán)分置”是在尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，重新把農(nóng)村土地實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，讓土地能夠產(chǎn)生更大的效益。建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，必須建立這樣的農(nóng)業(yè)體制。因此，下一步推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)新型鄉(xiāng)村治理，必須把“三權(quán)分置”當(dāng)作一項(xiàng)重要的制度予以推廣。為此，需要進(jìn)一步研究“三權(quán)分置”中的法律問(wèn)題。雖然《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》等法律都對(duì)這些問(wèn)題作了規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定顯得簡(jiǎn)單，在面臨立法爭(zhēng)議時(shí)，一些規(guī)則采取了模糊化處理的措施。如果要大力推行“三權(quán)分置”，就必須把地權(quán)運(yùn)作的法律基礎(chǔ)問(wèn)題搞清楚?，F(xiàn)在有一些重要的制度，還需要理論界予以解釋。比如，“三權(quán)分置”以后經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)？對(duì)此，爭(zhēng)議很大。相關(guān)條文雖然表述得不細(xì)致，但大體上承認(rèn)這樣一種情形，就是5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以納入不動(dòng)產(chǎn)登記。在納入不動(dòng)產(chǎn)登記的過(guò)程中，這項(xiàng)權(quán)利就轉(zhuǎn)化成一種物權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如果沒(méi)有納入登記，就沒(méi)辦法轉(zhuǎn)讓、沒(méi)辦法抵押。因此，“5年登記”是制度建設(shè)中的關(guān)鍵詞。沒(méi)有納入登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)怎么流轉(zhuǎn)？基本上就是按照租賃的方法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。為什么還要保留租賃，而不把它變成物權(quán)？答案很簡(jiǎn)單，那就是，不能一刀切。

八、其他急需關(guān)注的四個(gè)問(wèn)題

1.農(nóng)村宅基地及宅基地使用權(quán)的問(wèn)題

宅基地問(wèn)題是鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的重要問(wèn)題。從歷史上看，在初級(jí)社、高級(jí)社的條件下，宅基地是農(nóng)民家庭私有的。到了1982年，《憲法》規(guī)定農(nóng)村的土地一律歸集體所有。在這種情況下，原來(lái)農(nóng)村的宅基地所有權(quán)變成了宅基地使用權(quán)。后來(lái)在這個(gè)基礎(chǔ)上，很多農(nóng)民家庭在集體土地上經(jīng)由申請(qǐng)批準(zhǔn)程序獲得了新的宅基地使用權(quán)，這是事實(shí)。因此，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，要推行宅基地的“三權(quán)分置”，確實(shí)會(huì)遇到相當(dāng)大的歷史問(wèn)題障礙。但是，放任農(nóng)村宅基地使用權(quán)的浪費(fèi)和混亂，當(dāng)然是不行的?，F(xiàn)在關(guān)鍵的問(wèn)題是痛下決心，進(jìn)行不得已的利益切割。

當(dāng)然，首先要解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)序擴(kuò)大的問(wèn)題，把緊宅基地審批關(guān)。我國(guó)人口多而耕地有限，宅基地不斷侵吞耕地，這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)非常嚴(yán)重。另外，要推行宅基地使用權(quán)的“三權(quán)分置”。在全國(guó)范圍內(nèi)，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村空地空房都很多，很多宅基地上蓋起的樓房一年四季無(wú)人居住，只在春節(jié)時(shí)才有人住?，F(xiàn)在城市居民有到農(nóng)村居住的強(qiáng)烈愿望，因而推行宅基地“三權(quán)分置”是很有前途的。

2.農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利的問(wèn)題

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)在立法政策設(shè)計(jì)上的難點(diǎn)，就是同地同權(quán)的問(wèn)題。農(nóng)民集體的土地，能不能用于搞建設(shè)，能不能入市？回答這些問(wèn)題，首先需要確定建設(shè)規(guī)劃。如果規(guī)劃的是建設(shè)用地，農(nóng)村土地建設(shè)就涉及同地同權(quán)的問(wèn)題。這也是“三塊地”制度改革中要解決的問(wèn)題。很多地方已進(jìn)行了“三塊地”改革試點(diǎn)，并且試點(diǎn)運(yùn)行了好幾年。全國(guó)人大通過(guò)立法授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)作了30多個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)，要解決的問(wèn)題之一就是農(nóng)村土地和城市建設(shè)用地同地同權(quán)的問(wèn)題。2019年，在全國(guó)人大授權(quán)的兩年時(shí)間屆滿后，試點(diǎn)地區(qū)還沒(méi)有總結(jié)出能推行到全國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，因而試點(diǎn)期限被延長(zhǎng)了。由此可見(jiàn)這個(gè)問(wèn)題的復(fù)雜性。農(nóng)民期盼農(nóng)村建設(shè)用地入市，但能不能將出讓金留在農(nóng)民手里？對(duì)此，多數(shù)地方政府是不同意的。目前，解決這個(gè)問(wèn)題非常困難。

3.新型農(nóng)村合作社問(wèn)題

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和成員權(quán)得到立法強(qiáng)化之后，新型農(nóng)村合作社發(fā)展迅速，新的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也隨之出臺(tái)。農(nóng)村合作社的發(fā)展將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村治理的重要抓手。我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》制定時(shí)間并不長(zhǎng)，但實(shí)施中出現(xiàn)了不能滿足實(shí)踐需要的問(wèn)題。因此，有必要修訂該法。

4.農(nóng)村集體、農(nóng)民家庭和個(gè)人的各種土地權(quán)利登記問(wèn)題

從物權(quán)法的角度看，不動(dòng)產(chǎn)登記非常重要。筆者在從事民法學(xué)研究的早些年，提出了不動(dòng)產(chǎn)登記的“五個(gè)統(tǒng)一”，就是法律基礎(chǔ)統(tǒng)一、法律效力統(tǒng)一、登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一、登記程序統(tǒng)一以及登記證書(shū)統(tǒng)一?，F(xiàn)在城市里的不動(dòng)產(chǎn)登記已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了這些理想。在農(nóng)村，這“五個(gè)統(tǒng)一”還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，但政府方面下了很大力氣，推行農(nóng)地登記確權(quán)發(fā)證。農(nóng)村土地登記確實(shí)困難大，因?yàn)槌邪囟鄶?shù)是小塊地，登記確權(quán)工作量很大、費(fèi)用比較大。一些地方通過(guò)農(nóng)村自己建立臺(tái)賬的方法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。無(wú)論如何，農(nóng)村土地權(quán)利登記是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)性法律制度建設(shè)，將其做好，對(duì)于下一步鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理是很必要的。

以上，通過(guò)歷史視角的梳理和對(duì)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的討論，提出了鄉(xiāng)村治理中十個(gè)方面的法律問(wèn)題。因?yàn)槠拗疲行﹩?wèn)題沒(méi)有展開(kāi)討論，不過(guò)問(wèn)題本身提出來(lái)了。農(nóng)村的振興勢(shì)在必行，但實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開(kāi)法治，離不開(kāi)《民法典》確定的基本規(guī)則。相信在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)村治理中的法律問(wèn)題能夠得到很好的解決，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠在良法善治的基礎(chǔ)上推行開(kāi)來(lái)。

參考文獻(xiàn)

[1]尹世尤，沈其新.論建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的三次重大變革[J].科學(xué)社會(huì)主義，2009，（4）.

[2]毛澤東.毛澤東選集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1977，15—20.

[3]薄一波.若干重大決策與事件的回顧（修訂本上卷）[M].北京：中共中央黨校出版社，1997，190—219、388—420.

[4]農(nóng)業(yè)部官員稱我國(guó)處于農(nóng)業(yè)占GDP10%拐點(diǎn)[N].人民日?qǐng)?bào)（海外版），2013-04-27.

[5]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司.中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）[Z].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2019.

[6]古榮芳，田青華，杜翠澤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）.

[7]統(tǒng)計(jì)局：家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)5.3億畝[N].證券日?qǐng)?bào)，2019-08-05.

[8]陳小君，肖楚鋼.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)及其客體之辨——兼評(píng)《民法典》物權(quán)編的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)則[J].中州學(xué)刊，2020，（12）.

責(zé)任編輯：鄧 林