土地托管的形成機制、存在問題及對策建議

王顏齊 史修藝

摘 要：土地托管是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的新型實踐。土地托管的實質(zhì)是合約形式下的委托—代理關(guān)系，是組織化與市場化融合發(fā)展的邏輯必然，同時也是利益驅(qū)使與上層引導(dǎo)共同作用的結(jié)果。土地托管一方面深化了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的專業(yè)化分工，另一方面也保留了小農(nóng)戶在土地上的剩余索取權(quán)，不僅為小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了一條新的路徑，而且在土地產(chǎn)權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上降低了土地的租值耗散。但與此同時，土地托管的供給主體面臨著生產(chǎn)、市場以及違約等多重風(fēng)險，參與農(nóng)戶負擔(dān)著額外的簽約談判和交易執(zhí)行等合約費用，并且其退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后面臨的擇業(yè)困境也增加了土地托管合約的不穩(wěn)定性。對此，可以通過完善監(jiān)管和信譽機制、積極培育土地托管服務(wù)供給主體以及強化地方扶持政策等方式加以解決。

關(guān)鍵詞：土地托管;形成機制;委托—代理關(guān)系;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式

中圖分類號：F323 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）02-0034-07

一、引言

以家庭經(jīng)營形態(tài)為基礎(chǔ)的小農(nóng)戶一直是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的主要組成部分。黨的十九大提出了要提升小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，夯實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。而推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是現(xiàn)階段實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接、提高中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的必然選擇。2014年中央一號文件首次出現(xiàn)農(nóng)業(yè)托管式服務(wù)的提法，2020年中央一號文件再次提出了統(tǒng)防統(tǒng)治、代耕代種、土地托管等農(nóng)業(yè)服務(wù)模式。當(dāng)前，土地托管作為一種新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式在全國各地得以不斷涌現(xiàn)和發(fā)展。土地托管是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐的產(chǎn)物，在促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營以及實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接方面具有獨特的優(yōu)勢，對土地托管的研究具有重要的理論與實踐意義。

當(dāng)前，縱觀學(xué)界對土地托管問題的研究發(fā)現(xiàn)：一方面，土地托管是一種實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的新型生產(chǎn)經(jīng)營方式，憑借其較高的靈活性、適用性等特點逐漸得到了農(nóng)戶的認可，滿足了小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)組織化服務(wù)與農(nóng)業(yè)市場化服務(wù)的需求。另一方面，土地托管雖然是一種提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的重要供給途徑，并建立了一種風(fēng)險與收益共存的利益聯(lián)結(jié)機制，但仍然面臨著相當(dāng)程度的交易費用問題。然而，目前的研究仍缺乏系統(tǒng)性的在理論層面上對土地托管實質(zhì)和形成機制的邏輯解釋以及關(guān)于現(xiàn)實層面深入的案例解析。基于此考量，本文試圖對土地托管的實質(zhì)和形成機制進行系統(tǒng)解析，同時以黑龍江省L縣的土地托管實例為依托，探討實踐過程中土地托管實際發(fā)揮的效果和存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、土地托管的實質(zhì)及形成機制

土地托管的出現(xiàn)豐富了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，為中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新提供了實踐參考，其不斷發(fā)展與演變具有邏輯上的合理性。土地托管的實質(zhì)是合約形式下的委托—代理關(guān)系，土地托管的形成機制一方面表現(xiàn)為組織化與市場化融合發(fā)展的邏輯必然，另一方面表現(xiàn)為利益驅(qū)使與上層引導(dǎo)共同作用的結(jié)果。

（一）土地托管的實質(zhì)

目前，學(xué)界對土地托管實質(zhì)的認定存在一定爭議。土地托管出現(xiàn)在我國土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的大背景下，因此學(xué)界對土地托管實質(zhì)爭議的焦點在于其與土地流轉(zhuǎn)的區(qū)別與聯(lián)系上。起初學(xué)界對土地托管的解釋各有不同，一種觀點認為土地托管是土地流轉(zhuǎn)的模式延伸，有助于推動土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化進程①;另一種觀點認為土地托管是一種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)方式，保留了農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，交易雙方是委托—代理關(guān)系，完全不同于土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式。②事實上，這些對土地托管實質(zhì)的爭辯均源自于對土地流轉(zhuǎn)所作定義的模糊性，即土地流轉(zhuǎn)的廣義與狹義之分。從字面上看，“流轉(zhuǎn)”一詞僅可理解為土地某項權(quán)利的“移動”，而無法明確該項權(quán)利的具體范圍，廣義的土地流轉(zhuǎn)是指承包戶對土地經(jīng)營權(quán)進行的流轉(zhuǎn)，而狹義的土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)的流轉(zhuǎn)。③如此，在廣義的土地流轉(zhuǎn)概念下，土地托管便是土地流轉(zhuǎn)的一種;而在狹義的土地流轉(zhuǎn)概念下，土地托管則是一種實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的新形式，保留了土地的收益權(quán)，同時保留了土地的剩余索取權(quán)和相應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險，與傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)形式不同（見表1）。

近些年，在土地確權(quán)、“三權(quán)分置”政策引導(dǎo)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步規(guī)?；?，承包戶通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及股份合作等方式對土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)作出流轉(zhuǎn)。其中，轉(zhuǎn)包、出租是土地流轉(zhuǎn)的主要方式，鑒于承包戶對土地進行轉(zhuǎn)包、出租時，經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)均發(fā)生了轉(zhuǎn)讓，因此，學(xué)界一般默認土地流轉(zhuǎn)的概念是狹義上的概念，這也是多數(shù)學(xué)者認為土地托管不同于土地流轉(zhuǎn)的原因所在。因此，在土地托管模式的運行過程中，委托方農(nóng)戶與受托方建立合約關(guān)系，將土地經(jīng)營與管理權(quán)進行全部或部分轉(zhuǎn)移，而不轉(zhuǎn)移收益權(quán)。與農(nóng)戶建立委托—代理關(guān)系的一般是合作社、供銷社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等專門的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)組織，這些專門的農(nóng)業(yè)組織是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的新主體，也是土地托管的實現(xiàn)主體。代理方統(tǒng)一購買和租賃農(nóng)種、農(nóng)機、農(nóng)技等生產(chǎn)要素，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的規(guī)?；门c市場化調(diào)配，進而提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。因此，土地托管可以解釋為農(nóng)戶通過委托—代理的方式，將土地的經(jīng)營與管理權(quán)進行全部或部分轉(zhuǎn)移，而保留土地收益權(quán)的土地經(jīng)營模式，其實質(zhì)是合約形式下的委托—代理關(guān)系。

（二）土地托管的形成機制

土地托管是實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的新型經(jīng)營模式，該模式形成于小農(nóng)現(xiàn)代化發(fā)展的背景下，其形成既能夠滿足小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的期望，也能夠助推中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展長遠目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，對土地托管形成機制的探索是十分必要的。

1.土地托管是組織化與市場化融合發(fā)展的邏輯必然

已有研究表明，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接的方式主要有農(nóng)業(yè)組織化與農(nóng)業(yè)市場化兩種途徑，其中農(nóng)業(yè)組織化途徑是指小農(nóng)戶之間以正式的或非正式的契約為媒介，將具有相似條件的小農(nóng)戶進行有機整合，以達到土地要素及其他資源要素的共同管理和規(guī)?；茫M而實現(xiàn)規(guī)模效益的銜接方式，包括農(nóng)戶臨時協(xié)作和農(nóng)民合作社;農(nóng)業(yè)市場化途徑是指小農(nóng)戶通過市場化購買的方式，例如與農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂生產(chǎn)訂單、向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)提供方購買服務(wù)等，以達到有效提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率目的的銜接方式，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。只有在適度發(fā)展農(nóng)業(yè)組織化的基礎(chǔ)上積極引入農(nóng)業(yè)市場化，才能實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接。④如圖1所示，一般來說，市場主體會有先行者和追隨者之分，這種現(xiàn)象的存在主要是因為市場主體對經(jīng)濟發(fā)展方向、風(fēng)險等方面的認知存在差異，小農(nóng)戶主體也不例外。首先，小農(nóng)戶存在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率、增加收入的需求，這催生了小農(nóng)戶的組織化或市場化行為，所以一部分先行者通過農(nóng)戶臨時協(xié)作、加入合作社等方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化，另一部分先行者則通過向農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織雇用勞動力、購買農(nóng)技服務(wù)等方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的市場化，這是土地托管得以形成的邏輯基礎(chǔ)。其次，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動不斷進行，組織化與市場化的優(yōu)劣勢逐漸凸顯，趨利避害是理性決策者首要的行動原則，先行者小農(nóng)戶作為理性決策者推動了組織化與市場化的融合發(fā)展，包括促使合作社等合作組織逐步開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)服務(wù)供給方逐步推行小農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)入股的模式等，形成了初步的土地托管模式。最后，小農(nóng)戶中的追隨者加入合作型組織或科層型組織主導(dǎo)的土地托管模式中，在不斷地內(nèi)部自我調(diào)節(jié)和外部市場驅(qū)動中形成了最終的土地托管模式。

進一步來說，實踐中存在兩類重要的土地托管供給主體，一類是合作社、供銷社等合作型組織，另一類是農(nóng)業(yè)企業(yè)等科層型組織。合作社、供銷社等合作型組織主導(dǎo)土地托管模式普遍源于合作組織開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，合作型組織在原來的組織化經(jīng)營的基礎(chǔ)上聘請各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的專業(yè)人員、農(nóng)業(yè)經(jīng)理人或與社會化服務(wù)機構(gòu)合作，為小農(nóng)戶提供相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)。隨著服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量的不斷提升，加之政府的政策引導(dǎo)，便產(chǎn)生了由合作型組織主導(dǎo)的土地托管模式。農(nóng)業(yè)企業(yè)等科層型組織主導(dǎo)的土地托管模式普遍源于小農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)入股。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股的基礎(chǔ)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”，實行家庭承包方式的承包方為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，自愿入股從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的公司或經(jīng)濟組織，進而產(chǎn)生了科層型組織主導(dǎo)的土地托管模式?？傊瑹o論是哪一種土地托管模式均是組織化與市場化融合發(fā)展的新模式，是組織化與市場化融合發(fā)展的邏輯必然。

2.土地托管是利益驅(qū)使與上層引導(dǎo)共同作用的結(jié)果

土地托管的形成離不開兩種動力的驅(qū)動：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營利益提升需求的驅(qū)使，二是上層部門長期視野下的政策引導(dǎo)。具體來說，在家庭經(jīng)營形態(tài)下的小農(nóng)戶參與土地托管模式的進程中，這種驅(qū)動力一方面源于小農(nóng)戶難以自己完成生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)作業(yè)，特別是在農(nóng)業(yè)機械化背景下，分散的小農(nóng)戶對接機械化的成本高、效率低，小農(nóng)戶有內(nèi)在的對接組織化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)社會服務(wù)的要求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐表明，從先行者的組織化（包括農(nóng)戶間的臨時協(xié)作、加入合作社等）與市場化（包括雇用勞動力、購買農(nóng)技服務(wù)等），到合作組織農(nóng)業(yè)服務(wù)的開展與小農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的入股，再到追隨者加入合作型組織或科層型組織主導(dǎo)的土地托管模式，所有的行為動力均源于理性決策者的逐利性，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營利益提升需求的驅(qū)使;另一方面則是源于外在一系列現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的客觀推動?？梢哉f，僅依靠微觀農(nóng)戶的市場行為來形成更高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式是漫長的且不穩(wěn)定的，土地托管的逐步形成還需要適宜的外部環(huán)境作支持，外部環(huán)境中的適宜性引導(dǎo)促進了土地托管的快速發(fā)展。具體到實踐中來看，農(nóng)業(yè)組織化、市場化以及二者結(jié)合形成的土地托管模式的發(fā)展存在不可避免的系統(tǒng)性阻力。例如，部分地區(qū)存在著一系列的組織化、市場化的內(nèi)生成本問題，包括生產(chǎn)經(jīng)營效率較低的“空心合作社”，農(nóng)產(chǎn)品收購市場的價格壟斷現(xiàn)象，因有機肥、生物農(nóng)藥等新技術(shù)的使用成本過高而難以大范圍推廣的現(xiàn)象，農(nóng)戶對土地托管模式風(fēng)險的擔(dān)憂問題等。而有關(guān)政府部門出臺一系列的引導(dǎo)政策，例如，為合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)開展土地托管提供補貼，提供土地托管合同簽署服務(wù)等，減少了系統(tǒng)性阻力對土地托管形成的阻礙，促使土地托管得以快速發(fā)展與演化，即上層部門長期視野下的政策引導(dǎo)?？偠灾?，土地托管既體現(xiàn)了農(nóng)戶的增產(chǎn)增收意志，也體現(xiàn)了國家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意志，土地托管是利益驅(qū)使與上層引導(dǎo)共同作用的結(jié)果。

三、土地托管的實踐成效及存在問題：黑龍江案例

當(dāng)前，隨著中國工業(yè)化的不斷推進以及城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移趨勢明顯，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟須朝規(guī)?；?、專業(yè)化、市場化方向發(fā)展。土地托管模式在多地出現(xiàn)，雖然各地土地托管的具體運作模式存在一定的差異，但基本上遵循上述邏輯解釋。如圖2所示，土地托管邏輯解釋與生產(chǎn)實踐的對接關(guān)系體現(xiàn)在三個方面。第一，合約形式下的委托—代理關(guān)系決定了土地托管將會面臨相應(yīng)的委托—代理問題，從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度可以理解為市場機制運作中的交易費用，這種交易費用通常是系統(tǒng)性的、不可被完全消除的;第二，組織化與市場化融合發(fā)展的趨勢是專業(yè)化分工的深化與農(nóng)產(chǎn)品商品化的發(fā)展，二者是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要保障和標(biāo)志;第三，利益驅(qū)使與上層引導(dǎo)共同作用的結(jié)果表現(xiàn)為剩余索取權(quán)的保留與租值耗散的降低。土地托管有別于土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了對經(jīng)營權(quán)的劃分，保留了承包權(quán)中的收益權(quán)，為小農(nóng)戶提供了土地流轉(zhuǎn)外的另一種土地收益模式。作為一種新型的組織化與市場化結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，它的迅速發(fā)展得益于廣泛的上層引導(dǎo)，其出發(fā)點是提高整體土地生產(chǎn)經(jīng)營效率，在土地產(chǎn)權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地整體租值耗散的降低，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，本文以黑龍江省L縣X玉米專業(yè)合作社的土地托管模式為例，闡述土地托管的實踐成效，并進一步揭示土地托管中存在的問題。

（一）案例背景

L縣是黑龍江省的玉米種植大縣，農(nóng)戶加入玉米專業(yè)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營形式在L縣較為普遍。X玉米專業(yè)合作社是L縣規(guī)模較大的農(nóng)民專業(yè)合作社，該合作社于2013年成立，統(tǒng)一進行玉米的生產(chǎn)經(jīng)營與管理，并采取有限的農(nóng)業(yè)雇工模式。礙于經(jīng)驗不足，合作社運作效率低下，2013年沒有取得較為明顯的經(jīng)濟效益。矛盾的激化帶來的是深刻的變革，合作社于2014年引入了市場化經(jīng)營模式，全面推廣和實施土地托管，將合作社劃分為農(nóng)場種植隊、農(nóng)資服務(wù)隊、植保服務(wù)隊、烘干倉儲隊、回收打包隊以及專業(yè)播種公司等六個部分，其中農(nóng)場種植隊是農(nóng)業(yè)組織化主體，其他五個部分則以農(nóng)業(yè)服務(wù)供給的形式存在。進一步地，合作社整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后一條線的“打包式服務(wù)”，包括農(nóng)資挑選、農(nóng)資購買、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品處理、農(nóng)產(chǎn)品銷售等一系列內(nèi)容，農(nóng)戶則可視自身情況選擇全部托管模式或部分托管模式。總的來說，X玉米專業(yè)合作社土地托管模式的全面推廣，極大地整合了各方資源，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。2018年合作社托管土地面積達16萬畝，涉及農(nóng)戶約2500戶，最終每畝土地增收300元，實現(xiàn)農(nóng)戶增收近5000萬元。

（二）土地托管的實施成效

1.土地托管促成了合約剩余索取權(quán)的合理配置與租值耗散的降低

X玉米專業(yè)合作社在成立之初，采取的仍是傳統(tǒng)的農(nóng)民合作社運營模式，一部分農(nóng)戶選擇將土地交由合作社進行統(tǒng)一管理，年底由合作社按入社土地面積和其他資本投入狀況分配收益;另一部分農(nóng)戶選擇直接將土地流轉(zhuǎn)給合作社，直接獲取相應(yīng)的土地租金。這種傳統(tǒng)的合作社運營模式面臨著諸如信任問題、監(jiān)管問題、利益分配問題等組織化問題，加之合作社管理人員缺乏管理經(jīng)驗，當(dāng)年合作社幾乎無盈利。從本質(zhì)上講，在合作社的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式中，無論是將土地交由合作社統(tǒng)一管理（剩余索取權(quán)均攤），還是直接將土地流轉(zhuǎn)給合作社（剩余索取權(quán)轉(zhuǎn)移），農(nóng)戶的剩余索取權(quán)均受到了限制。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有的框架下，剩余索取權(quán)受限會造成土地的租值耗散問題，進一步會導(dǎo)致小農(nóng)戶的利益受損。

2014年合作社放棄原有的經(jīng)營模式轉(zhuǎn)而采用土地托管模式，參與土地托管的每一位社員均加入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，并參考了專業(yè)農(nóng)業(yè)人員的意見，誰的土地誰選擇生產(chǎn)經(jīng)營方案，誰的土地誰獲得該部分土地的收益，即在土地托管中社員保留了對各自土地的剩余索取權(quán)。合作社采用土地托管模式之后，社員對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的主導(dǎo)權(quán)得到了提升，并且合作社通過對接專業(yè)服務(wù)的方式將市場化引入到組織化中，強化了合作社內(nèi)部的監(jiān)督，一年下來合作社增收明顯，每一位參與土地托管的社員都獲得了更高的利潤。

2.土地托管推動了專業(yè)化分工的深化和農(nóng)產(chǎn)品商品化的發(fā)展

第一，X玉米專業(yè)合作社自2014年全面推廣土地托管模式以來，將合作社內(nèi)部劃分為農(nóng)場種植隊、農(nóng)資服務(wù)隊、植保服務(wù)隊、烘干倉儲隊、回收打包隊以及專業(yè)播種公司等六個部門，每一個部門專門負責(zé)不同的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。第二，合作社為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村專門聘請農(nóng)業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員等專門人員，聘請后由合作社對這些人員進行專門的入社培訓(xùn)，隨后這些專門人員便加入到對應(yīng)的各個部門對社員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動進行專業(yè)化指導(dǎo)。除此之外，合作社還與多家農(nóng)業(yè)企業(yè)、科研院所有合作關(guān)系，這些機構(gòu)包括農(nóng)種企業(yè)、化肥企業(yè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)企業(yè)、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院玉米研究所等，這些機構(gòu)的參與提高了合作社社員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化分工水平。發(fā)展專業(yè)化、機械化農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，土地托管模式的實施，深化了農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工，擴大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)的服務(wù)規(guī)模，提高了農(nóng)業(yè)整體服務(wù)水平，重構(gòu)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的部門要素，進而推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，提升了小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營效率和綜合收益。另外，合作社也加強了土地托管的一體化服務(wù)能力，包括農(nóng)資供應(yīng)、科技支持、收儲加工、產(chǎn)品銷售等。針對農(nóng)產(chǎn)品銷售困難的問題，X玉米專業(yè)合作社擴大了土地托管中農(nóng)產(chǎn)品的銷售途徑，例如與中糧對接開展“糧食銀行”項目，采取集中合作銷售模式等，提高了小農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)中的主動權(quán)與話語權(quán)。

（三）土地托管實踐中存在的問題

1.土地托管供給主體面臨著生產(chǎn)、市場以及違約等多重風(fēng)險

首先，X玉米專業(yè)合作社為了提升生產(chǎn)經(jīng)營效率，積極地引入了機械化設(shè)備，與省農(nóng)科院達成了技術(shù)合作協(xié)議，這些造成了合作社經(jīng)營的高成本問題，并且轉(zhuǎn)入合作社的土地也難以連片，生產(chǎn)效率的提升也存在一定的限度。由于土地托管必須依托較高水平的社會化服務(wù)組織，土地托管供給主體在投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素謀求實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的同時也面臨較高的經(jīng)營風(fēng)險和經(jīng)營成本，供給主體在承諾農(nóng)戶支付固定報酬的同時，也存在必須獲得相應(yīng)的經(jīng)營收益的經(jīng)營壓力。因此，合作社面臨著大規(guī)模土地流入的生產(chǎn)與市場風(fēng)險。其次，X玉米專業(yè)合作社在土地托管合約執(zhí)行期間，土地托管雙方針對托管合同條款和內(nèi)容可能會產(chǎn)生爭議，從而引發(fā)合約的違約風(fēng)險。目前，隨著國家不斷加大農(nóng)業(yè)扶持力度，農(nóng)業(yè)越來越成為有吸引力的產(chǎn)業(yè)，更多的農(nóng)戶開始返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，政策引導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營潛在收益空間不斷增加，而農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)壓力增大，工資性收入與農(nóng)業(yè)收入之間的鴻溝明顯縮小，越來越多的農(nóng)民意識到國家對“三農(nóng)”的重視和關(guān)注，農(nóng)民工回流現(xiàn)象凸顯，這些造成了部分托管農(nóng)戶存在違約的可能。

2.土地托管農(nóng)戶負擔(dān)著額外的簽約談判和交易執(zhí)行等合約費用

委托—代理問題必然產(chǎn)生相應(yīng)的交易費用⑤，對于土地托管農(nóng)戶來說，合約談判費用和交易執(zhí)行費用是其參與土地托管必須要面對的問題。首先，L縣實行土地托管的機構(gòu)數(shù)量是有限的，X玉米專業(yè)合作社在整合技術(shù)資源、聘用職業(yè)經(jīng)理人和農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的能力也是有限的，這些限制導(dǎo)致農(nóng)戶在參與土地托管時需要與合作社進行更加復(fù)雜的談判，徒增了合約談判費用。其次，X玉米專業(yè)合作社土地托管的相關(guān)制度存在缺失。例如土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營后，確保對差異地塊提供均等、及時的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的制度缺失，又如土地托管合約執(zhí)行期間發(fā)生重大自然災(zāi)害或經(jīng)營策略失誤時，生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任認定與農(nóng)業(yè)保險賠償額度認定的制度缺失等。除了較成熟的土地“全托管”模式外，土地的經(jīng)營決策權(quán)仍屬于農(nóng)戶，農(nóng)戶仍然需要對生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險擔(dān)負責(zé)任，且農(nóng)戶的托管需求也是隨著經(jīng)營環(huán)境變化而改變的，這意味著土地托管中監(jiān)管措施的不規(guī)范、政策配套的不完善等會產(chǎn)生額外的合約談判費用和交易執(zhí)行費用。

3.農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后面臨的擇業(yè)困境增加了土地托管合約的不穩(wěn)定性

X玉米專業(yè)合作社的土地托管模式增強了農(nóng)戶抵抗農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的能力，極大地提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，然而在土地托管方與被托管方進行托管交易后，參與托管的小農(nóng)戶將會面臨退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后的擇業(yè)困境。具體來說，土地托管是企業(yè)、合作組織等供給主體在個體資源稟賦及外部約束條件下，為了實現(xiàn)增強抵抗風(fēng)險、增加規(guī)模效益的目標(biāo)，多維主體相互博弈的產(chǎn)物。對于小農(nóng)戶來說，土地經(jīng)營收入是一種最低生存保障，由于土地托管不需要出讓土地經(jīng)營權(quán)，且經(jīng)營方式多樣，因此在保障鄉(xiāng)土情結(jié)傳遞的同時也最大程度地對接了各類農(nóng)戶的需求，有效地實現(xiàn)了小農(nóng)戶的增產(chǎn)增收。然而，隨著“全托管”模式的不斷深入，小農(nóng)戶家庭主要收入來源的轉(zhuǎn)化難度、非農(nóng)就業(yè)收入的穩(wěn)定性也影響著土地托管的順利實施。也就是說，小農(nóng)戶對于退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后的擔(dān)憂也增加了托管交易的不確定性，特別是農(nóng)戶面臨的擇業(yè)困境，農(nóng)戶脫農(nóng)后工資收益的波動程度、工資收益與農(nóng)業(yè)收入的相對差異程度等都制約著土地托管合約的穩(wěn)定性。

綜上所述，一方面，土地托管存在一定的因委托—代理問題而產(chǎn)生的交易費用，外部制度環(huán)境與個體行為的差異是這種交易費用產(chǎn)生的重要原因。一般而言，委托—代理問題產(chǎn)生的交易費用是市場活動的系統(tǒng)性阻力，系統(tǒng)性阻力是不可能完全避免的。另一方面，土地托管在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率、提高小農(nóng)戶收益等方面具有較大的優(yōu)勢。表2從多方面將土地托管與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)合作進行對比，小農(nóng)戶加入土地托管，雖然面臨一定的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，但保留了土地的剩余索取權(quán)，在土地產(chǎn)權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上大大降低了土地租值耗散的可能。相比于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)模式，土地托管模式的組織化程度更高，服務(wù)供給的連續(xù)性更強，組織內(nèi)部的利益鏈更復(fù)雜，運行中存在更強的監(jiān)督管理力度，可以通過完善相應(yīng)的運作機制來減少交易費用問題造成的效率損失，提高合約效率。

四、進一步規(guī)范土地托管的對策建議

土地托管作為銜接小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型實踐，為中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展提供了良好的范例。為進一步規(guī)范土地托管，本文提出以下對策建議。

（一）強化農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工，積極培育土地托管服務(wù)的供給主體

土地托管的興起建立在農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工深化和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體壯大的背景之下，農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工和土地托管供給主體的發(fā)展態(tài)勢在一定程度上決定了土地托管的實踐成效。因此，一方面，要保持土地托管業(yè)務(wù)的良好勢頭，進一步深化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化分工，發(fā)揮農(nóng)業(yè)服務(wù)的專業(yè)性，以農(nóng)業(yè)工業(yè)化理念為指引，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)與現(xiàn)代化生產(chǎn)方式相銜接，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化，從而提高土地托管供給主體的服務(wù)能力，引導(dǎo)更多農(nóng)業(yè)主體參與土地托管，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;另一方面，政府應(yīng)積極培育土地托管服務(wù)的供給主體，豐富土地托管的操作模式，通過市場化介入的方式減少交易費用問題造成的效率損失，避免因土地托管服務(wù)供給主體不足而產(chǎn)生的市場壟斷現(xiàn)象，為土地托管供需主體營造良性的市場氛圍和政策環(huán)境。

（二）增強托管服務(wù)促農(nóng)增收的穩(wěn)定性，切實激發(fā)農(nóng)戶參與意愿

農(nóng)戶選擇土地托管的動因源于對利益的追逐，其目的是提高農(nóng)地帶來的資產(chǎn)性收入。然而，土地托管在保留了小農(nóng)戶的剩余索取權(quán)的同時，也保留了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，所以要充分發(fā)揮土地托管的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，盡快建立托管業(yè)務(wù)的風(fēng)險補償機制。首先，土地托管供給主體應(yīng)當(dāng)積極引進先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的整體水平和綜合效益，提高小農(nóng)戶抵御生產(chǎn)風(fēng)險與市場風(fēng)險的能力。其次，針對土地托管服務(wù)特點，建立和完善多層次的農(nóng)業(yè)保險體系，鼓勵金融機構(gòu)為異質(zhì)性農(nóng)戶提供差異化的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)，協(xié)調(diào)保險機構(gòu)與土地托管供給主體對接，創(chuàng)新保險產(chǎn)品與服務(wù)方式。再次，政府應(yīng)探索設(shè)立土地托管專項基金，對農(nóng)戶土地托管費用、農(nóng)業(yè)保險費用等給予適當(dāng)補貼，減輕農(nóng)戶參與成本。

（三）完善監(jiān)督機制與信譽機制，防止逆向選擇問題

土地托管服務(wù)的供給主體是多樣的，這些主體是組織化與市場化融合發(fā)展的產(chǎn)物，包括但不僅限于合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。組織化的內(nèi)生成本問題與市場化的信任問題極易互相交錯，從而導(dǎo)致出現(xiàn)供給主體排斥劣地擁有者的現(xiàn)象。對此，政府應(yīng)督促土地托管供給主體建立完善的監(jiān)督機制與信譽機制，讓土地托管供需主體在良性競爭的市場中自由選擇，在保證小農(nóng)戶選準(zhǔn)主體、提效增收的同時，促使土地托管供給主體能夠獲得品質(zhì)均衡、質(zhì)量較高的土地。不僅如此，由于土地托管存在著委托—代理問題，交易的不確定性引發(fā)了各種交易風(fēng)險，為降低惡意違約給供需雙方帶來的損失，應(yīng)抓緊制定土地托管合約談判、締結(jié)和履行的相關(guān)規(guī)則，細化各方權(quán)利與義務(wù)，從而為糾紛調(diào)解、責(zé)任認定等提供判定準(zhǔn)則和基礎(chǔ)。

（四）健全土地托管扶持政策和配套措施，提高土地托管雙方的交易達成率和合約執(zhí)行效率

作為一種創(chuàng)新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，土地托管由于涉及處于弱勢地位和弱勢群體的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，其業(yè)務(wù)的達成和執(zhí)行需要更加完善的扶持政策和配套措施。一是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為抓手，重點推進托管地塊建設(shè)，進一步實施農(nóng)村公路的修建與保養(yǎng)工作，落實城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性和抗災(zāi)能力。二是增強保險和金融方面的支持，資金缺乏和風(fēng)險較高一直是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要約束，擴展土地托管業(yè)務(wù)也要重視這一問題的解決。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項基金補貼，加大對參與金融業(yè)務(wù)的土地托管供需主體的財政扶持力度，支持金融機構(gòu)推出農(nóng)地抵押、農(nóng)機質(zhì)押等創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，滿足農(nóng)戶多樣化金融需求。三是強化農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和就業(yè)培訓(xùn)工作，改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力工作條件，提高非農(nóng)就業(yè)收入水平和社會保障力度，為農(nóng)戶積極參與土地托管服務(wù)提供現(xiàn)實基礎(chǔ)。

注釋

①衡霞、程世云：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障研究——以土地托管組織為例》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2014年第2期。

②孫曉燕、蘇昕：《土地托管、總收益與種糧意愿——兼業(yè)農(nóng)戶糧食增效與務(wù)工增收視角》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2012年第8期。

③收益權(quán)是所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，而農(nóng)村土地是歸集體所有的，在“三權(quán)分置”的解釋上，農(nóng)戶土地收益權(quán)的實現(xiàn)可以轉(zhuǎn)移到承包權(quán)之上，成為土地承包權(quán)中的收益權(quán)。

④王顏齊、史修藝：《組織化內(nèi)生成本視角下小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接問題研究》，《中州學(xué)刊》2019年第9期。

⑤交易過程包括搜尋交易對象、談判和簽約、合約監(jiān)督和執(zhí)行。三個交易階段均存在交易費用，分別對應(yīng)搜尋費用、談判簽約費用和監(jiān)督執(zhí)行費用，任意階段的交易費用變化都可能引起總交易費用的改變。

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責(zé)任編輯：澍 文