“需求響應(yīng)”視角下養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題及其解決對(duì)策

摘 要：實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需均衡發(fā)展是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措。當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題嚴(yán)重。從“需求響應(yīng)”視角來看，供給側(cè)對(duì)老人養(yǎng)老服務(wù)“需求響應(yīng)不足”導(dǎo)致了供需錯(cuò)配問題的產(chǎn)生，而養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)缺陷性失靈、供給側(cè)對(duì)老人多元化養(yǎng)老需求響應(yīng)難度大、成本高和政府失靈的存在是造成“需求響應(yīng)不足”的根源。為此，應(yīng)提高老人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐能力，確立“需求導(dǎo)向”的決策原則，構(gòu)建有助于強(qiáng)化“需求響應(yīng)”的外部環(huán)境，提高智能化供給水平，降低“需求足夠響應(yīng)”成本，解決養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題，重塑養(yǎng)老市場(chǎng)供需均衡。

關(guān)鍵詞：需求響應(yīng);市場(chǎng)失靈;養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配;供需均衡

中圖分類號(hào)：F264.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）02-0028-06

黨的十九屆五中全會(huì)提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)老齡化已上升為長(zhǎng)期實(shí)施的國(guó)家戰(zhàn)略。推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措。然而，長(zhǎng)期以來我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)總體上“叫好不叫座”，發(fā)展不景氣，尚未將巨大的社會(huì)需求潛在優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)繁榮發(fā)展的行業(yè)態(tài)勢(shì)，養(yǎng)老群體多元養(yǎng)老服務(wù)需求無法有效滿足，出現(xiàn)嚴(yán)重的供需失衡問題。針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供需失衡問題，學(xué)者們多從供給側(cè)開展研究，認(rèn)為供需失衡主要是供給側(cè)出了問題，而從需求側(cè)展開的研究較少。本文聚焦需求側(cè)，從養(yǎng)老服務(wù)“需求響應(yīng)”角度深入系統(tǒng)研究供需錯(cuò)配失衡問題，探討?zhàn)B老服務(wù)供需錯(cuò)配失衡產(chǎn)生的根源，并提出以強(qiáng)化“需求足夠響應(yīng)”為導(dǎo)向的化解路徑，以期為優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給、實(shí)現(xiàn)供需均衡發(fā)展提供決策參考。

一、養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題的具體表現(xiàn)

養(yǎng)老服務(wù)供需失衡包含供需總量失衡和供需結(jié)構(gòu)失衡。供需總量失衡就是供給總量或規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足總需求，出現(xiàn)供給缺口，老人“不能消費(fèi)”問題嚴(yán)重，這主要是在“未富先老”和“未備先老”的情況下，政府、社會(huì)、家庭對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供需缺乏足夠的投入造成的，是投入缺口引致型供需失衡，只有加大投入才能逐步化解總量失衡的難題。而供需結(jié)構(gòu)失衡，也叫供需錯(cuò)配，就是立足于現(xiàn)有養(yǎng)老資源條件，養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與老人實(shí)際需求結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，出現(xiàn)無效或低效供給，老人“無從消費(fèi)、不敢消費(fèi)、不愿消費(fèi)、消費(fèi)不起”等問題突出，這既導(dǎo)致有限養(yǎng)老資源浪費(fèi)嚴(yán)重，又無法有效滿足廣大老人多元化的養(yǎng)老需求，是供給粗放引致型供需失衡。目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

1.服務(wù)模式上的供需錯(cuò)配

具體表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式容易獲得政府和社會(huì)資本的青睞，而處于基礎(chǔ)地位的家庭、居家社區(qū)養(yǎng)老模式，反而供給不足。近年來，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖然床位數(shù)量在不斷提升，但服務(wù)質(zhì)量不高，入住率較低，造成資源浪費(fèi)，尤其是高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，雖然發(fā)展迅速，但多處于環(huán)境優(yōu)美的地方，遠(yuǎn)離城區(qū)，遠(yuǎn)離老人熟悉的居住環(huán)境和醫(yī)療資源，僅有利于少數(shù)較為富有的自理老人短期休養(yǎng)度假，不適合中低收入老人長(zhǎng)期養(yǎng)老，更不適合失能半失能老人的照護(hù)，資源浪費(fèi)更為嚴(yán)重。居家社區(qū)養(yǎng)老符合老人就地養(yǎng)老要求，深受廣大老人群體歡迎，但覆蓋率低下，供給嚴(yán)重不足。家庭養(yǎng)老仍然是絕大多數(shù)老人養(yǎng)老的理想選擇，但家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，難以支撐日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老壓力。

2.服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容上的供需錯(cuò)配

現(xiàn)階段，雖然專業(yè)化、個(gè)性化和親情化的養(yǎng)老需求強(qiáng)度高，但在“未富先老”條件下，老人缺乏足夠的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支撐，導(dǎo)致養(yǎng)老供給主體贏利艱難，缺乏持續(xù)投入的積極性，無法去足夠響應(yīng)并有效滿足這些養(yǎng)老需求，只能滿足較低強(qiáng)度的養(yǎng)老需求。這樣就會(huì)出現(xiàn)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老群體多為自理老人，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容大致趨同，并多集中于生活照料、養(yǎng)生、社交、文化娛樂等“養(yǎng)”方面，一定程度上出現(xiàn)供給過剩。而個(gè)性化和親情化的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)供給不足，以及針對(duì)失能失智老人的醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、心理慰藉等專業(yè)化剛性需求也供給不足，其實(shí)這些供給恰恰是體現(xiàn)老有所養(yǎng)的關(guān)鍵。據(jù)調(diào)查，城鎮(zhèn)公辦養(yǎng)老院以及高檔民辦養(yǎng)老院失能失智老人平均入住率分別僅為30%和10%。

3.服務(wù)空間布局上的供需錯(cuò)配

主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。一是養(yǎng)老服務(wù)東中西部地域供需錯(cuò)配嚴(yán)重。一方面，東部沿海地區(qū)由于人口流入增加了就業(yè)人口和經(jīng)濟(jì)積累，改善了養(yǎng)老服務(wù)供給，極大地緩解了人口老齡化壓力，但由于戶籍制度門檻的限制，流入人口無法有效享有當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)。另一方面，中西部地區(qū)由于人口流出導(dǎo)致“留守”和“空巢”老人快速增加，加之流出人口年老后返鄉(xiāng)養(yǎng)老，導(dǎo)致中西部地區(qū)養(yǎng)老需求增加迅速，但供給嚴(yán)重不足。二是養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)供需差距明顯。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，經(jīng)濟(jì)投入能力較強(qiáng)，能為養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和服務(wù)創(chuàng)造較好條件;而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起步晚，設(shè)施建設(shè)落后，服務(wù)水平不高。當(dāng)前，我國(guó)仍處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，持續(xù)有農(nóng)村人口特別是年輕人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，導(dǎo)致農(nóng)村老齡化速度快于城鎮(zhèn)，農(nóng)村贍養(yǎng)率高出城鎮(zhèn)10%以上，這將進(jìn)一步加大養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)供需差距。

實(shí)際上，以上三種養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題產(chǎn)生的直接原因可以歸結(jié)為供給側(cè)對(duì)老人“需求響應(yīng)不足”。具體而言，供給側(cè)對(duì)“居家養(yǎng)老”和“就地養(yǎng)老”的需求傾向性響應(yīng)不足，就容易過度關(guān)注大型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而忽視家庭和居家社區(qū)養(yǎng)老，導(dǎo)致服務(wù)模式供需錯(cuò)配;對(duì)養(yǎng)老需求強(qiáng)度響應(yīng)不足，就容易過于關(guān)注低需求強(qiáng)度而忽視高需求強(qiáng)度的養(yǎng)老服務(wù)供給，導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象或內(nèi)容上的供需錯(cuò)配;對(duì)養(yǎng)老需求空間分布響應(yīng)不足，就會(huì)出現(xiàn)地區(qū)之間或城鄉(xiāng)之間的供需錯(cuò)配。既然“需求響應(yīng)不足”能夠直接導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題，那么就有必要對(duì)“需求響應(yīng)不足”問題產(chǎn)生的條件和根源進(jìn)行深入分析。

二、養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配的“需求響應(yīng)不足”根源分析

在學(xué)界，養(yǎng)老問題常常被作為社會(huì)問題或人口問題而進(jìn)行深入的社會(huì)學(xué)研究，取得了諸多有價(jià)值的研究成果。其實(shí)養(yǎng)老問題事關(guān)民生福祉，既是重大社會(huì)問題，又是重大經(jīng)濟(jì)問題。從產(chǎn)生根源來看，養(yǎng)老問題大多是由于缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)支撐而形成的社會(huì)問題，即表象是社會(huì)問題，實(shí)則是經(jīng)濟(jì)問題;就供需關(guān)系而言，養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題就是養(yǎng)老服務(wù)供給偏離了老人實(shí)際需求，偏離了供需均衡狀態(tài)，出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)位。因此，我們嘗試運(yùn)用市場(chǎng)均衡的理論和方法，將供需錯(cuò)配問題置于市場(chǎng)均衡的分析框架內(nèi)開展研究，從供需兩側(cè)出發(fā)，并把二者緊密結(jié)合起來，以準(zhǔn)確分析問題產(chǎn)生的條件和根源。

1.養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題分析方法的選擇

市場(chǎng)均衡理論是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心，是建立在價(jià)格靈敏性假設(shè)和供需市場(chǎng)主體理性預(yù)期假設(shè)基礎(chǔ)上的基本經(jīng)濟(jì)理論。根據(jù)市場(chǎng)均衡理論，在理想的完全市場(chǎng)條件下，當(dāng)商品或勞務(wù)市場(chǎng)出現(xiàn)短暫的供求失衡時(shí)，靈活的市場(chǎng)機(jī)制通過靈敏的商品或勞務(wù)價(jià)格可以迅速地調(diào)整，并將需求側(cè)有效需求信息和供給側(cè)有效供給信息及時(shí)準(zhǔn)確地在供需雙方相互傳達(dá)，確保市場(chǎng)能夠連續(xù)出清，從而保障市場(chǎng)供需均衡。這兩個(gè)基本假設(shè)是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的精髓所在。有了這兩個(gè)基本假設(shè)，市場(chǎng)供需主體均可利用充分信息來理性實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化和效用最大化，以達(dá)到市場(chǎng)均衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。其實(shí)市場(chǎng)主體對(duì)市場(chǎng)價(jià)格靈敏反應(yīng)的基本假設(shè)，是建立在供給側(cè)有足夠的供給能力（足夠的資金、技術(shù)和管理投入）、需求側(cè)有足夠的經(jīng)濟(jì)購(gòu)買支撐能力這一隱含假設(shè)基礎(chǔ)上。這樣，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)均衡的基本前提條件又可以表述為，供給側(cè)有足夠的供給能力和理性判斷能力，而需求側(cè)也要有足夠的經(jīng)濟(jì)購(gòu)買支撐能力和理性判斷能力，就是供需雙方均具備足夠的市場(chǎng)主體地位。

當(dāng)然，市場(chǎng)均衡是一種理想狀態(tài)，由于不能或不能完全滿足市場(chǎng)均衡的基本假設(shè)，或者存在壟斷、外部性等問題，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈、供需失衡、市場(chǎng)難以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。有學(xué)者根據(jù)市場(chǎng)失靈產(chǎn)生原因的基本性質(zhì)，將市場(chǎng)失靈劃分為局限性市場(chǎng)失靈、缺陷性市場(chǎng)失靈、負(fù)面性市場(chǎng)失靈，其中缺陷性市場(chǎng)失靈是不具備或不完全具備市場(chǎng)基本條件（市場(chǎng)發(fā)育不全）導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈。采取市場(chǎng)均衡的分析方法是為了用理想市場(chǎng)均衡條件，去分析評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)的失靈程度、產(chǎn)生原因和實(shí)現(xiàn)供需均衡的有效路徑。本文對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配問題的分析，除采取市場(chǎng)均衡的理論和方法外，還結(jié)合政府公共選擇、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，形成較為系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

2.缺陷性市場(chǎng)失靈是養(yǎng)老服務(wù)“需求響應(yīng)不足”產(chǎn)生的根本原因

20世紀(jì)80年代，我國(guó)開始了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化改革，發(fā)展格局從以政府舉辦為主，向民間資本、社會(huì)力量廣泛參與、競(jìng)相發(fā)展轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。隨著我國(guó)老齡化日益加劇，政府無法有效承擔(dān)巨大的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給，社會(huì)市場(chǎng)力量將成為供給主體，并形成一個(gè)巨大的供需市場(chǎng)，最終依托市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源優(yōu)化配置。

然而，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的形成和發(fā)展有其自身的特殊性，存在諸多制約因素，堵點(diǎn)、短板突出。首先，在“未富先老”條件下，老齡群體自我支配的經(jīng)濟(jì)收入（主要是退休金和部分老人的勞動(dòng)收入，僅能支撐退休后的基本生活）不足以支撐購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的需要，支付能力存在較大缺口。人均支付缺口相當(dāng)于城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員人均退休金的1/4到1倍之間，對(duì)于那些沒有退休金或貧困老齡群體而言這種缺口更大。這樣，由于老人沒有在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)直接購(gòu)買消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)條件，其養(yǎng)老多元的真實(shí)需求和偏好，無法通過市場(chǎng)機(jī)制準(zhǔn)確、及時(shí)表達(dá)和傳遞，供給側(cè)養(yǎng)老服務(wù)供給缺乏精準(zhǔn)的需求依據(jù)，供給的盲目性大幅增加。其次，進(jìn)入養(yǎng)老期的老人，已經(jīng)離開工作或勞動(dòng)崗位，身體心智功能加速退化，社會(huì)關(guān)系逐步萎縮，已經(jīng)脫離主體社會(huì)，社會(huì)主體地位也嚴(yán)重弱化，養(yǎng)老服務(wù)選擇的決策能力不斷降低，很難在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)做到理性預(yù)期和選擇，進(jìn)一步弱化了自身的市場(chǎng)主體地位。E. Cumming和W. E. Henry，提出老年人社會(huì)脫離理論（Disengagement Theory），指出老齡化是一個(gè)逐步脫離的過程，老年期是一個(gè)無可避免的角色、關(guān)系的退出時(shí)期。最后，養(yǎng)老服務(wù)需求還受到老人的“居家養(yǎng)老”傾向性、傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念等主觀因素的嚴(yán)重影響。

這樣，在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)老人同時(shí)缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)購(gòu)買支撐能力和理性判斷能力，市場(chǎng)主體地位嚴(yán)重弱化或缺失，形成典型的缺陷性市場(chǎng)失靈。這種缺陷性市場(chǎng)失靈是不具備或不完全具備市場(chǎng)基本條件所引發(fā)的市場(chǎng)失靈。在缺陷性市場(chǎng)失靈約束條件下，大量養(yǎng)老服務(wù)潛在市場(chǎng)交易行為不會(huì)出現(xiàn)，老人需求信息無法通過市場(chǎng)及時(shí)準(zhǔn)確傳遞，供給側(cè)必然會(huì)出現(xiàn)“需求響應(yīng)不足”，供給靶向不準(zhǔn)，供需錯(cuò)配問題嚴(yán)重。為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需均衡，就需要處于市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的供給主體，采取非市場(chǎng)的有效措施，主動(dòng)強(qiáng)化對(duì)老人養(yǎng)老需求的結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度、空間分布、經(jīng)濟(jì)支撐以及需求特性和個(gè)性保持足夠的響應(yīng)，才能促進(jìn)供需精準(zhǔn)對(duì)接，矯正缺陷性市場(chǎng)失靈，提高有效供給水平，實(shí)現(xiàn)供需均衡。

3.供給主體對(duì)老人多元化需求響應(yīng)難度大、成本高是“需求響應(yīng)不足”產(chǎn)生的重要原因

市場(chǎng)失靈約束下，養(yǎng)老服務(wù)能否有效供給，并避免供需錯(cuò)配問題，很大程度上取決于供給主體對(duì)養(yǎng)老需求的能動(dòng)響應(yīng)程度。但是，由供給側(cè)能動(dòng)響應(yīng)老人養(yǎng)老需求，仍然會(huì)出現(xiàn)“需求響應(yīng)不足”現(xiàn)象。

第一，養(yǎng)老需求的個(gè)性化、多元化特征增加了供給側(cè)對(duì)養(yǎng)老需求的響應(yīng)難度。每位老人都是具有不同人生閱歷的獨(dú)特個(gè)體，擁有豐富的生活體驗(yàn)、工作經(jīng)驗(yàn)和人生閱歷，且一般都有較為固化的個(gè)性和習(xí)慣，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量要求自然很高，既有服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化的要求，更有服務(wù)多元化、個(gè)性化、親情化的需要。凱瑟琳·麥金尼斯-迪特里克認(rèn)為“生命歷程是一種個(gè)人經(jīng)歷，用其獨(dú)特的方式塑造了每個(gè)人，早年全部經(jīng)歷就是造就每個(gè)老年人的參數(shù)，其結(jié)果是老年人口比任何一個(gè)其他生命歷程階段的人口更具多樣性”。①每位老人的多元化、個(gè)性化需求，大大增加了政府、企業(yè)、社會(huì)組織等供給主體獲取真實(shí)養(yǎng)老需求信息以及有效滿足需求的難度。

第二，企業(yè)等市場(chǎng)主體足夠響應(yīng)養(yǎng)老需求的成本過高。就機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言，老人集中照護(hù)，便于照護(hù)人員集中服務(wù)并近距離接觸和了解老人需求，能夠最大限度掌握老人的個(gè)性化需求信息，雖然能夠降低獲取養(yǎng)老需求的信息成本和整體照護(hù)成本，但是如果完全按照每位老人專業(yè)化、個(gè)性化、多元化的養(yǎng)老需求來提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，就會(huì)要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大幅增加各類專業(yè)照護(hù)人員，這勢(shì)必造成供給成本的提高。在現(xiàn)階段養(yǎng)老群體支付能力不足、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)普遍缺乏盈利的情況下，養(yǎng)老企業(yè)是無法承受的，所以眾多養(yǎng)老企業(yè)只能在較低水平上響應(yīng)養(yǎng)老需求并提供服務(wù)，在供給對(duì)象和供給內(nèi)容上就容易出現(xiàn)供需錯(cuò)配失衡。

從社區(qū)和居家養(yǎng)老模式來看，由于服務(wù)對(duì)象分散居住，個(gè)性化、多元化養(yǎng)老需求點(diǎn)多面廣。這樣，在單個(gè)服務(wù)對(duì)象單次服務(wù)收費(fèi)無法大幅上漲的情況下，服務(wù)供給主體面臨了解老人真實(shí)需求的信息成本、上門服務(wù)的交通和時(shí)間成本，以及服務(wù)過程中各種風(fēng)險(xiǎn)掌控成本居高不下的困境。如果想通過擴(kuò)大服務(wù)范圍形成規(guī)模收益，必須不斷地?cái)U(kuò)大服務(wù)地域范圍，但這又可能導(dǎo)致上述成本指數(shù)級(jí)增加。因此，在目前“未富先老”養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)有限的前提下，社區(qū)和居家養(yǎng)老的“需求響應(yīng)”成本更高，更難有效滿足老人的養(yǎng)老需求。

4.政府失靈成為“需求響應(yīng)不足”產(chǎn)生的外部原因

政府既是兜底性養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任主體，也是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、政策制定、監(jiān)督管理的責(zé)任主體，其決策對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展影響重大，務(wù)必要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，形成以政府為主體責(zé)任的供給體系。這樣，養(yǎng)老服務(wù)就具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，受政府政策影響很大。在目前養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)贏利較難的情況下，政府政策導(dǎo)向的影響往往大于市場(chǎng)本身，各類供給主體對(duì)政策的敏感度甚至高于對(duì)市場(chǎng)養(yǎng)老需求的響應(yīng)度。顯然，政府有條件成為彌補(bǔ)供給主體“需求響應(yīng)不足”的重要外部力量。

然而，根據(jù)公共選擇理論，政府在形成養(yǎng)老服務(wù)供給公共決策和制定相關(guān)政策中，往往受到政績(jī)顯性度、職位晉升及其相關(guān)利益偏好的驅(qū)動(dòng)，直接降低了對(duì)養(yǎng)老需求的響應(yīng)程度，出現(xiàn)政府失靈。養(yǎng)老市場(chǎng)中老人的社會(huì)主體地位和市場(chǎng)主體地位弱化，其真實(shí)需求偏好也無法進(jìn)入統(tǒng)一化、程序化、規(guī)范化的決策和政策形成過程，不能及時(shí)有效矯正政府失靈，這樣養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)存在政府失靈情況的可能性更大。在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)存在市場(chǎng)失靈的前提下，政府失靈的存在會(huì)產(chǎn)生三方面影響。一是政績(jī)顯性偏好導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施投入供需錯(cuò)位。建設(shè)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、各類養(yǎng)老床位、智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)等硬件養(yǎng)老設(shè)施，以及遠(yuǎn)離城區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、特色康養(yǎng)小鎮(zhèn)等大型養(yǎng)老基地，由于政績(jī)顯性強(qiáng)、便于考核，成為政府關(guān)注的重點(diǎn);而建設(shè)家庭養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，由于點(diǎn)多面廣、政績(jī)顯性差、不易考核，反而容易被忽視。二是政府兜底性養(yǎng)老服務(wù)供給存在“需求響應(yīng)不足”。與社會(huì)資本相比，政府兜底性養(yǎng)老服務(wù)“需求響應(yīng)不足”更為嚴(yán)重，普遍供給粗放，缺乏效率，多數(shù)公辦性質(zhì)養(yǎng)老院，特別是鄉(xiāng)村敬老院，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高，入住率很低。三是部分養(yǎng)老政策存在明顯的“需求響應(yīng)不足”。部分政策靶向不準(zhǔn)、功能弱化，甚至與政策初衷背道而馳，有進(jìn)一步加大“需求響應(yīng)不足”的可能性。

這里僅以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位補(bǔ)貼政策為例來說明。由于增加養(yǎng)老床位政績(jī)顯性強(qiáng)，容易得到政府決策的青睞，成為各地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心指標(biāo)。在這一核心指標(biāo)考核壓力下，各地競(jìng)相對(duì)新增養(yǎng)老床位推行建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，而市場(chǎng)供給主體為了生存，對(duì)補(bǔ)貼政策積極響應(yīng)，快速增加養(yǎng)老床位，但對(duì)多元化、個(gè)性化的高質(zhì)量養(yǎng)老需求的關(guān)注和投入反而不夠，入住率沒有隨床位增加而快速提高，社會(huì)養(yǎng)老需求并沒有得到有效滿足，造成資源低效或無效配置。有研究表明，2019年北京市有近20%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不到20%，有50%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不到50%。②長(zhǎng)此以往，就容易出現(xiàn)市場(chǎng)供給主體為補(bǔ)貼而補(bǔ)貼的政策套利行為，供給主體形成對(duì)補(bǔ)貼政策的依賴，背離了政策的初衷。這種缺乏對(duì)養(yǎng)老需求足夠響應(yīng)的養(yǎng)老政策，不僅不能夠矯正市場(chǎng)失靈，反而可能會(huì)加大供需錯(cuò)配失衡程度。

三、以“需求足夠響應(yīng)”為導(dǎo)向化解養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配難題的路徑選擇

1.提高老人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐能力

提高對(duì)養(yǎng)老消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)支撐，夯實(shí)支付保障，做實(shí)老人的市場(chǎng)主體地位，能夠增強(qiáng)消費(fèi)意愿，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求信息的有效傳遞，降低供給側(cè)對(duì)老人“需求足夠響應(yīng)”的難度和成本，改善實(shí)現(xiàn)“需求足夠響應(yīng)”的消費(fèi)條件。首先，強(qiáng)化政府對(duì)老人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)支撐。政府是養(yǎng)老服務(wù)供給的重要責(zé)任主體，重點(diǎn)提高養(yǎng)老服務(wù)支付的保障水平。盡快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，積極探索劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)金的可行性路徑。我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)體系難以應(yīng)對(duì)養(yǎng)老支出壓力，要盡早開辟養(yǎng)老資金籌措的新渠道，主要通過加快推進(jìn)常住人口市民化，積極擴(kuò)大常住人口的參保范圍和繳費(fèi)率，穩(wěn)步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面;面對(duì)勞動(dòng)人口和養(yǎng)老資金不足壓力，要適時(shí)提高退休年齡;國(guó)有資本占比高是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，要發(fā)揮國(guó)有資本對(duì)養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支撐作用，提高國(guó)有企業(yè)股息收入的養(yǎng)老投入等。其次，增加家庭對(duì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的投入。一般情況下大多數(shù)家庭都存在“住房—教育—醫(yī)療—養(yǎng)老”差序消費(fèi)格局，家庭對(duì)社會(huì)養(yǎng)老消費(fèi)的財(cái)富儲(chǔ)備和經(jīng)濟(jì)支撐遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要通過家庭支持政策引導(dǎo)家庭增加對(duì)老人養(yǎng)老消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)投入。最后，也要提高老人的社會(huì)地位，改善養(yǎng)老消費(fèi)的社會(huì)條件。充分弘揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)的孝道文化，塑造養(yǎng)老、孝老、敬老的良好社會(huì)環(huán)境，積極提高老人社會(huì)地位;增強(qiáng)養(yǎng)老法制意識(shí)，贍養(yǎng)人應(yīng)履行“對(duì)老年人在經(jīng)濟(jì)上供給、生活上照顧、精神上慰藉”的義務(wù)，保障老人合法權(quán)益。

2.確立“需求導(dǎo)向”的決策原則

依據(jù)養(yǎng)老需求特性以及空間分布規(guī)律，確立有助于強(qiáng)化“需求足夠響應(yīng)”宏觀決策的理論依據(jù)或決策原則，提高實(shí)現(xiàn)“需求足夠響應(yīng)”的能動(dòng)性，大幅降低養(yǎng)老服務(wù)決策過程中的政府失靈。

第一，堅(jiān)持依據(jù)“就近養(yǎng)老”需求特性的決策原則。一般情況下，老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求強(qiáng)度與接受服務(wù)場(chǎng)所距離呈反比，距離家越近，需求強(qiáng)度越大。優(yōu)化養(yǎng)老供給結(jié)構(gòu)，限制遠(yuǎn)離老人熟悉環(huán)境的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或休閑度假式的養(yǎng)老基地項(xiàng)目，鼓勵(lì)就近發(fā)展社區(qū)嵌入式小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。增加政策扶持力度，大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老，強(qiáng)化居家社區(qū)養(yǎng)老的主體地位。建立和完善支持家庭養(yǎng)老的政策體系，夯實(shí)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。

第二，堅(jiān)持依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需求彈性的決策原則。通常情況下，老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求強(qiáng)度與身心失能程度呈正比，失能失智越嚴(yán)重，需求強(qiáng)度越大。要強(qiáng)化對(duì)失能失智和半失能失智老人的照護(hù)，盡快建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，優(yōu)先發(fā)展“護(hù)理型”“康復(fù)型”和“醫(yī)養(yǎng)康護(hù)型”等專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增加家庭或普通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理床位和護(hù)理投入，盡快建立完備高效的養(yǎng)老照護(hù)體系。

第三，堅(jiān)持依據(jù)養(yǎng)老需求地域分布的決策原則。在老年人聚集的小區(qū)，集聚養(yǎng)老資源，打造老年社區(qū);在中心城區(qū)，圍繞醫(yī)療資源合理布局養(yǎng)老資源，減少向遠(yuǎn)離老人熟悉環(huán)境的城市郊區(qū)布局;農(nóng)村老人養(yǎng)老需求普遍存在“強(qiáng)需求、弱表達(dá)、被忽視”的困境，要依據(jù)農(nóng)村老人需求分布特點(diǎn)，強(qiáng)化投入優(yōu)化布局，重點(diǎn)保障“留守”“空巢”老人的養(yǎng)老需求。

3.構(gòu)建有助于強(qiáng)化“需求響應(yīng)”的外部環(huán)境

第一，建立老人直接參與的養(yǎng)老決策機(jī)制。政府作為養(yǎng)老服務(wù)供給主體和責(zé)任主體，務(wù)必提高準(zhǔn)確把握老人真實(shí)養(yǎng)老需求的主觀能動(dòng)性，探索建立有老人參與的養(yǎng)老決策機(jī)制。政府在決策養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，必須召開有老人代表參加的會(huì)議，充分吸納老人合理的需求意見。在決策執(zhí)行過程中也要與老人保持溝通，及時(shí)吸納服務(wù)對(duì)象的反饋意見。通過法定程序?qū)⒃摏Q策機(jī)制納入老年人權(quán)益保障法規(guī)。

第二，建立和完善“需求導(dǎo)向”的養(yǎng)老服務(wù)供給體制機(jī)制。首先，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老需求評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化養(yǎng)老需求響應(yīng)的制度保障。協(xié)同民政、衛(wèi)健、人社、社保、發(fā)改等部門制定統(tǒng)一的、系統(tǒng)的養(yǎng)老需求評(píng)估體系，使之成為老人獲取和退出服務(wù)，以及養(yǎng)老供給主體分類建立、服務(wù)分類供給的基本依據(jù)，也成為政府考核、監(jiān)管和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。其次，建立嚴(yán)格按照需求評(píng)估配置養(yǎng)老資源的機(jī)制。就是依據(jù)老人養(yǎng)老需求評(píng)估結(jié)果有效配置服務(wù)類別、級(jí)別、內(nèi)容和服務(wù)機(jī)構(gòu)。最后，進(jìn)一步暢通異地養(yǎng)老“政策梗阻”，研究改革現(xiàn)行的財(cái)政養(yǎng)老供給體制，探索建立依據(jù)常住人口配置財(cái)政養(yǎng)老資源的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地區(qū)和城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)的供需均衡。

第三，建立健全有助于實(shí)現(xiàn)“需求足夠響應(yīng)”的政策環(huán)境。養(yǎng)老政策應(yīng)該對(duì)養(yǎng)老需求特性（居家性、個(gè)性化等）、強(qiáng)度、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、分布等保持足夠的響應(yīng)，打造“需求足夠響應(yīng)”導(dǎo)向的政策體系。一是強(qiáng)化需求側(cè)政策供給。在對(duì)老人養(yǎng)老需求嚴(yán)格評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)養(yǎng)老需求強(qiáng)度，直接給予老人發(fā)放不同標(biāo)準(zhǔn)的照護(hù)補(bǔ)貼，為增強(qiáng)老人市場(chǎng)主體地位增權(quán)（empowerment）賦能，提高老人自主選擇的經(jīng)濟(jì)能力。二是提高供給側(cè)政策扶持效率。改變政策實(shí)施方式，緊密結(jié)合需求響應(yīng)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，精準(zhǔn)施策，提高政策效率。將養(yǎng)老床位建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼與入住老人的數(shù)量和滿意度相結(jié)合，提高老人選擇機(jī)構(gòu)和床位的經(jīng)濟(jì)條件，同時(shí)倒逼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化養(yǎng)老需求響應(yīng)，增加有效供給。

4.提高智能化供給水平，降低“需求足夠響應(yīng)”成本

市場(chǎng)失靈條件下，老人無法及時(shí)準(zhǔn)確表達(dá)和傳遞需求信息，而供給側(cè)由于足夠響應(yīng)養(yǎng)老需求的成本過高，也無法及時(shí)準(zhǔn)確獲得老人養(yǎng)老需求信息。顯然，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)供需雙方都缺乏足夠的供需信息支撐。而通過提高養(yǎng)老服務(wù)供給智能化水平，能夠充分運(yùn)用信息化和智能化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通，重塑優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供需鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)，最大限度降低養(yǎng)老服務(wù)的信息成本、運(yùn)營(yíng)成本。因此，提高養(yǎng)老服務(wù)供給智能化水平，無疑成為提高“需求足夠響應(yīng)”程度的重要舉措。

目前較為可行的舉措就是全方位打造社區(qū)智慧養(yǎng)老。社區(qū)智慧養(yǎng)老就是利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)搭建服務(wù)平臺(tái)，并以服務(wù)平臺(tái)為核心整合包括養(yǎng)老管理中心、老人及子女、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、商家等在內(nèi)的養(yǎng)老資源，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。這種“全面整合”的社區(qū)智慧化養(yǎng)老，以獲取老人需求為起點(diǎn)，以信息服務(wù)平臺(tái)為整合手段，將家庭、居家社區(qū)、機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老服務(wù)各供給主體和醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、家政等相關(guān)服務(wù)主體進(jìn)行服務(wù)內(nèi)容的銜接整合，實(shí)現(xiàn)各主體之間的信息互聯(lián)互通、資源優(yōu)化配置，構(gòu)建“醫(yī)養(yǎng)康護(hù)”一體化整合照料的養(yǎng)老服務(wù)模式，形成全服務(wù)鏈條。社區(qū)智慧化養(yǎng)老模式的核心是在不影響原有養(yǎng)老服務(wù)模式功能的基礎(chǔ)上，打破各種模式和環(huán)節(jié)之間的信息壁壘，確保老人個(gè)性化養(yǎng)老需求和供給信息及時(shí)有效地相互傳遞，大幅提高供給主體精準(zhǔn)服務(wù)和有效掌控風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低養(yǎng)老供給的信息成本和需求響應(yīng)成本，提高各類養(yǎng)老服務(wù)有效供給水平，有效降低供需錯(cuò)配失衡的可能性。

注釋

①[美]凱瑟琳·麥金尼斯-迪特里克：《老年社會(huì)工作生理、心理及社會(huì)方面的評(píng)估與干預(yù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第66頁(yè)。

②喬曉春：《 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為何興旺不起來？》，《 社會(huì)政策研究》2019年第2期。

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責(zé)任編輯：劉 一