新冠肺炎疫情對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的影響及建議

[摘 要]庚子鼠年，歲末年初，一場(chǎng)新型冠狀病毒從武漢肆虐，席卷全國(guó)。為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，中央和各級(jí)地方政府采取了嚴(yán)格的防控措施，也取得了重大戰(zhàn)略成果。但這些防控措施對(duì)PPP項(xiàng)目的識(shí)別準(zhǔn)備、招標(biāo)采購(gòu)、建設(shè)施工、合同履約、項(xiàng)目移交等造成不同程度的影響。目前疫情防控還沒有取得最終勝利，造成的影響還在延續(xù)，對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的影響程度還無(wú)法最終確定。截至5月底，泉州市落地的PPP項(xiàng)目58個(gè)（總投資額646.67億元），文章以這58個(gè)PPP項(xiàng)目為樣本，根據(jù)疫情對(duì)PPP項(xiàng)目造成的風(fēng)險(xiǎn)和影響，梳理疫情過程中出現(xiàn)的問題和困難，結(jié)合已經(jīng)出臺(tái)的政策和措施，從PPP項(xiàng)目全生命周期多角度進(jìn)行分析，提出對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]疫情防控;合同體系;績(jī)效評(píng)價(jià)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.33.047

地方各級(jí)政府為防控疫情采取了禁止聚集、停工停業(yè)、交通管控和人員限流等措施，發(fā)揮了積極的作用，但這些防控措施可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)延遲、建設(shè)進(jìn)度滯后、建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本增加等情況，不可避免地對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期造成不同程度的影響。

1 PPP模式在助力打贏疫情防控中的作用

在此次疫情防控中，各級(jí)政府、企事業(yè)單位、集體組織和個(gè)人，為打贏疫情防控狙擊戰(zhàn)做出了有效的舉措和貢獻(xiàn)?！盎鹕裆健贬t(yī)院（3.39萬(wàn)平方米，1000張床位）10天建成，“雷神山”醫(yī)院（7.5萬(wàn)平方米，1500張床位）18天建成，兩家醫(yī)院的建設(shè)周期在世界建筑史上是無(wú)先例的。疫情暴發(fā)初期，武漢等疫情地出現(xiàn)醫(yī)療資源不足和防疫物資物流混亂等現(xiàn)象，從兩座醫(yī)院的建設(shè)，到民營(yíng)企業(yè)九州通醫(yī)藥集團(tuán)股份有限公司參與到社會(huì)捐助醫(yī)療物資的調(diào)配等，都充分體現(xiàn)出PPP模式在疫情防控中所起的重要作用。雖然上述醫(yī)院的建設(shè)和公共服務(wù)的供給與傳統(tǒng)PPP模式的操作有所不同，但本質(zhì)上和PPP模式的內(nèi)涵是一致的。PPP模式是由政府主導(dǎo)，競(jìng)爭(zhēng)性擇優(yōu)選擇擁有專業(yè)能力、資金優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司來運(yùn)營(yíng)，執(zhí)行過去由政府承擔(dān)的公共責(zé)任和職能，幫助政府解決建設(shè)資金不足和運(yùn)營(yíng)效率低下的問題。

2 新冠肺炎疫情對(duì)PPP項(xiàng)目的影響

疫情對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期各個(gè)階段都可能造成不同程度影響，其中執(zhí)行階段建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期受疫情影響程度最大。

2.1 疫情對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備前期階段的影響

PPP項(xiàng)目類型多、操作過程復(fù)雜、落地難、運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)，因政策、融資、經(jīng)濟(jì)下行等不確定性因素較多，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配難以準(zhǔn)確、有效的預(yù)測(cè)和厘清。在疫情的直接影響下，疊加產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)下行壓力、稅源萎縮、減稅降費(fèi)等因素，各級(jí)政府2020年財(cái)政減收和債務(wù)壓力非常大。為保證收支平衡，財(cái)政一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率可能出現(xiàn)下降甚至負(fù)增長(zhǎng)，突破財(cái)政承受能力10%紅線的壓力增大，可用于PPP項(xiàng)目財(cái)政支出也將相應(yīng)的減少。此次疫情暴露的短板在于交通、醫(yī)療、物流、應(yīng)急等領(lǐng)域，用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出將更多傾向于智慧城市、醫(yī)療基建、交通物流、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理等。受影響較為明顯的是項(xiàng)目發(fā)起，出現(xiàn)部分已準(zhǔn)備、已開發(fā)、擬簽約或已執(zhí)行項(xiàng)目被叫?；蚪K止情況。PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備延緩，如實(shí)地勘察、征地拆遷;前期手續(xù)辦理受不同程度的影響，如項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目可研、規(guī)劃許可、實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證和項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)等。

2.2 疫情對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段建設(shè)期的影響

中央和各級(jí)地方政府為防控疫情采取推遲復(fù)工等應(yīng)對(duì)措施，這對(duì)于處在建設(shè)期的項(xiàng)目產(chǎn)生了較大的直接影響。由于停工停產(chǎn)、人員限流、交通管控等防疫措施，項(xiàng)目公司出現(xiàn)招工困難、物資緊缺、供應(yīng)不暢等情況。建設(shè)項(xiàng)目有序復(fù)工后，項(xiàng)目公司疫情防控和項(xiàng)目建設(shè)“兩手抓”，一方面需要增加隔離場(chǎng)所、防疫物資、應(yīng)急設(shè)備等費(fèi)用，大大增加安全生產(chǎn)管理成本;每日對(duì)工人體溫測(cè)量、排查及防控消毒等防疫相關(guān)工作花費(fèi)了大量的人力物力，造成工人的工作效率有所降低;另一方面由于疫情影響，人工單價(jià)、設(shè)備、材料價(jià)格大幅上漲，人員機(jī)械閑置、生產(chǎn)物資及設(shè)備維修配件不及時(shí)、增加額外交通費(fèi)（私家車），進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目公司建設(shè)成本增加;項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度減緩，工期延長(zhǎng)，出現(xiàn)項(xiàng)目融資過程中銀行對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期政府按效支付的擔(dān)心，造成項(xiàng)目公司建設(shè)期融資比以前難，建設(shè)期延長(zhǎng)可能導(dǎo)致融資成本（建設(shè)期利息）增加。疫情的反復(fù)性和影響時(shí)間的不確定性，如短期內(nèi)不能得到有效控制，會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響。

2.3 疫情對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段運(yùn)營(yíng)期的影響

疫情對(duì)運(yùn)營(yíng)期階段的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，對(duì)運(yùn)營(yíng)期建設(shè)成本的影響。和建設(shè)期相同，可能導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的增加，如人工成本、管理費(fèi)用、材料設(shè)備價(jià)格上漲等，主要集中的行業(yè)或領(lǐng)域，如交通運(yùn)輸、物流、教育、文化、旅游等。部分項(xiàng)目因受疫情影響運(yùn)營(yíng)收入減少，當(dāng)年使用者付費(fèi)也相應(yīng)減少，項(xiàng)目公司為績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)標(biāo)需墊付運(yùn)營(yíng)收入或運(yùn)轉(zhuǎn)資金，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本增加。其二，對(duì)運(yùn)營(yíng)期年度運(yùn)營(yíng)績(jī)效達(dá)標(biāo)的影響。運(yùn)營(yíng)期間項(xiàng)目公司年度運(yùn)營(yíng)收入等無(wú)法達(dá)到預(yù)期水平，績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法達(dá)到相應(yīng)的分值，政府按效付費(fèi)相應(yīng)減少。特別是對(duì)于運(yùn)營(yíng)期存在相對(duì)穩(wěn)定收益的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，如城市軌道、鐵路、高速公路、公共停車場(chǎng)、教育等，出現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年無(wú)法完成運(yùn)營(yíng)收入的情況，當(dāng)年運(yùn)營(yíng)年度績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、實(shí)現(xiàn)效益、可持續(xù)性、公眾滿意度等分值不高，政府付費(fèi)與項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)助也相應(yīng)減少。

3 新冠肺炎疫情對(duì)PPP項(xiàng)目影響的建議和對(duì)策

3.1 加快PPP法律頂層設(shè)計(jì)，完善PPP法律保障

要統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)立法，提高法律層級(jí)，加快推動(dòng)《PPP條例》出臺(tái)，以制度、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系建設(shè)引領(lǐng)PPP高質(zhì)量發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入， PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域得到蓬勃發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，同時(shí)也出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為，如假P偽P、隱性債務(wù)、隱形門檻、低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)等。PPP立法層面有特許經(jīng)營(yíng)法和PPP條例（征求意見稿），存在法律層級(jí)不高、部門規(guī)章制度沖突、政策銜接不暢等問題;制度層面有供給側(cè)改革和混合所有制改革;模式層面有循環(huán)經(jīng)濟(jì)、海綿城市、智慧城市和特色小鎮(zhèn);行業(yè)層面涉及交通、運(yùn)輸、能源、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老和農(nóng)業(yè)等;融資層面有PPP基金、資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施REITS等。通過高位階的立法，完善部門規(guī)章制度，理順PPP上位法體系未建立、下位法沖突、現(xiàn)行法律法規(guī)及投融資機(jī)制之間不配套、部門之間不協(xié)調(diào)的問題，增強(qiáng)PPP的可預(yù)期性和可持續(xù)性發(fā)展。

3.2 大力推廣基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)和作用

每一次危機(jī)的出現(xiàn)，都蘊(yùn)含著新機(jī)遇，通過疫情防控找漏洞、補(bǔ)短板，提升政府治理能力，優(yōu)化中長(zhǎng)期營(yíng)商環(huán)境。政府部門運(yùn)用PPP模式，積極發(fā)揮社會(huì)資本作用。各級(jí)地方政府根據(jù)中央精神，結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，發(fā)揮主動(dòng)性和積極性，加快出臺(tái)PPP工作的具體措施，圍繞“六穩(wěn)”“六?！?，突出推進(jìn)重點(diǎn)，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，優(yōu)先支持交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目，加大交通運(yùn)輸、醫(yī)療、物流等基建投資，補(bǔ)齊疫情過程中暴露的公共服務(wù)方面的不足。充分利用PPP穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、資金來源廣泛、建設(shè)運(yùn)營(yíng)高效、信息披露充分等特點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資的作用。

3.3 梳理PPP合同體系，項(xiàng)目參與各方對(duì)各個(gè)階段造成的損失進(jìn)行合理評(píng)估，厘清風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

對(duì)疫情的不同定性，所適用的法律法規(guī)、原則均不相同。PPP項(xiàng)目應(yīng)對(duì)疫情的關(guān)鍵所在是政府方要出臺(tái)寬松明確的政策，進(jìn)一步提升公開透明的營(yíng)商環(huán)境，嚴(yán)格政府信用，遵守契約精神，依法履約。項(xiàng)目公司應(yīng)按照地方政府出臺(tái)的相關(guān)防控措施的政策文件規(guī)定執(zhí)行，盡早梳理PPP合同體系，及時(shí)評(píng)估疫情對(duì)項(xiàng)目帶來的損失，固定、收集、保存、提交因疫情導(dǎo)致?lián)p失的相關(guān)證據(jù)，履行通知等相關(guān)必要程序，避免損失或喪失相關(guān)權(quán)利。項(xiàng)目各參與方均有義務(wù)采取有效的合理的應(yīng)對(duì)措施，降低疫情對(duì)項(xiàng)目公司的影響，避免損失。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，本次疫情符合不可抗力的構(gòu)成要件，屬于不可抗力事件，雙方應(yīng)再談判，厘清風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，彈性調(diào)整，共擔(dān)責(zé)任。對(duì)處于建設(shè)期的項(xiàng)目，應(yīng)協(xié)商修訂原項(xiàng)目合同中關(guān)于工期、竣工、驗(yàn)收、延誤、計(jì)價(jià)原則、違約責(zé)任等相關(guān)主要內(nèi)容的約定。對(duì)合同中績(jī)效評(píng)價(jià)管理內(nèi)容，應(yīng)重新考慮調(diào)整考核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、考核指標(biāo)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重等事項(xiàng)。對(duì)處在運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目，應(yīng)協(xié)商修訂原項(xiàng)目合同中運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的相關(guān)約定，包括運(yùn)營(yíng)成本、運(yùn)營(yíng)收入、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核指標(biāo)等主要事項(xiàng)。最終參與各方達(dá)成新的補(bǔ)充協(xié)議，最大程度地保障項(xiàng)目合作的可持續(xù)性，力爭(zhēng)將疫情對(duì)PPP項(xiàng)目造成的影響控制在最小。

疫情的影響仍在繼續(xù)，PPP作為財(cái)政政策工具的一種，在抗擊疫情中發(fā)揮較大的作用。在這樣的背景下，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)供給就顯得尤為重要，這與PPP模式的核心宗旨相契合。PPP模式助力打贏疫情防控的思路和途徑，即政府通過PPP模式競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)引入社會(huì)資本，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如傳染病醫(yī)院;公共服務(wù)供給，如醫(yī)療物資調(diào)配;大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)智能監(jiān)控，如疫情防控信息收集、分析、處理和評(píng)估等，使政府可以將更多的資源和精力投入到宏觀管理，進(jìn)一步提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。政府通過對(duì)PPP政策的規(guī)范和完善，更好地服務(wù)于短板和不足。PPP模式是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)領(lǐng)域的必然選擇。

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[作者簡(jiǎn)介]李志賢（1976—），男，漢族，福建泉州人，主任，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，在職研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。