江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展財稅政策的問題及建議

王曙光 許 安

(哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028)

一、江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展財稅政策的總體狀況

1.江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本情況

江蘇省文化底蘊深厚，文化創(chuàng)意和設計服務資源豐富，各級政府高度重視文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自2015年出臺《江蘇省政府關(guān)于加快提升文化創(chuàng)意和設計服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的意見》(蘇政發(fā)〔2015〕39號)、《關(guān)于促進文化金融發(fā)展的指導意見》(蘇宣發(fā)﹝2015﹞8號)《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于推動文化建設邁上新臺階的意見》等指導意見，極大地促進了江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如文化產(chǎn)業(yè)增加值由2016年的437億元增至2018年的4287億元，年均增長率為21.56%，持續(xù)的增長率反映了文化產(chǎn)業(yè)已逐步成為新的經(jīng)濟增長點，并初步具備支柱產(chǎn)業(yè)形態(tài)，而文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為其重要組成部分也將在經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮更加突出的作用。

2.江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)行財稅政策

(1)財政投資政策

2015年～2018年江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)財政投入呈逐年增長態(tài)勢，累計投入207.27億元，年均增長率為15.43%；設立江蘇省公共文化服務體系建設專項資金、江蘇省藝術(shù)基金等多個專項資金支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，如2017年～2020年江蘇省公共文化服務體系建設專項基金分別投入1.918億元、2.43億元、2.41億元和3.13億元，年均增長率約為17.73%。

(2)財政補貼政策

江蘇省各地市在省委省政府的指導下，出臺了一系列培育龍頭企業(yè)發(fā)展和促進文化產(chǎn)業(yè)融合的財政補貼政策，如南京市實施“文化企業(yè)30強培育計劃”，即每年遴選10家左右總部設在南京市國內(nèi)細分行業(yè)排名前三的從事新興融合業(yè)態(tài)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，建立定期服務機制，聘請智庫提供咨詢，定制文化金融方案，對重點產(chǎn)業(yè)項目給予扶持，額度不超過自有投資的30%，最高不超過100萬元。

(3)財政投融資政策

目前江蘇省的財政投融資政策主要是建立以財政為主導的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)投資基金。如2010年江蘇省成立初始規(guī)模為20億元，采用合伙人方式組建的江蘇省紫金文化發(fā)展基金，其中省財政出資10億元，江蘇省高科技投資集團、江蘇省鳳凰傳媒集團有限公司等五家單位聯(lián)合出資10億元，2014年發(fā)起第二期融資，截至2018年兩期紫金文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金總規(guī)模達40億元。

(4)稅收優(yōu)惠政策

江蘇省支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，主要是增值稅和所得稅等優(yōu)惠政策。如自2018年1月1日至2020年12月31日，對動漫企業(yè)增值稅一般納稅人銷售其自主開發(fā)生產(chǎn)的動漫軟件，對實際稅負超過3%的部分實行即征即退政策；經(jīng)認定為高新技術(shù)企業(yè)的文化創(chuàng)意和設計服務企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，自轉(zhuǎn)制注冊之日起5年內(nèi)免征企業(yè)所得稅。

二、江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展財稅政策的問題分析

1.地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)不合理

江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)財政投入逐年增加，但地區(qū)支出差異較為懸殊。如2018年蘇南，即南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江五市文化體育與傳媒支出合計為110.97億元，占全省13市的64%；蘇中，即揚州、泰州、南通三市支出合計為26.22億元，占全省的15%；蘇北，即徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城五市支出合計為35.43億元，占全省的21%。這反映了蘇南文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)財政投入遠遠高于蘇中蘇北且地區(qū)間財政支出差異明顯。此外，財政轉(zhuǎn)移支付在促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展的作用有限。以公共文化服務體系建設專項為例，該專項資金分配所掛鉤的文化體育傳媒支出數(shù)和公共服務機構(gòu)數(shù)量、面積及工作條件等指標也呈現(xiàn)出蘇中、蘇北占比較低的特點，體現(xiàn)出財政轉(zhuǎn)移支付間接擴大了地區(qū)間的支出差距，加劇了地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)的不合理性。

2.龍頭企業(yè)培育補貼不精準

目前，江蘇省文化創(chuàng)意龍頭企業(yè)培育補貼表現(xiàn)出補貼方式不適用，補貼范圍過寬或過窄的問題。一方面，現(xiàn)行龍頭企業(yè)培育補貼方式表現(xiàn)出無差別的特點，即所有文化創(chuàng)意細分行業(yè)、所有處于不同發(fā)展階段的細分行業(yè)，其補貼政策、補貼方式具有一致性。這造成部分行業(yè)獎補方式不適用，未能真正起到培育龍頭企業(yè)的作用。如財政補貼對動漫、網(wǎng)游等新興產(chǎn)業(yè)的作用明顯，而對廣播、電影等成熟產(chǎn)業(yè)的使用則間接扭曲了市場機制，不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但實際中兩者的補貼方式是相同的。另一方面，當前江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相關(guān)專項資金申報指南的補貼范圍將部分不屬于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的企業(yè)納入了扶持范圍，擠占了其他典型文化創(chuàng)意企業(yè)的扶持資金。如文具、玩具制造的純外包制造企業(yè)，其生產(chǎn)活動不具有創(chuàng)新性，不應當納入財政補貼范圍，但實際卻能享受相關(guān)補貼。此外從省級層面看，財政補貼遴選項目存在重復建設而造成的資源浪費，削弱了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚效應，如江蘇省13市均建設各級廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)，同質(zhì)化競爭加劇，阻礙了資金和人才等要素的集聚。

3.財政投融資資金投向錯位

江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)投資基金采用的是“PE+上市公司+政府引導基金”模式，該模式下基金的日常管理主要由PE機構(gòu)擔任，但也為基金管理者項目選擇偏好及過分逐利留下了操作空間，弱化了政府引導基金的政策導向作用。如天眼查等網(wǎng)站公示的2015年～2019年江蘇省紫金文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金扶持的11個股權(quán)投資項目中，有5家與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低，占比高達45.45%，且其多為信息技術(shù)企業(yè)，體現(xiàn)出基金管理者江蘇高投紫金文化投資管理有限公司(由江蘇高科技投資集團有限公司控制)的項目選擇偏好；與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相關(guān)的6項股權(quán)投資中，文化旅游、廣播影視、傳媒業(yè)等4家占比為66.67%，這幾類項目本身屬于成熟產(chǎn)業(yè)，收益高、風險相對較低，具有較強的競爭力，并不屬于政府政策導向的具有融資難特點的新興產(chǎn)業(yè)。真正屬于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)期，具有高風險、融資難特點的企業(yè)僅為2家，表現(xiàn)出項目選擇的“逐利性”。

表 2015年～2019年江蘇紫金文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金股權(quán)投資項目

4.人力成本進項稅抵扣困難

文化創(chuàng)意企業(yè)多為知識密集型企業(yè)，智力成本即人工成本占企業(yè)總成本的絕大部分，但由于企業(yè)雇傭勞動力為自己提供服務且采用支付工資的方式時不征收增值稅，即增值稅進項稅額是不存在的，同時當前的增值稅相關(guān)條例也沒有明文規(guī)定是否可以抵扣，但企業(yè)銷售收入中包含了人工成本，也要繳納增值稅，抵扣鏈條的斷裂加重了文化創(chuàng)意企業(yè)的稅收負擔。2018年江蘇省人大對文化產(chǎn)業(yè)調(diào)查報告顯示：蘇州市內(nèi)容創(chuàng)意、設計制造等核心文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的高附加值環(huán)節(jié)存在抵扣鏈條斷裂的問題，這不利于文化創(chuàng)意企業(yè)做大做強和提高核心競爭力，特別是“營改增”后，年應征增值稅銷售額500萬元以上企業(yè)要按一般納稅人納稅，受人員支出難以憑票抵扣等因素影響，使得文化創(chuàng)意企業(yè)逐步向小規(guī)模方向發(fā)展，即營業(yè)收入接近500萬元就拆分注冊新的公司，這也是阻礙江蘇省文化創(chuàng)意企業(yè)真正做大做強的重要因素。

三、促進江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策建議

1.優(yōu)化地區(qū)之間財政支出結(jié)構(gòu)

江蘇省應加大蘇中、蘇北地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的財政投入力度，優(yōu)化蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)之間的財政支出結(jié)構(gòu)，促進全省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展?？捎墒〖壵鶕?jù)經(jīng)濟發(fā)展、地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況等因素確立差異化的財政經(jīng)費分擔機制。如可參考中央與地方文化藝術(shù)資金分配管理辦法，將江蘇省13個市根據(jù)經(jīng)濟實力劃分為三檔：經(jīng)濟最為落后的蘇北(徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城)5市，省政府分擔經(jīng)費的60%；經(jīng)濟相對發(fā)達的蘇中(揚州、泰州、南通)3市，省政府分擔經(jīng)費的50%；經(jīng)濟最發(fā)達的蘇南(南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江)5市，省政府分擔經(jīng)費的30%。具體分配比例由省級政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況、地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況適時調(diào)整。此外，為使轉(zhuǎn)移支付真正起到促進均衡發(fā)展的作用，在分配轉(zhuǎn)移支付資金時應注重分配指標選取的科學性和專業(yè)性。如可選取每萬人擁有圖書館面積、人均擁有公共圖書館藏量等更多相對指標反映地區(qū)差異狀況，確保財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用合理有效。

2.健全龍頭企業(yè)培育財政補貼

一方面，針對龍頭企業(yè)培育補貼方式不合理的問題，江蘇省可根據(jù)細分行業(yè)及其不同發(fā)展階段建立差別化動態(tài)調(diào)整的財政補貼機制，保證財政補貼方式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應，真正起到培育龍頭企業(yè)的效果?？筛鶕?jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟程度制定差別化的財政獎補政策，如對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中的新興產(chǎn)業(yè)以財政直接支持為主，對亞成熟產(chǎn)業(yè)采用直接與間接相結(jié)合的扶持方式，而對成熟產(chǎn)業(yè)則以財政間接支持為主；根據(jù)細分產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和外部性等特征，對文化創(chuàng)意各細分產(chǎn)業(yè)制定針對性的獎補政策，如廣告策劃多為中小企業(yè)而電影制作多為大企業(yè)，因大企業(yè)通過資本市場更易獲得資金，故對電影策劃可通過財政投融資予以支持，而對廣告策劃可實行財政獎補。另一方面，合理界定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)范圍，動態(tài)更新文化創(chuàng)意細分行業(yè)目錄，是保證專項資金覆蓋范圍適當性的重要前提。因此有必要設立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)專項資金，根據(jù)文化創(chuàng)意細分行業(yè)目錄規(guī)范扶持范圍，并將產(chǎn)業(yè)研究納入長期扶持范圍，保證補貼資金覆蓋范圍的動態(tài)調(diào)整，提高資金的使用效率。此外，省級層面應合理配置資源，規(guī)避同質(zhì)化競爭，最終推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

3.強化政府引導基金政策導向

江蘇省可借鑒發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗設立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金委員會，同時建立健全文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金財政投融資法律保障體系，以法律法規(guī)形式明確規(guī)范文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金的投資目標、融資方式、投資范圍、資金回收年限和委員會的的權(quán)利、義務等，以解決目前多頭管理帶來的項目選擇不科學、資金投向不合理等問題，規(guī)范資金投向和引導基金的合理使用。如由文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金投資者按出資比例派人加入委員會，并配比一定數(shù)量的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)協(xié)會會員；由風險投資機構(gòu)負責基金日常管理，實行市場化運行保證效率，但年終需向文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金委員會報告項目投資情況，如考察項目的選擇是否符合法律法規(guī)、多大比例項目體現(xiàn)財政引導基金導向，該比例是否與出資額相匹配及項目資金是否保證?？顚Ｓ玫?。此外，可在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金委員會下根據(jù)需要設立子行業(yè)基金委員會，子基金或文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金委員會應起到良好的政策反饋作用，以促進產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)調(diào)整，適應文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展需求。

4.打通增值稅進項抵扣鏈條

考慮到人工成本不能抵扣不利于文化創(chuàng)意企業(yè)做大做強和提高核心競爭力，筆者建議參考免稅農(nóng)產(chǎn)品稅制設計，將人力成本增值稅進項稅額納入抵扣項目。如可以實行憑票定率抵扣，人工成本的進項稅額可按照企業(yè)提供給稅務部門的工資表乘以一個合理有效的扣除比例進行計算，其中工資表數(shù)據(jù)的真實性需稅務機關(guān)運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化技術(shù)手段予以判定，而合理有效的扣除比例可通過測算勞動者基本生活支出、職業(yè)技能培訓支出占收入的比重，結(jié)合企業(yè)所在行業(yè)適用稅率予以確定；也可以運用投入產(chǎn)出法或成本法核定進項稅額扣除，即當期允許抵扣的進項稅額=銷售收入×收入人工成本率×扣除率，收入人工成本率可根據(jù)文化創(chuàng)意行業(yè)特點制定標準，扣除率的確定可采取憑票核定扣除率的確定方式。此外，在執(zhí)行過程中扣除基數(shù)的確定，也應結(jié)合企業(yè)的社會保險費、企業(yè)所得稅和個人所得稅進行全面綜合考慮，并適時動態(tài)調(diào)整。