實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的瓶頸和思路

黃璐 胡雪丹 班藝芹

[摘 要]績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)領(lǐng)域的主流，積極探索績(jī)效審計(jì)既是形勢(shì)發(fā)展對(duì)審計(jì)工作提出的新要求，也是審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)已逐漸成為國(guó)家對(duì)這些項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督的重要手段。文章從體制機(jī)制和操作層面闡述了實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的問題，并提出了實(shí)施政府投資建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)績(jī)效審計(jì)的思路。

[關(guān)鍵詞]政府投資;建設(shè)項(xiàng)目;績(jī)效審計(jì)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.141

政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)已進(jìn)入全面推進(jìn)階段。盡管項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)取得了一定的發(fā)展成果，但在現(xiàn)實(shí)的審計(jì)工作中仍然存在不少問題，限制其功能的發(fā)揮。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的投資管理和效果性得到一定的規(guī)范，但相關(guān)的理論和指標(biāo)評(píng)價(jià)體系仍不完善。因此，需要改進(jìn)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的工作思路和方法，規(guī)范項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)程序。

1 目前政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的瓶頸

1.1 體制機(jī)制的現(xiàn)狀

第一，體制的制約。在我國(guó)，政府投資建設(shè)項(xiàng)目不同于一般投資項(xiàng)目，是以政府為主體。政府投資建設(shè)項(xiàng)目由政府列入預(yù)算，使用的是政府財(cái)政性資金。一般而言，政府會(huì)對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、投資、建設(shè)以及后期的運(yùn)營(yíng)給予引導(dǎo)與支持。這就使得由政府的審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的審計(jì)可能會(huì)出現(xiàn)有失公允的情況，審計(jì)評(píng)價(jià)的可靠性也會(huì)降低。

第二，政府部門的干預(yù)?；趯徲?jì)體制的缺陷，政府對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目的干預(yù)手段也是花樣百出。在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)中，某些項(xiàng)目在開工建設(shè)前沒有進(jìn)行整體的統(tǒng)籌與謀劃，沒有用發(fā)展的眼光看問題，只著眼當(dāng)期建設(shè)，導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目還未建成就因規(guī)劃不合理、不適應(yīng)片區(qū)的發(fā)展等原因被拆毀重建。由于這樣的項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)存在諸多弊病，從而使得績(jī)效審計(jì)的事后評(píng)價(jià)難以開展。在撥款環(huán)節(jié)中，某些項(xiàng)目不斷地變更工程設(shè)計(jì)，對(duì)建設(shè)成本不加以控制，行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板，目前現(xiàn)有法律法規(guī)的不健全、不明晰使得審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)束手無策。在招標(biāo)環(huán)節(jié)中，某些工程項(xiàng)目表面上合法合規(guī)，實(shí)際上卻早已“內(nèi)定”好了施工單位。部分合同存在合同條款表述模糊、責(zé)任不明確等問題，容易造成結(jié)算審計(jì)存在爭(zhēng)議的情況。

第三，問責(zé)機(jī)制的欠缺。審計(jì)問責(zé)機(jī)制的欠缺主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，不敢問責(zé)。我國(guó)政治制度的獨(dú)特性，使得我國(guó)的政治生態(tài)的主要特點(diǎn)是高度集權(quán)。不論是審計(jì)監(jiān)督還是績(jī)效評(píng)價(jià)，都無法繞過這個(gè)大環(huán)境;其二，無法問責(zé)。當(dāng)前多數(shù)地區(qū)還沒有出臺(tái)當(dāng)?shù)氐恼顿Y項(xiàng)目責(zé)任追究制度，沒有建立完備的約束機(jī)制對(duì)政府投資項(xiàng)目中的參與者進(jìn)行約束，也沒有形成責(zé)任追究機(jī)制;其三，難以問責(zé)。某些項(xiàng)目存在著經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng)、在施工過程中造成大量耗費(fèi)人力物力等問題，卻因缺乏有力的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制，難以追究責(zé)任。

1.2 操作層面的現(xiàn)狀

第一，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。我國(guó)的績(jī)效審計(jì)起步較晚，政府投資建設(shè)項(xiàng)目還沒有形成一套科學(xué)、完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。審計(jì)組成員在對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，大多是以項(xiàng)目竣工決算的真實(shí)性和合規(guī)性為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的效果性進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。其在審計(jì)過程中，仍側(cè)重對(duì)項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審計(jì);所披露的問題主要關(guān)于項(xiàng)目在投資預(yù)算、項(xiàng)目招投標(biāo)等方面，其關(guān)注的重點(diǎn)在于項(xiàng)目立項(xiàng)審批程序、建設(shè)階段的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，很少涉及對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效益、環(huán)境效益等持續(xù)經(jīng)營(yíng)階段的績(jī)效評(píng)價(jià)。政府投資建設(shè)項(xiàng)目，主要目的是滿足公眾的需要。在項(xiàng)目正式投入運(yùn)行的階段，項(xiàng)目通過公眾的使用，發(fā)揮其社會(huì)效益。此外，其本身在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的過程當(dāng)中會(huì)對(duì)周邊的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。因此，在對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)僅是績(jī)效評(píng)價(jià)中的一部分，社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面的評(píng)價(jià)同樣重要。

第二，績(jī)效審計(jì)手段和技術(shù)比較落后?？?jī)效審計(jì)是一項(xiàng)技術(shù)含量比較高的工作，它不僅要求審計(jì)工作人員具有復(fù)合的知識(shí)結(jié)構(gòu)，還要擁有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理能力，能夠?qū)Ａ啃畔⑦M(jìn)行篩選和加工。目前我國(guó)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的工作人員在開展工作時(shí)，還是采用傳統(tǒng)的審計(jì)方法，沒充分利用高技術(shù)、大數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)。

第三，缺乏復(fù)合型審計(jì)人才。由于客觀條件以及制度體系等多方面的原因，政府投資建設(shè)項(xiàng)目目前面臨著審計(jì)工作量大、人員不足的現(xiàn)狀，也存在著現(xiàn)有審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，無法勝任工作的情況。政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)學(xué)科專業(yè)化程度較高，審計(jì)人員不僅需要擁有財(cái)、會(huì)、審等方面的知識(shí)，還需要了解工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的知識(shí)。政府投資的力度逐年加大，需要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的項(xiàng)目逐年增加，復(fù)合型審計(jì)人才的匱乏成為一個(gè)突出的問題。

2 實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的思路

上文從體制機(jī)制和操作層面闡述了實(shí)現(xiàn)政府建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的問題，如何找到合適的思路實(shí)施政府投資建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)是本文探討的問題。筆者認(rèn)為可從以下三個(gè)方面著手，推進(jìn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，提高審計(jì)的質(zhì)量。

2.1 完善法律法規(guī)，為政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的實(shí)施提供法律依據(jù)

首先，我國(guó)應(yīng)該針對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，讓政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的開展有法可依，不讓政府對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目加以干涉。

其次，政府應(yīng)該重視投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)體系的建設(shè)和完善，形成良好的問責(zé)機(jī)制，做到有令必行，有禁必止。

最后，還要完善政府投資建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)準(zhǔn)則及流程。為了提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性和審計(jì)結(jié)果的客觀性，應(yīng)該保證審計(jì)主體的獨(dú)立性，同時(shí)要對(duì)審計(jì)主體、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定。

2.2 完善政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在設(shè)立政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，可將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為政策符合性、投入經(jīng)濟(jì)性、建設(shè)效率性、產(chǎn)出效果性、運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性這五類。在審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)將以上五方面內(nèi)容作為指導(dǎo)核心，參照類似項(xiàng)目的情況，結(jié)合具體項(xiàng)目的特點(diǎn)，遴選具體的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

在構(gòu)建政府投資建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)從項(xiàng)目全要素、全壽命期、全資金鏈和利益相關(guān)者等多維角度出發(fā)，保證績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)完整性和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性，選取的指標(biāo)從縱向方面應(yīng)涉及政府投資建設(shè)項(xiàng)目的全壽命期，橫向方面應(yīng)包括參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的各利益相關(guān)者的活動(dòng)。此外，還要注重定性評(píng)價(jià)與定量分析相結(jié)合，確保政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)、客觀、合理。

2.3 充實(shí)審計(jì)力量，強(qiáng)化政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)信息化建設(shè)

在充實(shí)審計(jì)力量方面，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)優(yōu)秀人才，強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)。有選擇地引進(jìn)工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的優(yōu)秀人才，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。要多開展培訓(xùn)，增強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)技能，提高審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。

在信息化建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)推廣大數(shù)據(jù)審計(jì)機(jī)制，建立數(shù)據(jù)報(bào)送、歸集、分析等制度，建立集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)和分析平臺(tái)。將政府投資建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息以數(shù)據(jù)的形式保存在數(shù)據(jù)庫(kù)中。在對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，采用統(tǒng)計(jì)分析和先進(jìn)的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，把審計(jì)證據(jù)挖掘出來。通過大數(shù)據(jù)等信息化手段提高審計(jì)效能，可以避免項(xiàng)目中的錯(cuò)弊。應(yīng)當(dāng)將開展過政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的信息都存儲(chǔ)到數(shù)據(jù)庫(kù)中，可以為同類型項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)提供借鑒，從而達(dá)到提高審計(jì)質(zhì)量和效率的目的。

3 總結(jié)

當(dāng)前我國(guó)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)方面還存在多方面的問題，尤其是制度不健全、指標(biāo)不完善、方法不科學(xué)等，導(dǎo)致目前政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)成效不佳。因此，審計(jì)管理部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的重要性，健全制度、完善指標(biāo)、充實(shí)力量，強(qiáng)化政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的信息化建設(shè)，確保政府投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)規(guī)范化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳玉玲.新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)要點(diǎn)及路徑[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2019（33）.

[2]師艷.公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的國(guó)外研究經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的問題及對(duì)策[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2018（30）.

[基金項(xiàng)目]本文系2019年度廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“基于審計(jì)全覆蓋下X項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)案例研究 ”（項(xiàng)目編號(hào)：2019KY1514）的階段性研究成果。