建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要流域國土空間規(guī)劃管控機(jī)制

自然資源部咨詢研究中心副主任、研究員 賀冰清

一、以重要流域?yàn)閱卧獜?qiáng)化國土空間規(guī)劃與用途管制有其內(nèi)在的科學(xué)邏輯性

重要流域既是國家最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、國土開發(fā)空間的精華部分，同時(shí)也是重要的經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)和人口集聚區(qū)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的潛力所在。因此，加強(qiáng)對(duì)重要流域的治理，符合自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)原則和生態(tài)效益。

1.加強(qiáng)重要流域的系統(tǒng)治理是黨中央作出的重大決策部署

黨的十八大以來，黨中央高度重視大江大河治理，著眼治國理政和統(tǒng)籌推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的大局，相繼針對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、大運(yùn)河等影響全局的重大流域治理作出了一系列重大科學(xué)決策和部署。習(xí)近平總書記多次對(duì)長江、黃河等重要流域進(jìn)行考察并發(fā)表重要講話。通過系統(tǒng)部署推進(jìn)長江、黃河等重要流域治理，牽住大江大河流域全面整治和系統(tǒng)治理“牛鼻子”，以此推動(dòng)全國面上生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作向縱深推進(jìn)，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，標(biāo)志著我們黨對(duì)生態(tài)文明思想理論的不斷豐富和實(shí)踐的不斷深化。

2.以重要流域?yàn)閱卧七M(jìn)生態(tài)治理和修復(fù)符合自然生態(tài)的系統(tǒng)性整體性特點(diǎn)

國土空間是由山、水、林、田、湖、草等各個(gè)組分互相關(guān)聯(lián)而形成的有機(jī)整體，是一切自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及政治等活動(dòng)生存與演變的場(chǎng)所和環(huán)境，是一個(gè)復(fù)雜的綜合系統(tǒng)。國土空間生態(tài)修復(fù)要遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，從單一的要素修復(fù)轉(zhuǎn)向山、水、林、田、湖、草等全要素的全域綜合治理。可以說，抓住抓好了重要流域管理，就抓住了國土空間保護(hù)與修復(fù)的重點(diǎn)。

水土關(guān)系是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的關(guān)鍵紐帶，而重要流域通過水資源的聯(lián)系，才得以構(gòu)成一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)。以流域?yàn)閱卧M(jìn)行規(guī)劃，能有效地處理好上、中、下游不同地域間資源利用與保護(hù)的協(xié)同關(guān)系。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，就是要綜合考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性、完整性，以江河湖流域、山體山脈等相對(duì)完整的自然地理單元為基礎(chǔ)，結(jié)合行政區(qū)域劃分，科學(xué)合理確定工程實(shí)施范圍和分工。

3.加強(qiáng)重要流域治理和修復(fù)是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的需要

重要流域的國土整治修復(fù)，不單單是生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的需要，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過程，是一個(gè)整體性重構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)工程。通過編制國土空間規(guī)劃，嚴(yán)格國土空間用途管制和糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施，優(yōu)化國土空間格局，加強(qiáng)長江等重要流域岸線保護(hù)和開發(fā)利用管理，從而有利于引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)的講話中指出，當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。

2018年12月，自然資源部印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間用途管制和糾錯(cuò)機(jī)制試點(diǎn)工作方案》，部署上海、江蘇、浙江、江西、湖北、湖南、重慶、四川共8個(gè)省份18個(gè)市縣開展試點(diǎn)探索，主要從長江岸線國土空間用途管制現(xiàn)狀調(diào)查研究、國土空間用途管制負(fù)面準(zhǔn)入清單研究和國土空間用途管制糾錯(cuò)機(jī)制研究三方面展開工作，為長江經(jīng)濟(jì)帶及全域全類型國土空間用途管制制度的建立提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、我國重要流域開發(fā)管理現(xiàn)狀特點(diǎn)及存在的突出問題

1.開發(fā)利用的現(xiàn)狀特點(diǎn)

①土地資源開發(fā)歷史悠久，開發(fā)強(qiáng)度較高。以長江為例，長江流域是全國國土開發(fā)活動(dòng)最強(qiáng)烈的區(qū)域之一，長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)國土開發(fā)強(qiáng)度為7.1%，為全國平均開發(fā)強(qiáng)度（4.0%）的1.8倍；長江中游地區(qū)平均開發(fā)強(qiáng)度為8%，為全國平均水平的2倍。

②優(yōu)質(zhì)耕地集中分布，多為保障國家糧食安全的重點(diǎn)區(qū)域。長江沿線地區(qū)耕地面積占全國耕地總面積的1/3、水田占全國的2/3；區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)耕地占總耕地面積的52.3%，對(duì)保障國家糧食安全起著重要作用。同時(shí)，重要流域內(nèi)耕地保護(hù)與其他空間矛盾突出，防洪、生態(tài)、生活和發(fā)展的用地矛盾十分突出，生態(tài)建設(shè)與基本農(nóng)田保護(hù)的沖突不斷加劇。

③水土流失嚴(yán)重，水環(huán)境問題突出。長江經(jīng)濟(jì)帶涉及的11個(gè)省市水土流失面積占土地總面積19.46%，區(qū)域水土流失預(yù)防和治理任務(wù)十分艱巨。黃河下游灘區(qū)水環(huán)境問題尤為突出，濕地生態(tài)系統(tǒng)萎縮形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

④生態(tài)功能退化威脅流域系統(tǒng)的生態(tài)安全。長江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國重要的生態(tài)寶庫，目前面臨生態(tài)功能退化嚴(yán)重等挑戰(zhàn)。

2.開發(fā)管理中存在的突出問題

導(dǎo)致長江等重要流域資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境問題的原因很多，其中資源開發(fā)利用不合理、重要流域管理職能分散、國土空間管控不到位、管理機(jī)制不健全等是重要原因。

①自然資源開發(fā)利用不合理，資源環(huán)境承載能力超限。有研究顯示，長江中上游地區(qū)森林面積在20世紀(jì)減少了50%以上。長江經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)有礦山5.4萬多座，大中型礦山僅占7%，傳統(tǒng)開發(fā)利用方式對(duì)資源環(huán)境破壞嚴(yán)重。流域內(nèi)岸線資源利用不合理，耕地與城鎮(zhèn)村及工礦用地占比較高，生態(tài)空間普遍嚴(yán)重不足，空間布局不符合生態(tài)保護(hù)的要求。

②產(chǎn)業(yè)空間布局不合理，重化工業(yè)布局過密。長江沿線共布局化工園區(qū)62個(gè)，化工產(chǎn)量約占全國的46%，成為我國涉危企業(yè)最集中、布局性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最突出的流域。另外，長江經(jīng)濟(jì)帶是我國畜禽產(chǎn)品的重要產(chǎn)區(qū)，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)空間布局不合理、管控不嚴(yán)，給流域帶來巨大環(huán)境排放壓力。

③國土空間管制機(jī)制不健全，系統(tǒng)性的流域空間規(guī)劃缺失。我國涉及空間治理的規(guī)劃很多，各個(gè)規(guī)劃功能不一、執(zhí)行部門不一，既存在規(guī)劃重疊的問題，也存在系統(tǒng)性不夠的問題?？臻g管制規(guī)范性不足，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在調(diào)研中許多地方呼吁國家盡快編制實(shí)施重要流域的國土空間規(guī)劃，并制定差別化的國土空間用途管制政策，以協(xié)調(diào)流域內(nèi)各類國土空間的保護(hù)和開發(fā)利用。

三、加快健全完善我國重要流域空間用途管控制度

解決我國重要流域的空間治理問題，制定和實(shí)施流域國土空間規(guī)劃是根本，協(xié)調(diào)好流域各方發(fā)展權(quán)是核心，實(shí)施嚴(yán)格的空間用途管制是基礎(chǔ)，實(shí)行增量負(fù)面清單準(zhǔn)入管理是重點(diǎn)，建立存量糾錯(cuò)機(jī)制是補(bǔ)充措施。

總體思路是以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，建立重要流域的國土空間用途管制制度，以解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等突出問題為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)山水林田湖草等各類自然資源的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理為目標(biāo)，加快健全完善國土空間管控政策體系，推進(jìn)空間治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。以落實(shí)節(jié)約資源基本國策、落實(shí)保護(hù)環(huán)境基本國策、提高國土空間綜合治理能力為目標(biāo)。

1.建立統(tǒng)一的國土空間用途分類標(biāo)準(zhǔn)

梳理總結(jié)和整合現(xiàn)有各類國土空間用途分類標(biāo)準(zhǔn)，制定全國統(tǒng)一的國土空間用途分類標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)整合各類規(guī)劃空間管制功能，以實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)行業(yè)準(zhǔn)入國土空間準(zhǔn)入管制標(biāo)準(zhǔn)要求。嚴(yán)格重要流域上中下游的生態(tài)保護(hù)紅線管理，禁止作出不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)新的空間準(zhǔn)入許可。

2.編制重要流域國土空間規(guī)劃

開展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，統(tǒng)籌各類國土空間規(guī)劃，按照“多規(guī)合一”要求，制定實(shí)施國土空間規(guī)劃體系，編制重要流域國土空間規(guī)劃，為實(shí)施國土空間用途管制提供依據(jù)。

3.完善重要流域國土空間總量控制

以土地利用年度計(jì)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間總量管控，統(tǒng)籌陸?？臻g總量管控，統(tǒng)籌增量、存量、流量空間資源管控。建立全類型國土空間總量控制制度；全面實(shí)施“人地、增存、增減”掛鉤制度；完善特定空間、特定行業(yè)總量控制制度。

4.制定重要流域國土空間準(zhǔn)入清單

制定特定國土空間的準(zhǔn)入負(fù)面清單或正面清單，健全“源頭嚴(yán)防”管制機(jī)制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，防止產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境問題。針對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)空間，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌國土空間準(zhǔn)入管制要求，明確特定國土空間禁止和限制空間準(zhǔn)入行業(yè)目錄。以相關(guān)法律和國土空間規(guī)劃為依據(jù)，明確允許空間準(zhǔn)入的行業(yè)目錄。規(guī)范空間準(zhǔn)入清單管理制度，對(duì)負(fù)面清單實(shí)行非禁即入空間管制制度，對(duì)正面清單實(shí)行非入即禁空間管制制度。

5.建立重要流域空間用途轉(zhuǎn)用許可制度

整合現(xiàn)有各類國土空間用途轉(zhuǎn)用制度，針對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間之間的用途轉(zhuǎn)換，同類空間內(nèi)部用途之間的相互轉(zhuǎn)換，制定差別化的用途轉(zhuǎn)用許可制度。落實(shí)空間用途管制職能，整合相關(guān)審批職能，構(gòu)建國土空間用途管制全流程管理制度。

6.健全重要流域國土空間糾錯(cuò)機(jī)制

綜合運(yùn)用國土空間管制政策，配合實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策，糾正、解決和減少因國土空間錯(cuò)配引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題。針對(duì)空間用途變更、國土空間錯(cuò)配、違法違規(guī)利用等國土空間開發(fā)利用過程中存在的問題，以空間用途轉(zhuǎn)換和修正為前提，綜合采用空間利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、利用條件調(diào)整、自然資源資產(chǎn)處置、行政執(zhí)法、生態(tài)修復(fù)等措施，及時(shí)予以糾正。分類處置國土空間開發(fā)利用歷史遺留問題。對(duì)違法違規(guī)用地，依法予以嚴(yán)肅處理，對(duì)不符合現(xiàn)有規(guī)劃，或雖符合現(xiàn)有規(guī)劃但不符合生態(tài)環(huán)境相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的合法用地，依法采用收回、收購、置換、改變規(guī)劃條件、轉(zhuǎn)型發(fā)展、技術(shù)改造等行政或經(jīng)濟(jì)措施予以處置糾正。