以市場化推進流域治理一體化的探索實踐

國家發(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟司司長 吳 曉

流域治理一體化，符合新時代發(fā)展要求和趨勢。當前，全國不同省區(qū)、不同尺度的流域綜合治理逐步展開，漸成星火燎原之勢。以永定河流域為代表的投資主體一體化帶動流域治理一體化的治理模式破繭而出，取得了積極治理成效，也得到廣泛的社會關(guān)注。支持永定河流域治理模式的探索和創(chuàng)新，不僅在于要把永定河打造成“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”，也想借永定河的探索和創(chuàng)新為生態(tài)保護與修復(fù)探索成功經(jīng)驗和模式，并加以推廣。

一、貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，推動流域治理一體化新實踐

習近平總書記多次指示，人與自然是生命共同體，山水林田湖草是生命共同體；要求從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。習近平總書記強調(diào)，治水也要統(tǒng)籌自然生態(tài)各要素，要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，不能就水論水，并提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路。我們在推進永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)中，始終以習近平總書記重要講話精神為遵循，從治理理念、目標任務(wù)和體制機制設(shè)計方面，著力加強流域治理的整體性和系統(tǒng)性。

1.堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理的基本理念

從多年來生態(tài)工程的實施情況看，工程治理目標、內(nèi)容和措施相對比較單一，山水林田湖草治理統(tǒng)籌不足、系統(tǒng)性不強，“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田”。在謀劃推動永定河治理工作中，按照“以流域為整體、區(qū)域為單元、山區(qū)保護、平原修復(fù)”的原則，突出流域生態(tài)要素的系統(tǒng)治理，制定山區(qū)水源涵養(yǎng)、生態(tài)用水配置、河道綜合治理、防護林建設(shè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水、濕地保護修復(fù)、水環(huán)境治理的綜合性舉措，促進流域水生態(tài)質(zhì)量整體改善和生態(tài)功能全面增強。

2.堅持目標導向，將永定河恢復(fù)成為“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”

以恢復(fù)永定河生態(tài)系統(tǒng)、建設(shè)綠色生態(tài)河流廊道為主線，針對流域存在的河道斷流、生態(tài)退化、水污染嚴重、防洪存在隱患4個突出問題，提出“4條河”的治理目標，集中利用5～10年時間，將永定河恢復(fù)成為“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”目標，再現(xiàn)永定河自然山水風貌。同時，把解決當前突出問題和構(gòu)建永定河生態(tài)保護與修復(fù)的長效機制結(jié)合起來，堅持工程措施與管理措施并重，治標與治本并舉，分階段提出治理目標。

3.堅持問題導向，突出“水”和“林”兩個生態(tài)要素

永定河長期斷流干涸，“水”是恢復(fù)永定河生態(tài)功能的基本前提和關(guān)鍵要素，也是近期永定河治理的重中之重。提出“山區(qū)節(jié)點保障基流、平原河段維持水面、保障一定入海水量”的目標，兼顧需求與可能，把保障河湖生態(tài)用水放在突出位置，加大節(jié)水力度，遏制地下水超采，合理配置外調(diào)水。同時，按照建設(shè)綠色廊道的要求，把“林”這個生態(tài)要素放在重要位置，有針對性地提出水源涵養(yǎng)林建設(shè)、恢復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)等綜合治理措施，努力將綠色變成永定河流域的底色。

4.堅持改革創(chuàng)新，健全完善流域協(xié)同治理機制

傳統(tǒng)的流域治理以各地政府分段投入為主，如何兼顧整體治理目標和各區(qū)域需求、如何改變單純依靠政府投入的格局，實現(xiàn)政府市場“兩手發(fā)力”，一直是流域治理體制機制改革的目標方向。為此，我們提出公司化治理模式，推動京津冀晉四?。ㄖ陛犑校┤嗣裾畢f(xié)商，并引入戰(zhàn)略投資方中交集團，共同出資成立永定河流域投資有限公司，積極探索由公司統(tǒng)籌負責流域治理項目實施和投融資運作，以投資主體一體化帶動流域治理一體化，逐步實現(xiàn)良性運營和資金平衡，促進實現(xiàn)整體效果最大化。

二、永定河蹚出了一條以市場化推進流域治理一體化的新路子

在各方共同努力下，2018年永定河流域投資有限公司正式成立。兩年多來，永定河流域治理政企合作不斷深化，工程建設(shè)全面展開，生態(tài)補水成效顯著，流域生境逐漸改善，社會反響超過預(yù)期，政府與市場兩手發(fā)力的新型治理模式正在逐步發(fā)揮作用，以市場化推進流域治理一體化新模式已落地生根。主要經(jīng)驗有以下幾方面：

1.以投資主體一體化帶動流域治理一體化

流域上下游四省（直轄市）及有關(guān)方面按照公平合理、優(yōu)勢互補的原則，積極整合各自的資源，共同出資組建、運行管理流域投資公司。以公司為紐帶和平臺，建立新型流域治理政府間協(xié)作關(guān)系，長期務(wù)實合作，共享治理效益。由統(tǒng)一投資主體統(tǒng)籌推進永定河流域治理，科學安排各類項目時序，上下游、干支流、左右岸協(xié)同推進，形成目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的流域治理新格局。

2.深度開展“政企合作”實現(xiàn)治理統(tǒng)籌

政府作為“河長”，是流域治理的責任主體，負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，提供政策保障。流域公司作為“河工”，是流域治理實施主體和市場主體，提供專業(yè)化服務(wù)。兩者發(fā)揮各自的優(yōu)勢，不斷提高治理效能和公共服務(wù)水平。以公司為平臺，推動實現(xiàn)了流域治理資金的統(tǒng)籌管理、河流生態(tài)用水的統(tǒng)籌調(diào)度、上下游治理標準的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)工程資產(chǎn)的統(tǒng)籌運營，“有形的手”與“無形的手”同向發(fā)力、同頻共振、同步而行，不斷增強治理合力。

3.創(chuàng)新流域生態(tài)治理的投融資運作模式

在永定河治理中，流域公司一方面要完成工程建設(shè)任務(wù)，另一方面要通過資源利用、產(chǎn)業(yè)開發(fā)平衡建設(shè)資金，完善自身“造血”功能。流域公司與各地政府緊密對接，將流域治理與生態(tài)建設(shè)任務(wù)和地方國土空間優(yōu)化、城鎮(zhèn)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、盤活存量資產(chǎn)等統(tǒng)籌安排，“一地一策”制定資金平衡方案，探索形成“區(qū)域內(nèi)經(jīng)營性資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目收益平衡永定河治理項目建設(shè)資金投入”的融資模式。以“資產(chǎn)+資源+產(chǎn)業(yè)開發(fā)+政府購買服務(wù)”為主要資金平衡路徑，開創(chuàng)了以政企合作為基礎(chǔ)的投融資新模式，實現(xiàn)了流域公司與地方政府的雙贏。

4.積極推進運營養(yǎng)護和受托經(jīng)營工作

流域公司充分發(fā)揮市場主體作用，推進流域內(nèi)水庫、灌區(qū)等工程和資產(chǎn)統(tǒng)一管理運營，提高工程管理養(yǎng)護專業(yè)化、規(guī)范化水平。目前，流域公司在北京、天津等地組建了六家資產(chǎn)運營管理公司，承擔運營維護、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和受托經(jīng)營等職責。為實現(xiàn)流域多水源統(tǒng)一調(diào)度，北京市已批準電力部門管理的“四站兩壩”轉(zhuǎn)讓至流域公司，沿線一些水庫的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓正在推進。流域涉水工程的統(tǒng)一管理為流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理創(chuàng)造了有利的條件。

5.戰(zhàn)略投資人深度參與流域治理事業(yè)

引入戰(zhàn)略投資人是流域公司組建的重大創(chuàng)新，目的是為了引入流域治理和流域公司發(fā)展所急需的資金、技術(shù)、人才等資源，更重要的是引入市場化機制和現(xiàn)代企業(yè)管理思路和經(jīng)驗。幾年來，中交集團以戰(zhàn)略投資人身份深度參與永定河流域治理，協(xié)調(diào)調(diào)度集團內(nèi)外各方資源支持公司發(fā)展，在公司治理、人才引進、人員培訓、技術(shù)支持等方面與流域公司開展深度合作，共同謀劃拓展新的業(yè)務(wù)。相信隨著流域治理工作的推進，戰(zhàn)略投資人的作用將會更加突出。

三、向改革創(chuàng)新要動力，持續(xù)推動流域治理修復(fù)與高質(zhì)量發(fā)展

永定河模式設(shè)立之初，提出了許多創(chuàng)新性的機制設(shè)計和開創(chuàng)性的政策安排，但在實踐中也遇到各方利益協(xié)調(diào)、優(yōu)質(zhì)資源配置、資金平衡、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等難題，需要打破現(xiàn)有的條條框框，需要開動腦筋、勇于探索，在改革創(chuàng)新中尋找答案，尤其是在市場化思維和市場化手段上尋求突破，逐步完善流域一體化治理模式，做好“永定河樣本”。

1.推動建立永定河水量調(diào)度管理機制，實現(xiàn)永定河全線長期不斷流

實施永定河流域生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度是實現(xiàn)水資源合理配置和可持續(xù)利用、促進生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的必要手段。永定河在嚴峻的水資源形勢與高質(zhì)量發(fā)展需求等方面與黃河高度相似，可以充分借鑒黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)驗，參照《黃河水量調(diào)度管理辦法》，從國家層面建立永定河水量調(diào)度管理機制，理順和統(tǒng)一規(guī)范流域上中下游責權(quán)利關(guān)系，并逐步完善流域保護和監(jiān)督管理機制，逐步將永定河恢復(fù)為長期“流動的河”。

2.打通生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，打開“兩山”轉(zhuǎn)化的廣闊空間

黨的十九屆五中全會提出，要“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善市場化、多元化生態(tài)補償，推進資源總量管理、科學配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用”。永定河要進一步推動流域內(nèi)水資源經(jīng)營權(quán)授權(quán)，充分發(fā)揮流域內(nèi)水庫、電站、濕地和閑置土地等經(jīng)營性資產(chǎn)價值，實現(xiàn)流域內(nèi)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化。同時，要更加充分發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)新綠色金融，積極探索流域森林、濕地、水流、耕地等生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制和價值實現(xiàn)路徑，構(gòu)建適宜的商業(yè)模式，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，確保流域生態(tài)治理成果可持續(xù)。

3.推動建立流域生態(tài)補償機制，不斷完善流域協(xié)同治理機制

永定河生態(tài)問題在北方缺水地區(qū)具有典型性和代表性。下一步要加大協(xié)調(diào)和支持力度，推動流域建立“水量為主，量質(zhì)兼顧”的生態(tài)補償機制，完善流域協(xié)同治理機制，探索從單一補償拓展為多層次合作，建立永定河上下游地區(qū)對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等多元化補償方式，推動形成共建共享共贏的流域治理新格局。

4.推動綠色產(chǎn)業(yè)項目落地，推動流域高質(zhì)量發(fā)展

建議流域公司以項目戰(zhàn)略投資和有效實施為重點，以整合資源、資本運營為手段，依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理改善，推動供水節(jié)水、特色小鎮(zhèn)、健康養(yǎng)老、文化旅游、休閑體育等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步實現(xiàn)投資收益與資金平衡，不斷挖掘、孵化、培育綠色產(chǎn)業(yè)項目，推動建立產(chǎn)業(yè)投資項目儲備庫，研究設(shè)立永定河綠色發(fā)展股權(quán)投資基金，鼓勵發(fā)行項目收益?zhèn)染G色金融產(chǎn)品，支持永定河流域綠色產(chǎn)業(yè)項目，不斷擴大企業(yè)運營能力和流域治理投入，推動永定河流域高質(zhì)量發(fā)展。

兩年多來，流域公司及有關(guān)各方在“以市場化推進流域治理一體化模式”上進行了有益探索，但當前仍是永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作攻堅克難的關(guān)鍵期，需要我們以更大的決心和勇氣，解決好新問題、探索出新路子，在更大程度、更大范圍釋放制度和改革的紅利，不斷凝練和豐富“永定河樣本”的實質(zhì)內(nèi)涵，為其他流域治理工作提供有益借鑒。