新時(shí)期世界銀行政策下的水利合作思考與建議

劉 博，孫 燕，馬 力，孫 巖

（1.水利部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心，100038，北京；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，210098，南京）

2020年是中國(guó)與世界銀行合作40周年。1980年以來，中國(guó)政府累計(jì)申請(qǐng)世行貸款695億美元，用于582個(gè)項(xiàng)目建設(shè)。中國(guó)與世行的合作，見證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的奇跡，也推動(dòng)了世界銀行對(duì)華業(yè)務(wù)發(fā)展，形成了兩者互相促進(jìn)、互利共贏、互為伙伴的共同發(fā)展局面。

世行貸款是發(fā)展中國(guó)家的重要融資渠道，也是我國(guó)水利項(xiàng)目利用外資的主要途徑之一。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、人文等外部環(huán)境的深刻演變，世行貸款政策也在不斷變化。2018年，世行制定了新的 《環(huán)境與社會(huì)框架》（ESF），2019年發(fā)布了對(duì)華 《國(guó)別伙伴框架（2020—2025）》。 這些新政策對(duì)中國(guó)利用世行貸款項(xiàng)目提出了新的要求。相關(guān)部門需要充分理解和適應(yīng)世行新政策，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)的重視和投入，與世行充分合作，積極探索水利項(xiàng)目創(chuàng)新，為其他國(guó)家和地區(qū)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、水利行業(yè)利用世行貸款歷程回顧

1.發(fā)展歷程

中國(guó)水利工程建設(shè)利用世行貸款初期，世行提供了資金、技術(shù)和管理等多方面援助。隨著時(shí)代發(fā)展和進(jìn)步，中國(guó)與世行的合作越來越側(cè)重于制度建設(shè)和知識(shí)轉(zhuǎn)移。從世行對(duì)華戰(zhàn)略的發(fā)展歷程看，中國(guó)政府利用世行貸款可大致劃分為四個(gè)時(shí)期：初始起步期、全面合作期、穩(wěn)定發(fā)展期及合作轉(zhuǎn)型期。

（1）初始起步期（1980—1990 年）

20世紀(jì)80年代，中國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的特殊時(shí)期，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，世行對(duì)華政策的主要目標(biāo)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革。該階段，世行貸款支持中國(guó)水利行業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域是水利水電工程建設(shè)，貸款條件也相對(duì)寬松。云南省魯布革水電站建設(shè)項(xiàng)目是中國(guó)政府申請(qǐng)利用世行貸款的第一個(gè)水利水電項(xiàng)目。在世行支持下，該項(xiàng)目大膽嘗試，對(duì)水電站引水系統(tǒng)工程實(shí)行國(guó)際招標(biāo)與合同管理，帶動(dòng)了我國(guó)水利水電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。世行貸款不僅彌補(bǔ)了我國(guó)水利工程建設(shè)的資金缺口，也給中國(guó)水利帶來了先進(jìn)的管理理念。

（2）全面合作期（1991—2005 年）

經(jīng)過與世行的初步合作，各地政府、各有關(guān)部門對(duì)世行政策的了解逐步加深，申請(qǐng)利用世行貸款的積極性也越來越高，中國(guó)水利與世行進(jìn)入了全面合作期。這一時(shí)期，中國(guó)政府申請(qǐng)利用世行貸款建設(shè)的水利項(xiàng)目有20多項(xiàng)，分布在多個(gè)省份和流域，涉及水土保持、洪水管理、水資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)灌溉等多個(gè)領(lǐng)域，如黃河流域黃土高原水土流失治理項(xiàng)目、小浪底水利樞紐工程、太湖防洪治理工程、陜西省關(guān)中灌區(qū)改造工程、長(zhǎng)江流域水資源開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目等。

（3）穩(wěn)定發(fā)展期（2006—2014 年）

21世紀(jì)初期，中國(guó)與世行合作穩(wěn)定發(fā)展。世行對(duì)華政策目標(biāo)增加了“促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化”及“應(yīng)對(duì)稀缺資源與環(huán)境惡化”。世行貸款水利項(xiàng)目更加重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善，如云南省城市環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目、江西省鄱陽湖流域重點(diǎn)城鎮(zhèn)水環(huán)境管理項(xiàng)目、新疆艾比湖區(qū)域可持續(xù)管理與生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目、廣西來賓市水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目等。該階段，由于世行貸款金額有限，加之中國(guó)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套能力逐步提升，世行貸款的門檻日趨提高。

（4）合作轉(zhuǎn)型期（2015年至今）

2015年，財(cái)政部和世行共同設(shè)立“中國(guó)—世行”政府伙伴基金（CWPF），中國(guó)政府出資5 000萬美元委托世行管理，用于幫助其他發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)脫貧和可持續(xù)發(fā)展。2016年，中國(guó)人均國(guó)民總收入超過6 895美元，達(dá)到了世行設(shè)定的“畢業(yè)門檻”。這意味著中國(guó)與世行的合作進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。2018年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心與世行共同發(fā)布的《中國(guó)水治理研究報(bào)告》指出，中國(guó)治水經(jīng)驗(yàn)將對(duì)全球水治理變革作出重要貢獻(xiàn)。從世行《國(guó)別伙伴框架（2020—2025）》等新的對(duì)華政策要求可以看出，雙方合作已經(jīng)從“中國(guó)利用世行先進(jìn)理念”的單向輸入，轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋冗M(jìn)理念輸入與中國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)向其他國(guó)家和地區(qū)輸出”的雙向交流，世行貸款支持中國(guó)水利的領(lǐng)域逐步從水利工程建設(shè)轉(zhuǎn)向水資源綜合管理及監(jiān)管政策制定和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，這也對(duì)今后中國(guó)政府申請(qǐng)利用世行貸款提出了新的更高的要求。

2.合作成效與面臨挑戰(zhàn)

（1）中國(guó)水利行業(yè)利用世行貸款的成果

截至2020年4月，中國(guó)利用世行貸款的水利項(xiàng)目共有82個(gè)，占中國(guó)利用世行貸款項(xiàng)目數(shù)量的14%，涉及流域洪水管理、水資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)用水和節(jié)水、水污染防控、氣候變化適應(yīng)與緩解等多個(gè)領(lǐng)域。

世行貸款項(xiàng)目促進(jìn)了我國(guó)水利事業(yè)的發(fā)展。比如，黃河流域黃土高原水土保持項(xiàng)目在治理黃河中游水土流失的同時(shí)，也幫助和帶動(dòng)部分當(dāng)?shù)刎毨罕娒撠氈赂?，探索出水土保持的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，獲得了良好的綜合效益；黃河小浪底水利樞紐工程移民項(xiàng)目支持當(dāng)?shù)卣畬?duì)近20萬水庫移民進(jìn)行了妥善安置，為我國(guó)水利水電移民工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

世行貸款項(xiàng)目帶動(dòng)了水利改革創(chuàng)新。通過世行貸款項(xiàng)目引進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購機(jī)制、工程師監(jiān)理制度、項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目資金報(bào)賬制度等，已成為我國(guó)重大水利工程項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制；同時(shí)，世行項(xiàng)目還促進(jìn)了供水和污水收費(fèi)制度在全國(guó)范圍的推廣，為提高我國(guó)水資源綜合管理水平發(fā)揮了積極作用。

世行貸款項(xiàng)目推動(dòng)了水利人才隊(duì)伍建設(shè)。提高項(xiàng)目的管理和執(zhí)行能力，加強(qiáng)能力建設(shè)，大力培養(yǎng)項(xiàng)目管理人才，是世行貸款項(xiàng)目的重要目標(biāo)。40年來，世行貸款項(xiàng)目為中國(guó)水利行業(yè)培養(yǎng)了一大批復(fù)合型綜合管理人才，包括外資項(xiàng)目管理人才、行業(yè)咨詢?nèi)瞬?，以及水利工程施工、監(jiān)理、管理人才等。

世行貸款項(xiàng)目拓寬了水利國(guó)際視野，豐富了國(guó)際共享經(jīng)驗(yàn)。世行在水利領(lǐng)域具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和廣闊的國(guó)際視野，為中國(guó)水利開展“一帶一路”建設(shè)和“南南合作”提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，支持探索立足各國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路，推動(dòng)我國(guó)為全球減貧與發(fā)展事業(yè)作出更大貢獻(xiàn)。

（2）水利行業(yè)利用世行貸款面臨的挑戰(zhàn)

40年來，世行貸款項(xiàng)目給中國(guó)水利行業(yè)提供了資金、技術(shù)和知識(shí)等多方面援助，也帶來了很多先進(jìn)的治水理念，但當(dāng)前雙方在合作過程中面臨著新的挑戰(zhàn)。

一是世行貸款的吸引力有所下降。近年，資本市場(chǎng)逐步活躍，亞投行和金磚銀行等金融機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)力，中國(guó)融資產(chǎn)品和渠道日益增多，世行貸款的吸引力逐漸下降。同時(shí)，受中美關(guān)系緊張和國(guó)際經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，世行貸款項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)提高、要求更嚴(yán)，導(dǎo)致一些地方政府對(duì)申請(qǐng)利用世行貸款的積極性下降，影響世行貸款項(xiàng)目的實(shí)施和管理。

二是有關(guān)部門和地方政府對(duì)世行新政策缺乏了解。根據(jù)世行政策和項(xiàng)目管理要求，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段不僅需要進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)，還要按照世行要求準(zhǔn)備安保政策文件。由于對(duì)世行貸款性質(zhì)、功能、資金運(yùn)作特點(diǎn)及政策認(rèn)識(shí)不足，部分地方政府提出的項(xiàng)目不符合世行要求，不得不多次調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，延長(zhǎng)了項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)間，也影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和實(shí)施效果。

三是世行貸款融資形式單一，不能滿足貧困地區(qū)的實(shí)際需求。世行貸款項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng)，且需要投入一定的人力、物力和資金。對(duì)急需資金和技術(shù)支持的中國(guó)中西部地區(qū)，世行貸款項(xiàng)目從準(zhǔn)備到還款都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣斐山?jīng)濟(jì)上的壓力。此外，由于利用世行貸款形成的債務(wù)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方政府也會(huì)慎重考慮對(duì)債權(quán)債務(wù)的承受能力。

為解決上述問題，調(diào)動(dòng)地方政府積極性、加強(qiáng)水利部與世行的合作、進(jìn)一步分析解讀世行新政策，以及探索新的合作模式，顯得尤為重要。

二、世行對(duì)華貸款新政策分析

1.國(guó)別戰(zhàn)略框架

世行在對(duì)華《國(guó)別伙伴框架（2020—2025）》中提出聚焦三個(gè)合作領(lǐng)域：推進(jìn)市場(chǎng)和財(cái)政改革、促進(jìn)更加綠色的增長(zhǎng)、共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益。其中，“促進(jìn)更加綠色的增長(zhǎng)”這一領(lǐng)域與中國(guó)水利密切相關(guān)?！吨袊?guó)水治理研究報(bào)告》強(qiáng)調(diào)要有效管理稀缺的水資源，建議提升現(xiàn)有國(guó)家和流域?qū)用嬷嗡畽C(jī)構(gòu)的地位和責(zé)任，擴(kuò)大其在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面的作用。

由此可見，世行希望在今后的合作中能從中國(guó)汲取成功的經(jīng)驗(yàn)和理念，并將之推廣到其他發(fā)展中國(guó)家。對(duì)于水利項(xiàng)目而言，影響大、范圍廣的重點(diǎn)流域?qū)@得更多關(guān)注，比如長(zhǎng)江流域和黃河流域。

2.環(huán)境社會(huì)框架

2018年，世行《環(huán)境與社會(huì)框架》（ESF）開始生效。ESF的10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)整合了對(duì)環(huán)境和社會(huì)的多方面考慮，分別為：環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及影響的評(píng)估和管理；勞工和工作條件；資源效率和污染預(yù)防與管理；社區(qū)健康與安全；土地征用、土地使用限制和非自愿移民；生物多樣性保護(hù)和生物自然資源的可持續(xù)管理；原住民/撒哈拉以南非洲長(zhǎng)期服務(wù)不足的傳統(tǒng)地方社區(qū)；文化遺產(chǎn)；金融中介機(jī)構(gòu)；利益相關(guān)者參與和信息公開等。

與世行原安保政策相比，新框架的實(shí)施重點(diǎn)聚焦在：支持和加強(qiáng)借款國(guó)能力；對(duì)世行員工和借款人開展新框架的實(shí)施技術(shù)培訓(xùn)；加強(qiáng)世行的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)；加強(qiáng)與各發(fā)展伙伴的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系等方面。

3.基于結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)劃貸款模式

世行基于結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)劃貸款（P4R）是介于投資貸款和發(fā)展政策貸款之間的一種貸款形式，主要用于支持借款國(guó)某一部門的規(guī)劃項(xiàng)目。

P4R的主要特點(diǎn)是注重項(xiàng)目結(jié)果導(dǎo)向，每個(gè)項(xiàng)目均設(shè)有清晰完整的結(jié)果指標(biāo)體系。世行貸款依據(jù)相應(yīng)指標(biāo)的完成情況進(jìn)行資金支付，而非傳統(tǒng)的提款報(bào)賬制；世行可提供總額不超過貸款資金30%的預(yù)付金。項(xiàng)目注重借款國(guó)能力建設(shè)；重視監(jiān)督，以確保世行資金使用得當(dāng)、世行的環(huán)境及社會(huì)保障政策順利實(shí)施。

P4R有利于擴(kuò)大貸款規(guī)模，提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門工作效率，減少浪費(fèi)及工期拖延等問題，從整體上加快世行貸款項(xiàng)目實(shí)施，提高項(xiàng)目執(zhí)行效率。

三、新時(shí)期與世行開展水利合作的建議

1.積極開展合作，推進(jìn)中國(guó)水資源管理改革與創(chuàng)新

世行對(duì)華戰(zhàn)略正處于轉(zhuǎn)型期，未來重點(diǎn)資助支持中國(guó)水利的合作領(lǐng)域?qū)⒕劢褂诹饔蚬芾砗捅Ｗo(hù)。長(zhǎng)江流域和黃河流域的保護(hù)和治理既符合世行《國(guó)別伙伴框架（2020—2025）》的目標(biāo)，也與當(dāng)前中國(guó)水利行業(yè)的重點(diǎn)工作相吻合。戰(zhàn)略上的高度一致有利于推動(dòng)中國(guó)水利與世界銀行建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系，進(jìn)一步深化發(fā)展和合作，并推進(jìn)中國(guó)水治理能力與治理體系現(xiàn)代化。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，要充分考慮流域?qū)嶋H情況，突出問題導(dǎo)向，注重實(shí)效。比如，面對(duì)長(zhǎng)江流域水污染、泥沙淤積及洪澇災(zāi)害等問題，可重點(diǎn)考慮生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、防洪工程以及機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等方面；面對(duì)黃河流域水資源短缺和水環(huán)境污染等問題，可重點(diǎn)考慮節(jié)水增效、水土保持、生態(tài)修復(fù)、減少水污染及機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等方面。

2.重視安保政策，加強(qiáng)項(xiàng)目環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理

世行安保政策文件的審查意見很大程度上決定了項(xiàng)目能否通過世行執(zhí)董會(huì)批準(zhǔn)。世行新安保政策《環(huán)境與社會(huì)框架》的實(shí)施，意味著世行對(duì)項(xiàng)目環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的審查將更加嚴(yán)格。建議在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段即開展環(huán)境和社會(huì)影響分析，組織專家團(tuán)隊(duì)盡早參與項(xiàng)目準(zhǔn)備設(shè)計(jì)，建立社會(huì)公眾參與渠道，鼓勵(lì)利益相關(guān)者全過程參與，聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的第三方對(duì)項(xiàng)目環(huán)境和社會(huì)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。

3.拓寬融資渠道，嘗試基于結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)劃貸款模式

水利項(xiàng)目影響面廣、投資大，且長(zhǎng)江流域、黃河流域項(xiàng)目涉及中央、流域、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）等多級(jí)別多部門管理，基于結(jié)果導(dǎo)向型規(guī)劃貸款模式（P4R）更適合項(xiàng)目需求，并可以進(jìn)一步擴(kuò)大投資規(guī)模。世行貸款規(guī)模的擴(kuò)大意味著對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)備、資金和管理體制的考慮都要更加充分。由于流域項(xiàng)目涉及多個(gè)省份，除流域機(jī)構(gòu)外，建議在中央層面設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，并將項(xiàng)目分為中央、流域和省級(jí)等三個(gè)層面進(jìn)行管理；各級(jí)各地政府可與國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行合作，拓寬融資渠道，保證項(xiàng)目資金來源。

4.通過知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)分享，擴(kuò)大中國(guó)水利的國(guó)際影響力

對(duì)中國(guó)水利項(xiàng)目已有成果進(jìn)行總結(jié)和提煉，建立水資源管理知識(shí)庫、案例庫和人才庫，并將成功經(jīng)驗(yàn)分享給“一帶一路”沿線國(guó)家，幫助其加強(qiáng)能力建設(shè)、完善提升治水理念。開展更加廣泛和深入的水利多雙邊合作，不斷提升中國(guó)水利的國(guó)際影響力和話語權(quán)。 ■