海綿城市建設(shè)中雨水資源利用及價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究與示范
——以長(zhǎng)沙市海綿城市建設(shè)雨水資源使用權(quán)首宗交易為例

鄧延利，劉 波，恒 琪，劉 睿

（1.中國(guó)水權(quán)交易所，100053，北京；2.長(zhǎng)沙市海綿城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，410000，長(zhǎng)沙）

在我國(guó)海綿城市建設(shè)中，雨水資源利用具有核心意義，不僅可以在暴雨期削減雨量洪峰，以達(dá)到防控內(nèi)澇、實(shí)現(xiàn)水資源時(shí)空調(diào)節(jié)的目的。同時(shí)，通過(guò)源頭分散凈化處理，也可以減少雨水徑流帶來(lái)的面源污染、減輕河湖環(huán)境壓力，有利于黑臭水體治理和河湖生態(tài)治理。大規(guī)模利用雨水資源，可減少地表水、地下水取用量，有助于改變因水質(zhì)性缺水而過(guò)度依賴調(diào)水的困境。本文以湖南省長(zhǎng)沙市海綿城市建設(shè)雨水資源使用權(quán)首宗交易為例進(jìn)行分析，從加快生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度闡述雨水資源利用的重要性，并以雨水資源集約化利用、生態(tài)價(jià)值市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)為切入點(diǎn)探討雨水資源的高效利用，以提高當(dāng)?shù)厮Y源利用效率和效益。

一、長(zhǎng)沙市雨水資源利用現(xiàn)狀及利用前景

長(zhǎng)沙市總面積為11 819 km2，市內(nèi)水系以湘江為干流，兼有瀏陽(yáng)河、撈刀河、溈水河等支流，河網(wǎng)密布、各類海綿單體要素豐富。河谷平原在海綿城市建設(shè)的基礎(chǔ)地理?xiàng)l件中具有很大優(yōu)勢(shì)，作為在河谷平原上建造的城市，長(zhǎng)沙市地勢(shì)低平，地下水豐富且循環(huán)暢通，加之潛水面較高，易發(fā)揮海綿滯、滲、凈的功能作用。

1.利用現(xiàn)狀

長(zhǎng)沙市海綿城市建設(shè)起步于2016年，當(dāng)年5月，長(zhǎng)沙市出臺(tái)了《全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》。全面開(kāi)展海綿城市建設(shè)以來(lái)，長(zhǎng)沙市已累計(jì)建成雨水收集利用工程400余處，雨水集蓄總?cè)莘e達(dá)5.4萬(wàn)m3。根據(jù)長(zhǎng)沙市近年降雨量和降雨頻率測(cè)算，每年中雨以上降雨達(dá)50次以上，在雨水資源循環(huán)利用的情況下，年集蓄雨水資源總量可達(dá)100萬(wàn)m3以上，按照最大估值可達(dá)200萬(wàn)m3。已投運(yùn)的雨水收集利用工程為長(zhǎng)沙市雨水資源大規(guī)模利用提供了基本設(shè)施保障。

海綿城市建設(shè)投融資規(guī)模較大，每平方公里建設(shè)投資約1.5億元。2019年，我國(guó)第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)期結(jié)束后，中央財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)政策到期，地方政府財(cái)政難以承擔(dān)全部費(fèi)用，海綿城市建設(shè)力度和進(jìn)度必將受到影響。同時(shí)，由于缺乏雨水資源利用的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等剛性政策，長(zhǎng)沙市雨水收集利用工程集蓄的雨水資源利用率較低，海綿城市建設(shè)和雨水資源利用的綜合效益未能得到全面體現(xiàn)。已建成的民用住宅小區(qū)地下雨水模塊收集的雨水資源長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)，部分存蓄的雨水水質(zhì)因管護(hù)不到位而惡化，成為二次污染源。

2.利用前景

雨水收集利用與降雨量之間存在密切關(guān)系。資料顯示，近年長(zhǎng)沙市降雨量最大值出現(xiàn)在2017年，為1 726.7 mm，最小值出現(xiàn)在2015年，為1 386.8 mm。長(zhǎng)沙市大部分降雨集中在3—7月，其中5—6月月均降雨量在200 mm以上，占全年平均降雨量的31.3%。常規(guī)用水高峰的春、夏兩季降雨量占年降雨總量的70%，由于常年降雨量較大且數(shù)值穩(wěn)定，有極大的雨水收集利用潛力。長(zhǎng)沙市高新區(qū)綠地率0.4以上的地域集蓄面積達(dá)1.5萬(wàn)m2，按照年降雨量1 000 mm計(jì)算，年雨水收集回用總量可達(dá)1.3萬(wàn)m3，基本滿足市政作業(yè)用水需求。

二、長(zhǎng)沙市海綿城市建設(shè)雨水資源使用權(quán)首宗交易實(shí)踐

2020年12月11日，在中國(guó)水權(quán)交易所、長(zhǎng)沙市海綿城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟和長(zhǎng)沙市高新區(qū)管委會(huì)指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，長(zhǎng)沙高新區(qū)市政園林環(huán)衛(wèi)有限公司、湖南雨創(chuàng)環(huán)保工程有限公司、尖山印象社區(qū)物業(yè)公司簽署了4 000 m3雨水資源使用權(quán)交易合同，為長(zhǎng)沙市綠色發(fā)展添加了一張新名片，成為我國(guó)雨水資源使用權(quán)第一單交易。湖南雨創(chuàng)環(huán)保工程有限公司以0.7元/m3的價(jià)格收儲(chǔ)尖山印象社區(qū)物業(yè)公司閑置的4 000 m3雨水資源，經(jīng)過(guò)處理后以3.85元/m3（低于當(dāng)?shù)刈詠?lái)水價(jià)20%）的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給長(zhǎng)沙高新區(qū)市政園林環(huán)衛(wèi)有限公司，用以替代優(yōu)質(zhì)自來(lái)水，開(kāi)創(chuàng)了雨水資源集約化利用及生態(tài)價(jià)值市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)的新模式。自2014年以來(lái)，湖南雨創(chuàng)環(huán)保工程有限公司承建的雨水收集工程每年回收利用雨水50萬(wàn)m3，占長(zhǎng)沙市雨水資源總量的不到1%，市場(chǎng)價(jià)值每年可達(dá)150萬(wàn)元，雨水資源可利用量及市場(chǎng)空間潛力巨大，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益逐漸凸顯，生動(dòng)踐行了 “綠水青山就是金山銀山”重要發(fā)展理念。

高新區(qū)管委會(huì)通過(guò)鼓勵(lì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、工業(yè)園區(qū)等用水大戶優(yōu)先利用雨水資源，并適時(shí)出臺(tái)雨水資源利用政策性文件，引導(dǎo)雨水資源管理企業(yè)加快協(xié)調(diào)余下26個(gè)點(diǎn)位的雨水資源使用權(quán)交易，提升雨水資源處理和管理水平。通過(guò)社會(huì)資本將分散的雨水蓄積工程整合統(tǒng)籌，增加總量的同時(shí)科學(xué)提升水質(zhì)，提高水量保證率和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，逐步搭建整體雨水資源資產(chǎn)化管理網(wǎng)絡(luò)，解決環(huán)衛(wèi)單位等用水主體最關(guān)心的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)雨水資源可持續(xù)節(jié)約集約利用。

三、雨水資源利用制度設(shè)計(jì)及運(yùn)營(yíng)模式存在的問(wèn)題

1.水利部及典型地區(qū)出臺(tái)了雨水利用相關(guān)制度

我國(guó)歷來(lái)重視雨水資源利用。水利部《關(guān)于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導(dǎo)意見(jiàn)》（水資源〔2017〕274號(hào)）提出，大力推進(jìn)集蓄雨水等非常規(guī)水源開(kāi)發(fā)利用，緩解水資源供需矛盾，提高區(qū)域水資源配置效率和利用效益。各地現(xiàn)有政策法規(guī)中，北京市《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程用地內(nèi)雨水資源利用的暫行規(guī)定》、《南京市城市供水和節(jié)約用水管理?xiàng)l例》，以及無(wú)錫市《關(guān)于加強(qiáng)新建建設(shè)工程城市雨水資源利用的暫行規(guī)定》均對(duì)雨水資源利用作出明確規(guī)定?！渡钲谑腥嗣裾P(guān)于加強(qiáng)雨水和再生水資源開(kāi)發(fā)利用工作的意見(jiàn)》要求，對(duì)綠化、景觀、道路澆灑、工業(yè)冷卻、產(chǎn)品清洗、電子工業(yè)初級(jí)原料水，商業(yè)辦公的沖廁、空調(diào)等凡是能夠利用雨水和再生水的用水設(shè)施，均應(yīng)建設(shè)能夠與自來(lái)水供水系統(tǒng)分開(kāi)獨(dú)立運(yùn)行的雨水再生水供水系統(tǒng)。凡是市政雨水和再生水系統(tǒng)覆蓋的區(qū)域，用戶均應(yīng)優(yōu)先使用雨水和再生水。

2.雨水資源權(quán)屬尚不明確

總體來(lái)看，雨水資源利用仍面臨法律障礙，缺乏政策制度保障。2020年10月17日在長(zhǎng)沙召開(kāi)的第二屆中國(guó)法學(xué)會(huì)自然資源法治論壇和11月6日召開(kāi)的海綿城市雨水資源資產(chǎn)化管理法律研討會(huì)上，多位自然資源法學(xué)專家認(rèn)為，雨水作為自然資源，在現(xiàn)有國(guó)家法律中的概念不清晰，也沒(méi)有將雨水資源納入取水許可管理體系中，權(quán)屬不明確，需要根據(jù)不同的收集利用階段和雨水形態(tài)進(jìn)行具體分析。雨水收集之前作為自然資源，其所有權(quán)屬于國(guó)家，而雨水經(jīng)過(guò)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目等設(shè)施收集、加工之后，性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ㄒ饬x的商品水，其所有權(quán)仍歸國(guó)家所有，但使用權(quán)、收益權(quán)等屬于雨水收集設(shè)施的所有者或者使用者。

3.雨水資源利用的綠色金融創(chuàng)新還存在認(rèn)識(shí)局限

水利部《關(guān)于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，推動(dòng)水利建設(shè)資金用于集蓄雨水等非常規(guī)水源利用示范項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)單位和個(gè)人以獨(dú)資、合資、合作等方式建設(shè)非常規(guī)水源利用設(shè)施和從事非常規(guī)水源利用經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，探索建立非常規(guī)水源利用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。

雨水資源在一定時(shí)間、空間條件下，通過(guò)有效收集、凈化、存蓄，成為滿足綠化、景觀、道路澆灑、工業(yè)冷卻、產(chǎn)品清洗、電子工業(yè)初級(jí)原料水、商業(yè)辦公沖廁等用途的商品水。根據(jù)建設(shè)運(yùn)維成本及其他客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素合理測(cè)算雨水資源使用價(jià)值及使用期限，再經(jīng)金融機(jī)構(gòu)初步評(píng)估，確定授信額度，通過(guò)抵質(zhì)押手續(xù)成為資本。但是，因目前金融機(jī)構(gòu)對(duì)海綿城市建設(shè)及雨水資源利用等缺乏系統(tǒng)了解和專業(yè)認(rèn)同，信貸雙方存在很大認(rèn)識(shí)偏差，導(dǎo)致海綿城市項(xiàng)目貸款難以開(kāi)展，雨水資源利用的綠色金融發(fā)展創(chuàng)新受到制約。

四、雨水資源利用的創(chuàng)新措施

雨水資源是海綿城市建設(shè)中最重要、最核心的資源要素，可廣泛應(yīng)用于工業(yè)企業(yè)、市政及生活雜用、灌溉、景觀、河道生態(tài)補(bǔ)水。雨水資源集約化利用不僅關(guān)系雨水產(chǎn)業(yè)化與綠色發(fā)展新經(jīng)濟(jì)模式的建立，還關(guān)系城市安全、水生態(tài)、水環(huán)境。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，雨水資源生態(tài)價(jià)值市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)具有更加重要的意義，對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)與人居環(huán)境改善、脫貧攻堅(jiān)都具有重要價(jià)值。

長(zhǎng)沙海綿城市建設(shè)雨水資源使用權(quán)交易探索實(shí)踐，為加快雨水資源利用、深化水權(quán)改革開(kāi)拓了全新領(lǐng)域。通過(guò)水權(quán)交易，盤活了分散的閑置雨水資源，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了具有一定規(guī)模量級(jí)、達(dá)到需求水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、使用成本較為低廉的非常規(guī)水源。同時(shí)，政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)配置兩手發(fā)力，也為未來(lái)海綿城市建設(shè)發(fā)展運(yùn)營(yíng)提供了資金渠道，確保雨水資源集得住、治得凈、管得好、用得足，切實(shí)提高水資源利用率和利用效益。

1.完善雨水資源法律體系

從國(guó)家立法角度明確雨水資源權(quán)屬，并對(duì)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等進(jìn)行規(guī)定，為雨水資源集約化利用提供法律保障。下一步應(yīng)抓緊完善相關(guān)法律，明確雨水資源與水資源的關(guān)系，明晰雨水資源權(quán)屬，加強(qiáng)雨水資源利用設(shè)施的建設(shè)管控，確立雨水資源利用主體之間的權(quán)利義務(wù)等，為雨水資源集約化利用奠定法律基礎(chǔ)。

2.創(chuàng)新“開(kāi)源型”水權(quán)交易產(chǎn)品

目前，我國(guó)水權(quán)交易主要集中于“節(jié)水型”交易，即對(duì)通過(guò)技術(shù)管理等手段在現(xiàn)狀用水指標(biāo)基礎(chǔ)上節(jié)約的水量（既有用水）進(jìn)行交易。而對(duì)在用水指標(biāo)不變的情況下，通過(guò)新建集雨或污水處理設(shè)施增加的可用水量（新增水源）則沒(méi)有納入交易范疇?？赏ㄟ^(guò)國(guó)家水權(quán)交易平臺(tái)系統(tǒng)研究雨水資源市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制和交易規(guī)則體系，組織開(kāi)展“開(kāi)源型”雨水資源水權(quán)交易，為雨水資源賦權(quán)、賦值、賦能，激發(fā)市場(chǎng)活力，吸引社會(huì)資本，真正為海綿城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管護(hù)提供可持續(xù)動(dòng)能。

3.探索開(kāi)展雨水資源資產(chǎn)化實(shí)踐

應(yīng)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，對(duì)雨水資源資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，研究雨水資產(chǎn)抵質(zhì)押的可行性，構(gòu)建抵質(zhì)押流程，選取北京、長(zhǎng)沙等試點(diǎn)探索開(kāi)展雨水資產(chǎn)的抵質(zhì)押實(shí)踐。同時(shí)，在測(cè)算預(yù)期收益的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)綠色金融債券產(chǎn)品，向社會(huì)募集海綿城市建設(shè)資金，開(kāi)辟海綿城市建設(shè)投融資新渠道，實(shí)現(xiàn)綠色金融與雨水資源利用、海綿城市建設(shè)融合。

4.設(shè)立雨水資源產(chǎn)業(yè)基金

鼓勵(lì)行業(yè)和地方設(shè)立雨水資源產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作擴(kuò)大社會(huì)資本參與力度，大力促進(jìn)海綿鄉(xiāng)村建設(shè)和雨水資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

5.統(tǒng)籌非常規(guī)水源使用

按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，落實(shí)“水資源作為最大的剛性約束”要求，將非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置大局，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和干旱地區(qū)，通過(guò)統(tǒng)籌配置雨水與再生水等其他非常規(guī)水源，雨季用雨水，旱季用再生水，解決雨水利用供水保證率等問(wèn)題。通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)大配置領(lǐng)域、強(qiáng)化配置手段、提高配置比例，完善激勵(lì)政策、發(fā)揮市場(chǎng)作用等措施，加快推進(jìn)雨水等非常規(guī)水源開(kāi)發(fā)利用，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。 ■