2020年山洪災(zāi)害防御工作實(shí)踐與思考

尚全民 ，吳澤斌 ，何秉順 ，涂 勇 ，路江鑫

（1.水利部水旱災(zāi)害防御司，100053，北京；2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；3.水利部防洪抗旱減災(zāi)中心，100038，北京）

2020年，我國(guó)發(fā)生了1998年以來(lái)最嚴(yán)重的汛情，除海河流域外的主要江河湖泊共發(fā)生21次編號(hào)洪水，有836條河流發(fā)生超警以上洪水，局地短歷時(shí)強(qiáng)降雨多發(fā)頻發(fā)。面對(duì)新冠肺炎疫情帶來(lái)的嚴(yán)重影響，水利部及各級(jí)水利部門認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于統(tǒng)籌疫情防控和防汛救災(zāi)工作系列重要指示批示精神，堅(jiān)持“人民至上、生命至上”理念，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，以“山洪災(zāi)害不出現(xiàn)群死群傷”為目標(biāo)，聚焦防范化解風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)山洪災(zāi)害防御工作進(jìn)行全鏈條部署、全方位監(jiān)管，山洪災(zāi)害防御成效顯著。

一、2020年全國(guó)山洪災(zāi)害特征

2020年，全國(guó)共出現(xiàn)44次強(qiáng)降雨過(guò)程，局地極端暴雨多于往年，超警戒河流多于往年，暴雨洪水多發(fā)頻發(fā)，山洪災(zāi)害事件主要呈現(xiàn)3個(gè)特點(diǎn)。

1.山洪災(zāi)害造成的人員傷亡大幅度下降

在降雨強(qiáng)度、洪水量級(jí)超過(guò)歷史平均水平的情況下，人員傷亡大幅度減少，因山洪災(zāi)害死亡人數(shù)為歷史第二低。山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)施后（2011—2020年）與山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)施前（2000—2010年）相比，近十年因山洪災(zāi)害死亡人數(shù)降低了69%。

2.局地短歷時(shí)強(qiáng)降雨仍是導(dǎo)致山洪災(zāi)害的主要原因

以2020年三起典型山洪災(zāi)害事件為例：2020年6月12日，貴州省遵義市正安縣碧峰鎮(zhèn)突發(fā)強(qiáng)降雨導(dǎo)致山洪暴發(fā)，其最大小時(shí)雨量達(dá)163.3 mm，突破了貴州省歷史極值，重現(xiàn)期超過(guò)1 000年一遇；6月26日，四川省涼山州冕寧縣彝海鄉(xiāng)突降大暴雨，曹古河大馬烏溝是此次降雨過(guò)程的中心區(qū)域，也是本次山洪泥石流引發(fā)災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)，流域中心點(diǎn)的6小時(shí)雨量為173 mm，重現(xiàn)期近50年一遇；8月6日，陜西省商洛市洛南縣暴發(fā)山洪災(zāi)害，其最大1小時(shí)降雨量為79.4 mm。以上均是短歷時(shí)強(qiáng)降雨引發(fā)嚴(yán)重山洪導(dǎo)致人員傷亡。

3.老婦幼群體防災(zāi)避災(zāi)能力弱，傷亡占比高

行動(dòng)能力較弱群體傷亡占比近年比較突出。從2020年發(fā)生的三次較大傷亡山洪災(zāi)害事件分析，女性、老人和留守兒童占比非常大。

二、山洪災(zāi)害防御工作

面對(duì)嚴(yán)峻疫情影響和防御形勢(shì)，水利部及各級(jí)水利部門按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌疫情防控和防汛工作，著力防范化解山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),突出抓好監(jiān)測(cè)預(yù)警信息發(fā)布，抓實(shí)“最先一公里”和“最后一公里”，緊盯平臺(tái)運(yùn)行，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域防范等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，著力打造山洪災(zāi)害防御的“閉環(huán)管理”鏈條。

1.精準(zhǔn)部署，層層壓實(shí)防御責(zé)任

汛前，水利部召開(kāi)專題視頻會(huì)議，對(duì)山洪災(zāi)害防御工作進(jìn)行全面部署。汛中，水利部4次發(fā)出專門通知，針對(duì)不同時(shí)期和不同地區(qū)特點(diǎn)，對(duì)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警責(zé)任制落實(shí)、設(shè)施設(shè)備檢查維修、預(yù)警信息發(fā)布等工作提出了明確要求，把水利部山洪災(zāi)害防御壓力傳導(dǎo)至各級(jí)水利部門。汛期，在每一次防御會(huì)商、每一次防范強(qiáng)降雨過(guò)程通知要求和每一次局地強(qiáng)降雨電話抽查提醒工作中，均把山洪災(zāi)害防御作為防御重點(diǎn)工作進(jìn)行針對(duì)性部署。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)，夯實(shí)基層業(yè)務(wù)能力

針對(duì)機(jī)構(gòu)改革后基層水利部門從事防汛人員數(shù)量少、變化大的實(shí)際，水利部統(tǒng)籌疫情防控和防汛需求，利用視頻會(huì)議系統(tǒng)加強(qiáng)培訓(xùn)。4月17日，組織召開(kāi)了基層山洪災(zāi)害防御人員在線培訓(xùn)會(huì)，29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利（水務(wù)）廳（局），305個(gè)地市以及 2 076個(gè)縣1萬(wàn)余名技術(shù)骨干參加培訓(xùn)，內(nèi)容涵蓋山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、平臺(tái)應(yīng)用、值班值守、設(shè)施設(shè)備運(yùn)行維護(hù)等防御日常工作。5月21日，面向“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)1 000余名基層人員開(kāi)展山洪災(zāi)害防御技術(shù)幫扶視頻培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)，增強(qiáng)了基層水利職工山洪災(zāi)害防御責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升了山洪災(zāi)害防御工作能力。

3.強(qiáng)化監(jiān)督，以督查促措施落實(shí)

水利部將監(jiān)督管理作為推動(dòng)山洪災(zāi)害防御工作的強(qiáng)力抓手。首次制定頒布《山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警監(jiān)督檢查辦法》，組織47個(gè)暗訪組144人次對(duì)106個(gè)縣、218個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、439個(gè)村 （連隊(duì)）開(kāi)展暗訪抽查。汛期，建立縣級(jí)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)運(yùn)行情況半月報(bào)告機(jī)制，對(duì)運(yùn)行不正常的縣級(jí)平臺(tái)進(jìn)行持續(xù)跟蹤，督導(dǎo)整改落實(shí)到位，從4月全國(guó)將近10%的縣級(jí)平臺(tái)不在線，到主汛期2 076個(gè)防治縣級(jí)平臺(tái)總體均正常運(yùn)行。重大強(qiáng)降雨過(guò)程中，隨機(jī)對(duì)強(qiáng)降雨落區(qū)內(nèi)防治縣山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警工作開(kāi)展情況進(jìn)行抽查、檢查。對(duì)上述各項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題“一省一單”督促整改。各省按照要求也開(kāi)展了暗訪調(diào)研，累計(jì)派出235組次776人次，檢查了404個(gè)縣、681個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 145個(gè)村、770個(gè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，進(jìn)一步督促把防御工作落實(shí)到位。通過(guò)多種途徑監(jiān)管，防御措施落實(shí)情況呈持續(xù)向好態(tài)勢(shì)。

4.拓寬渠道，全力消除預(yù)警盲區(qū)

在利用縣級(jí)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)向區(qū)域內(nèi)責(zé)任人發(fā)布預(yù)警信息的同時(shí)，水利部積極拓展預(yù)警信息發(fā)布渠道。會(huì)同工信部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于依托移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)發(fā)布山洪災(zāi)害預(yù)警信息工作的通知》，共同推動(dòng)依托基礎(chǔ)電信企業(yè)開(kāi)展面向危險(xiǎn)區(qū)社會(huì)公眾的預(yù)警服務(wù)，將預(yù)警信息發(fā)送范圍從責(zé)任人擴(kuò)展到社會(huì)公眾，著力推行“靶向預(yù)警”和社會(huì)化發(fā)布，以實(shí)現(xiàn)預(yù)警全覆蓋、無(wú)死角。2020年，19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門已與通信管理部門達(dá)成合作共識(shí)，16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利部門依托三大基礎(chǔ)電信企業(yè)向危險(xiǎn)區(qū)群眾發(fā)送山洪災(zāi)害預(yù)警信息4.67億條。此外，水利部繼續(xù)聯(lián)合中國(guó)氣象局發(fā)布山洪災(zāi)害氣象預(yù)警130期，在中央電視臺(tái)天氣預(yù)報(bào)欄目播出50期，并及時(shí)在國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警短信平臺(tái)和中國(guó)天氣網(wǎng)、全國(guó)山洪災(zāi)害防治網(wǎng)發(fā)布。12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開(kāi)展省級(jí)山洪災(zāi)害氣象預(yù)警服務(wù)，共發(fā)布山洪災(zāi)害氣象預(yù)警800余期。

5.狠抓建管，努力完善防治體系

2019年11月，水利部在中央財(cái)政項(xiàng)目資金落實(shí)后，及時(shí)下達(dá)了2020年建設(shè)任務(wù)和工作要求，督促各地抓緊編制實(shí)施方案并組織實(shí)施。一年來(lái)，通過(guò)召開(kāi)培訓(xùn)會(huì)、參加項(xiàng)目實(shí)施方案評(píng)審等形式對(duì)各省實(shí)施方案開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)，督導(dǎo)各省完成實(shí)施方案審查。建立項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度月統(tǒng)計(jì)制度，2020年共編發(fā)項(xiàng)目進(jìn)度通報(bào)10期，及時(shí)反映各地建設(shè)進(jìn)展、資金落實(shí)和支付情況以及建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，督促各地加快建設(shè)進(jìn)度。通過(guò)調(diào)度會(huì)、電話督導(dǎo)等方式督促項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。2020年7月，專門印發(fā)《加快2020年度山洪和農(nóng)村基層項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度》的通知。將項(xiàng)目建設(shè)納入水利部督辦考核事項(xiàng)，從部級(jí)層面加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理。截至2020年12月底，山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目非工程措施總體建設(shè)進(jìn)度為98%，重點(diǎn)山洪溝建設(shè)總體建設(shè)進(jìn)度為95%，達(dá)到水利部要求。此外，為加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)等運(yùn)行維護(hù)工作，2020年?duì)幦≈醒胴?cái)政補(bǔ)助資金2億元，有效提升了運(yùn)行維護(hù)保障能力。2021年中央財(cái)政補(bǔ)助運(yùn)維資金3億元已經(jīng)下達(dá)。

6.調(diào)查評(píng)估，科學(xué)謀劃下一階段防治工作

根據(jù)“要對(duì)山洪災(zāi)害防御體系進(jìn)行全面深入的評(píng)估，找準(zhǔn)找實(shí)該體系中不可用、不管用、不可持續(xù)、需要補(bǔ)充完善的方面”的要求，水利部組織各省開(kāi)展了山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系自評(píng)估，并在綜合各省自評(píng)估意見(jiàn)和暗訪調(diào)研組調(diào)研評(píng)估的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)分析項(xiàng)目開(kāi)展以來(lái)的成果、經(jīng)驗(yàn)及不足，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，突出災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)防和預(yù)警能力提升，組織編制了《全國(guó)山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)施方案（2021—2023年）》并已印發(fā)，用以指導(dǎo)下一階段山洪災(zāi)害防治工作，推動(dòng)山洪災(zāi)害防治體系實(shí)現(xiàn)從“有”到“好”的轉(zhuǎn)變。

7.成效顯著，因?yàn)?zāi)死亡人員數(shù)量大幅度降低

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年汛期，全國(guó)共有28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）1 591個(gè)縣（市、區(qū)）發(fā)布16.92萬(wàn)次縣級(jí)山洪災(zāi)害預(yù)警，利用山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)向661.8萬(wàn)名相關(guān)防汛責(zé)任人發(fā)送預(yù)警短信4 173.37萬(wàn)余條，啟動(dòng)預(yù)警廣播47.1萬(wàn)次。16個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）利用三大運(yùn)營(yíng)商向社會(huì)公眾發(fā)布預(yù)警短信4.67億條，有力支撐了危險(xiǎn)區(qū)群眾轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)工作，因山洪災(zāi)害死亡人員數(shù)量為歷史第二低，最大程度保障了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

三、存在的主要問(wèn)題

1.自動(dòng)監(jiān)測(cè)體系仍需進(jìn)一步鞏固提升

從近年實(shí)際發(fā)生的山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)情況來(lái)看，部分地區(qū)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局還不能完全滿足要求，需要進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整站網(wǎng)布局。項(xiàng)目前期建設(shè)的部分監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)備已達(dá)到或接近正常使用年限，部分站點(diǎn)年久失修、通信技術(shù)落后、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，需要利用新技術(shù)更新改造監(jiān)測(cè)站點(diǎn)。

2.監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)監(jiān)管支撐功能不足

原來(lái)的監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)偏重雨水情監(jiān)測(cè)和預(yù)警信息發(fā)布功能，監(jiān)管功能尤其是對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)運(yùn)行、預(yù)警信息發(fā)送等行為的遠(yuǎn)程監(jiān)管和洪水預(yù)報(bào)支撐功能欠缺，比如省級(jí)平臺(tái)缺乏對(duì)縣級(jí)平臺(tái)監(jiān)測(cè)預(yù)警信息發(fā)送行為監(jiān)視和統(tǒng)計(jì)功能，小流域洪水預(yù)報(bào)能力不強(qiáng)。預(yù)警信息社會(huì)化發(fā)布剛剛起步，信息發(fā)布覆蓋面和精準(zhǔn)度與社會(huì)期待相比還有差距。

3.監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)有待加強(qiáng)

山洪災(zāi)害防治縣大部分是山區(qū)縣、貧困縣，財(cái)政困難，難以落實(shí)固定的資金渠道保障監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)行，加之基層管理人員和技術(shù)人員普遍缺乏，技術(shù)水平有待提高，制約了監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)功能的高水平發(fā)揮。經(jīng)初步測(cè)算，全國(guó)山洪災(zāi)害防治非工程措施每年共需運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)約9億元，2019年、2020年中央財(cái)政分別落實(shí)非工程措施運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)1億元、2億元，加上地方落實(shí)資金每年約3億元，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)仍存在較大缺口。

4.山洪溝治理力度仍需進(jìn)一步加大

我國(guó)山洪溝數(shù)量眾多，《全國(guó)山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》遠(yuǎn)期目標(biāo)規(guī)劃治理19 800條，各地也希望加大治理力度，但目前已開(kāi)展治理的山洪溝數(shù)量與各地需求差距較大。2010—2020年全國(guó)共安排治理山洪溝831條，約占近期規(guī)劃治理1 650條的50%，后續(xù)仍需進(jìn)一步加大治理力度。

四、建 議

1.嚴(yán)格規(guī)范化管理

基層機(jī)構(gòu)改革后，山洪災(zāi)害防御管理體制和機(jī)制發(fā)生了變化，一些地方山洪災(zāi)害防御職能職責(zé)劃分尚不十分清晰，監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)的管理模式不盡相同。各地需要根據(jù)防御工作實(shí)際，建立規(guī)范化的山洪災(zāi)害防御流程清單，明確責(zé)任邊界，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮我國(guó)防汛抗旱體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，形成山洪災(zāi)害防御合力。

2.加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)

繼續(xù)開(kāi)展山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)補(bǔ)充調(diào)查評(píng)價(jià)，對(duì)前期未開(kāi)展調(diào)查評(píng)價(jià)的重點(diǎn)城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和新發(fā)現(xiàn)的危險(xiǎn)區(qū)補(bǔ)充調(diào)查并納入平臺(tái)管理。進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局，更新改造老舊監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，提升監(jiān)測(cè)水平。進(jìn)一步加強(qiáng)無(wú)資料地區(qū)小流域水文和規(guī)律特性研究，加強(qiáng)山洪災(zāi)害成災(zāi)機(jī)理研究，動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)警指標(biāo)，推動(dòng)運(yùn)用不同階段預(yù)報(bào)成果開(kāi)展預(yù)警工作，繼續(xù)強(qiáng)化社會(huì)化預(yù)警發(fā)布。

3.提升監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)保障率

在堅(jiān)持縣級(jí)山洪災(zāi)害防御責(zé)任主體不變的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，集約各類監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、信息和計(jì)算資源，加強(qiáng)省級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)改造。根據(jù)各地實(shí)際情況和需求，推動(dòng)“省級(jí)部署、多級(jí)應(yīng)用”和縣級(jí)“分布部署、統(tǒng)一監(jiān)視”相互備份，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)保障率。

4.持續(xù)提升運(yùn)行維護(hù)管理水平

穩(wěn)固中央財(cái)政對(duì)非工程措施運(yùn)行維護(hù)的資金補(bǔ)助渠道，地方爭(zhēng)取加大財(cái)政資金支持力度；推廣低功耗、免維護(hù)的監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施設(shè)備，根據(jù)各省實(shí)際情況和需求，推動(dòng)水文部門牽頭負(fù)責(zé)自動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系運(yùn)行維護(hù)管理工作，提高運(yùn)維集中度和運(yùn)維效率。 ■