農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境主要問題與對策淺析

李原園，徐 震，黃火鍵，呂紅波，張繼昌，楊曉茹

（1.水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，300222，天津）

我國歷來重視農(nóng)村地區(qū)的水安全問題，長期以來國家開展了大規(guī)模農(nóng)村飲水安全工程建設，對流域面積 200～3 000 km2的中小河流進行了較為全面的治理，農(nóng)村供水、防洪等問題得到初步解決。但受經(jīng)濟發(fā)展階段影響，對流域面積200 km2以下河道尚未開展大范圍的治理，目前農(nóng)村水系散亂、生態(tài)環(huán)境問題依然突出，治理任務十分艱巨，與美麗鄉(xiāng)村建設和當?shù)卮迕駥ι鷳B(tài)環(huán)境改善的迫切要求相比仍有較大差距，亟須加快推進農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治工作，為促進農(nóng)村綠色發(fā)展、推動鄉(xiāng)村全面振興提供強有力的支撐。

一、農(nóng)村水系在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位和作用

農(nóng)村水系主要指位于農(nóng)村地區(qū)的河流、湖泊、塘壩等水體組成的水網(wǎng)系統(tǒng)，承擔著行洪、排澇、灌溉、供水、養(yǎng)殖等功能。與城市相比，農(nóng)村與河流的關系更為緊密，很多村落濱水而居，農(nóng)民直接取用河水或者傍河井水作為飲用水源，河水的漲落直接關系到農(nóng)民的居住安全，河水水質直接關系到農(nóng)民的飲水安全和灌溉用水安全，良好水系網(wǎng)絡直接關系到農(nóng)民生存和生活安全、農(nóng)產(chǎn)品質量安全，直接關系到脫貧致富、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

農(nóng)村在很大程度上保留著自然生態(tài)系統(tǒng)的特色。特別是自然的河流水系，是鄉(xiāng)村自然生態(tài)系統(tǒng)的核心組成部分。河湖水系是鄉(xiāng)愁和記憶的最重要載體，隨著城市化的發(fā)展，人們越來越向往農(nóng)村的自然風光、鄉(xiāng)野情趣，越來越希望保留心中的鄉(xiāng)愁與記憶。因此，農(nóng)村水系的生態(tài)保護不僅關系到農(nóng)民的宜居環(huán)境，而且關系到人們心中的精神家園，更直接關系到占我國國土面積一半以上區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的健康和安全。

良好的水系生態(tài)有助于農(nóng)村生態(tài)文明建設，為鄉(xiāng)村振興提供更好的投資環(huán)境，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，提高綜合競爭力。實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，必須做好農(nóng)村水系保護與整治工作。

二、農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治工作開展情況

近年來，水利部相繼組織開展了中小河流治理重點縣綜合整治、江河湖庫水系連通建設、全面推進河長制湖長制、河湖“清四亂”專項行動、農(nóng)村水系綜合整治等工作。東部江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份以此為契機，立足本省實際，主動作為，率先大范圍開展了農(nóng)村水系治理，在提升防洪安全的同時，顯著改善了當?shù)睾雍纳鷳B(tài)環(huán)境；中西部地區(qū)省份結合實際需求，也開展了一些農(nóng)村河湖生態(tài)治理工作，但由于河湖數(shù)量眾多，治理基礎薄弱，農(nóng)村水系整治任務仍很艱巨。

1.中小河流治理重點縣綜合整治

2012年5月，水利部、財政部啟動了中小河流治理重點縣綜合整治工作，在全國19個省份開展中小河流治理重點縣綜合整治和水系連通試點，將154個縣市作為中小河流治理重點縣列入試點范圍，涉及1 501個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共整治中小河流8 800余條，治理河段約1.2萬處，治理河長2.95萬km，整治溝塘約7 300座，改善除澇面積4 000余萬畝 （1畝=1/15 hm2，下同）、灌排面積2 500余萬畝，4 000余萬人直接受益。

2.江河湖庫水系連通建設

2015年起，水利部會同財政部組織實施了一批以水生態(tài)修復為主的市縣域河湖水系連通工程，截至2019年年底，共實施項目300個，新建或改善1 000余條（個）河流（湖泊或水庫）的連通性，河湖生態(tài)補水量接近35億m3，有效改善了河湖生態(tài)環(huán)境質量，在推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用。

3.全面推進河長制湖長制

水利部會同有關部門相繼于2016年12月全面推行河長制，2018年1月實施湖長制，經(jīng)各方努力，截至2018年年底，全國已全面完成建立河長制湖長制目標任務，128萬名河長、湖長開始上崗工作，部分省份還將河長、湖長體系延伸至村，全國共設立村級河長、湖長96萬余人。通過實施河長制湖長制，河湖管護責任更加清晰明確，很多河湖實現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”、從“多頭管”到“統(tǒng)一管”、從“管不住”到“管得好”轉變，做到了既“見河長”“見湖長”，又“見行動”“見成效”。有的省份實施退圩還湖，水域面積逐步恢復；有的地方全面剿滅劣Ⅴ類水，“黑、臭、臟”水體基本清除；不少河流生態(tài)逐步恢復，河湖生態(tài)環(huán)境得到大幅改善。

4.河湖“清四亂”專項行動

2018年7月，水利部部署開展全國河湖“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）專項行動，重點整治非法建設、非法圍河圍湖、非法采砂、農(nóng)村河湖臟亂差、非法種植養(yǎng)殖等問題。隨著工作的推進，整治范圍逐步由大江大河大湖向中小河流、農(nóng)村河湖延伸，2019年全年共清理整治河湖 “四亂”問題13.7萬個，各地河湖面貌明顯改善，目前該項工作仍在持續(xù)進行中。

5.水系連通及農(nóng)村水系綜合整治

2019年10月，水利部、財政部聯(lián)合啟動水系連通及農(nóng)村水系綜合整治試點工作，通過競爭立項、專家技術審核，2020年4月公布了全國55個第一批水系連通及農(nóng)村水系綜合整治試點縣名單。各試點縣高度重視，積極籌措資金，加強部門協(xié)作，以河流水系為脈絡，以村莊為節(jié)點，推進農(nóng)村水系系統(tǒng)治理，目前該項工作正在推進中。

三、農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境存在的主要問題及成因分析

盡管國家和地方開展了一些農(nóng)村水系治理工作，但農(nóng)村水系面廣量多，治理力度遠遠不足，流域面積在200 km2以下的河道尚未開展大范圍治理，除了江蘇、浙江等發(fā)達地區(qū)，其他廣大農(nóng)村水系的生態(tài)環(huán)境整治工作還沒有全面鋪開，河湖淤塞萎縮，水體污染、生態(tài)退化還在相當一部分農(nóng)村區(qū)域存在，特別是城市附近的農(nóng)村區(qū)域、城鄉(xiāng)接合部、半發(fā)達區(qū)域更為嚴重。

1.河湖淤塞萎縮連通不暢

農(nóng)村河湖普遍存在著不同程度的淤積阻塞，部分河湖甚至萎縮，平原河網(wǎng)地區(qū)斷頭河、斷頭浜問題依然存在。如江漢平原及鄂東湖區(qū)帶中小型河流的河槽不斷萎縮，部分河段消失；洞庭湖區(qū)原本密布的水網(wǎng)河道現(xiàn)已彼此割裂，“守著水窩子缺水”的問題日漸突出。

造成上述問題的主要原因：一是當前農(nóng)村很多河道建設年代早，缺少護岸保護，汛期局部河段崩岸嚴重，對河道造成淤積堵塞；二是農(nóng)村平原水網(wǎng)區(qū)水系受到城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的蠶食，原有的河流被阻斷或填埋，河流之間的水力聯(lián)系被割斷；三是農(nóng)村日常生活垃圾、農(nóng)作物秸稈等隨意排放至河道，最終以沉積物沉淀至河床底部；四是“兩工”政策取消后，群眾投工投勞逐漸減少或終止，農(nóng)村河湖長期自然淤積，歷史欠賬較多。

2.河湖水域岸線侵占問題突出

農(nóng)村河湖水域空間遭受擠占，河湖岸線自然形態(tài)被嚴重破壞，圍湖造田、非法采砂、堆沙碼頭、占用河道建設房屋設施等現(xiàn)象較為普遍。山區(qū)侵占河道行為嚴重影響汛期行洪，有些甚至形成堰塞湖；平原區(qū)圍湖造田、非法采砂等行為導致河道千瘡百孔。

造成上述問題的主要原因：一是長期以來，農(nóng)村河湖水域岸線管理乏力、管理范圍不明確、劃界確權滯后；二是部分地方缺乏長遠眼光，為追逐短期利益盲目侵占河道，一些鄉(xiāng)村旅游開發(fā)出于親水目的，緊鄰河道建設房屋、游樂場等；三是非法采砂產(chǎn)生的土石堆放散亂，對河床形態(tài)造成嚴重影響；四是農(nóng)民在一些季節(jié)性河流河道里耕種的現(xiàn)象十分普遍。

3.河湖生態(tài)流量保障不足

我國北方農(nóng)村河道缺水斷流現(xiàn)象較為普遍，如陜西省渭河以北地區(qū)農(nóng)村河道長年缺水斷流，河道功能瀕臨退化。同時，南方水電開發(fā)密集區(qū)也存在部分河段脫水的情況。

造成上述問題的主要原因：一是城市生活、生產(chǎn)甚至城市河段的生態(tài)用水為優(yōu)先保障對象，考慮灌溉用水每年還有約300億m3的缺口，農(nóng)村生態(tài)用水將更加難以保障；二是城區(qū)水景觀建設、農(nóng)村小水電開發(fā)等導致下游河道脫水斷流；三是地表植被減少、道路硬化等導致土壤蓄水保水能力大幅度下降，河道難以形成細水長流，如黃土高原河道“雨來是洪水、雨過是干渠”；四是隨著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，人們對河流的直接取水、灌溉等需求已大大降低，大量河渠隨之荒棄；五是無節(jié)制開采地下水致使淺層地下水大幅度減少，河道水在高壓滲透作用下流失；六是農(nóng)村水系水量保障多以天然降水為主，缺少系統(tǒng)調(diào)度和優(yōu)化配置措施。

4.河湖水環(huán)境污染嚴重

全國農(nóng)村污水處理率不足10%，農(nóng)村生活污水、規(guī)?；B(yǎng)殖產(chǎn)生的糞水、中小型企業(yè)排放的廢水、農(nóng)藥化肥、周邊棄置垃圾等大多直接排入水體，對周邊河湖水生生物造成嚴重危害，農(nóng)村河湖黑臭水體和富營養(yǎng)化時有發(fā)生。

造成上述問題的主要原因：一是在城鄉(xiāng)接合部，河溝成為接納城市垃圾或者污水的主要場所，偷排亂堆現(xiàn)象較為嚴重，而垃圾、污水收集處理設施建設滯后，與城鎮(zhèn)化進程不同步，成為被遺忘的角落；二是在農(nóng)村區(qū)域，很多村屯還沒有截污管網(wǎng)、垃圾中轉及污水處理系統(tǒng)；三是部分村民環(huán)保意識淡薄，亂傾亂倒現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至有村民將自己承包的區(qū)域轉賣給企業(yè)作為偷排污水和垃圾的場所；四是存在大量農(nóng)村污水未處理而集中排放的情況。

綜上所述，農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境問題依然嚴峻，治理任務十分艱巨，主要深層次原因包括以下幾個方面：一是認識不足。長期以來我國農(nóng)村片面追求經(jīng)濟發(fā)展，對農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境問題導致的嚴重后果認識不足，同時受傳統(tǒng)生活方式影響，一些村民生態(tài)環(huán)保意識較差。二是資金投入不足。國家對農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治投入不足，同時，農(nóng)村經(jīng)濟結構相對單一，增收渠道不多，財力薄弱，在吸引社會資金方面缺少思路辦法，難以滿足龐大的治理需求。三是缺乏技術支撐。我國農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治尚處于起步階段，有關數(shù)據(jù)、標準較為缺乏，且農(nóng)村基層水利人才嚴重匱乏，導致整治工作開展困難、效率低下。四是缺乏長效機制。我國農(nóng)村多數(shù)河道處于無管護主體、無管護制度、無管護人員、無管護經(jīng)費的“四無”狀態(tài)，部分已開展水系整治地區(qū)輕視長效機制的建立，導致水系生態(tài)環(huán)境問題反彈嚴重。

四、農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治對策建議

重點圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”的要求，針對農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境存在的突出問題，以河長制湖長制為抓手，以問題為導向，以流域（區(qū)域）為單元，以水系為脈絡，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，集中連片、整體推進農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治，對農(nóng)村水系實施“三治”“三管”，集中連片、統(tǒng)籌推進農(nóng)村水系連通與生態(tài)環(huán)境整治行動，以河長制湖長制為依托，完善農(nóng)村河湖管理的體制機制，營造安全、生態(tài)、美麗、富民的農(nóng)村河湖生態(tài)環(huán)境，建設“水安、水美、水韻、水富”的美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”。

1.把握好五個關鍵“要點”

（1）要貫徹生態(tài)理念

要充分尊重河湖原有自然面貌，以自然恢復為主，輔以適當修復治理，在開展修復治理時應盡可能采用生態(tài)友好型措施，盡量減少對當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境的擾動，避免河道渠化、硬化、白化等。

（2）要分區(qū)精準施策

要摸清不同地區(qū)農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境主要問題及其根結，結合當?shù)睾恿魉堤攸c、區(qū)域文化特色，充分征求當?shù)貙＜壹叭罕娨庖?，因勢利導，精準施策，打造各具特色樣板?/p>

（3）要開展系統(tǒng)治理

要樹立整體思維，按照表象在水里、根子在岸上的思路，從流域的角度，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，統(tǒng)籌上下游、左右岸，岸上岸下齊抓，多措并舉，系統(tǒng)治理，成片推進，全面解決問題，不留尾巴、不留死角，打造幸福河。

（4）要分清輕重緩急

要立足長遠，加強規(guī)劃，堅持規(guī)劃引領，綿綿用力，久久為功，明確不同階段工作重點、治理重點。要著眼當下，優(yōu)先解決人民群眾最期盼的農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境問題，加快開展相關前期工作，把錢用在刀刃上。

（5）要強化方案論證

要開展多方案比選與論證，避免出現(xiàn)重大制約因素，在確保成效的前提下最大程度節(jié)省開支。實施生態(tài)補水需在充分節(jié)水、截污治污的前提下開展，實施河道閘壩壅水時要確保下游河道生態(tài)流量、魚類洄游通暢等。

2.以流域水系為單元，集中連片、統(tǒng)籌推進農(nóng)村水系連通與生態(tài)環(huán)境整治行動

（1）實施農(nóng)村河道清淤和水系連通工程建設行動

以平原區(qū)和微丘區(qū)為重點，針對農(nóng)村水系割裂、淤積阻塞、連通不暢等突出問題，加大農(nóng)村河道清淤和水系連通中央資金投入力度，注重整合涉農(nóng)資金，有效帶動地方和社會資金，集中連片、重點支持農(nóng)村河道清淤和水系連通工程建設。一要開展農(nóng)村河湖庫塘清淤疏浚、生態(tài)護岸建設，采取環(huán)保清淤方式，注重解決污染底泥的無害化處理。二要推動農(nóng)村河湖水系連通工程建設，通過打通斷頭河（浜）、新建連通通道、連通樞紐等方式，逐步恢復、重建、優(yōu)化農(nóng)村河湖水系布局，盤活農(nóng)村河湖水體。東部地區(qū)以鞏固優(yōu)化水系格局為重點，率先構建城鄉(xiāng)協(xié)同的現(xiàn)代生態(tài)水網(wǎng)格局；中部地區(qū)以恢復、維系、增強河湖水系連通性為重點，恢復河湖水力聯(lián)系與歷史河湖濕地；西部地區(qū)以修復保護生態(tài)環(huán)境為重點，緩解水資源短缺和生態(tài)惡化狀況。

（2）開展以小流域為單元的水土流失治理

以山丘區(qū)為重點，針對農(nóng)村水土流失的重點區(qū)域，結合全國水土保持規(guī)劃實施，開展以小流域為單元的山水田林路草綜合治理，實施清潔小流域建設，加大坡耕地、侵蝕溝及崩崗綜合整治力度，從源頭上減少進入河道的泥沙，減輕河道淤積、阻塞情況發(fā)生。建立健全農(nóng)村水土保持監(jiān)管體系，實施水土保持動態(tài)監(jiān)測，提高水土保持信息化水平和綜合監(jiān)管能力。

（3）統(tǒng)籌推進農(nóng)村水環(huán)境治理

針對廣大農(nóng)村水污染嚴重的突出問題，在農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治過程中，采取綜合措施恢復農(nóng)村河道水生態(tài)，采取截污納管、內(nèi)源治理等措施，重點治理、消除農(nóng)村黑臭水體；因地制宜，在河道灘地、岸邊建設人工濕地、澇池，改善水體水質，提升水環(huán)境質量。結合《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的開展，在農(nóng)村河道流域范圍內(nèi)，實行水陸統(tǒng)籌，配合有關部門和地方做好農(nóng)村生活垃圾、廁所糞污、生活污水治理和養(yǎng)殖、種植等面源污染的防治。

3.以河長制湖長制為依托，完善農(nóng)村河湖管理的體制機制

（1）加強農(nóng)村河湖水域岸線管理

以全面推進河長制湖長制為契機，將河長制向農(nóng)村延伸，完善村級河長設置，從河湖確權劃界和空間保護恢復兩個方面入手：一要加快推進農(nóng)村河湖岸線劃界確權，編制河湖岸線管理規(guī)劃或方案，科學劃定農(nóng)村河湖管理與生態(tài)空間保護范圍，明確岸線功能區(qū)劃。二要開展農(nóng)村河湖水域空間管控行動。嚴厲打擊非法采砂、侵占河湖等行為；開展河湖清障、退圩和保潔等工作，保護河湖水域生態(tài)空間；對水生態(tài)空間超載區(qū)進行發(fā)展布局調(diào)整，退還或恢復河湖生態(tài)空間。東部、中部地區(qū)以妥善處理城鄉(xiāng)一體化進程中的人水爭地為重點，逐步退還、置換被擠占的河湖水域生態(tài)空間；西部地區(qū)以解決農(nóng)村生活垃圾侵占河湖為重點，嚴厲打擊垃圾亂堆亂倒侵占河湖的行為。

（2）提升農(nóng)村河湖水源和生態(tài)環(huán)境用水管理

一要從源頭做起，劃定水源保護區(qū)，明確水生態(tài)保護紅線范圍，開展水源涵養(yǎng)與保護。二要加大農(nóng)村非常規(guī)水源利用，充分利用再生水，加強雨洪資源利用，補充農(nóng)村河湖生態(tài)用水。三要加強農(nóng)村河湖生態(tài)水量調(diào)度，以流域區(qū)域為單位制定調(diào)度方案，將生態(tài)水量納入水資源調(diào)度方案。四要積極推進綠色水電開發(fā)，優(yōu)化水電站調(diào)度方案，保障電站下泄生態(tài)流量；對生態(tài)影響大、經(jīng)濟效益差的小水電站逐步完善退出機制。南方地區(qū)以解決小水電開發(fā)導致的脫流段為重點，通過合理調(diào)度保障生態(tài)基流；北方缺水地區(qū)嚴控景觀水面建設，推進雨洪資源利用。

（3）完善農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治體制機制

針對我國農(nóng)村水系管理薄弱問題，從體制機制上破除障礙。一要全面推進河長制湖長制建設，逐步實現(xiàn)農(nóng)村河湖全覆蓋，設立農(nóng)村河長、湖長，制定完善農(nóng)村河道管理制度，落實河道管理責任，加強河道管理機構和隊伍建設。二要逐步建立制度化、規(guī)范化、市場化的水生態(tài)補償制度，探索多樣化的生態(tài)補償方法和模式。三要推進農(nóng)村小型水利設施管理體制改革，建立良性工程管理運行機制。四要建立農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治資金籌措機制，多元化、多渠道、多層次籌措資金用于農(nóng)村水系整治，鼓勵引導農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場、用水協(xié)會等新型主體參與項目建設與管理。五要建立考核機制，落實責任，制定農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境整治的目標任務、考核辦法、獎懲機制。 ■