水利工程代建制實施過程中存在問題探析

趙 敏 王明輝 鄭 麗

2017年，江蘇省宿遷市水利局按照建管分離的要求，成立了宿遷市水務(wù)工程建設(shè)管理中心，編制15 人，為財政撥款事業(yè)單位。建管中心成立初期，人員數(shù)量少、結(jié)構(gòu)不合理，造成技術(shù)力量嚴重不足。為適應(yīng)新形勢下水利工程建設(shè)任務(wù)需要，宿遷市陸續(xù)在西民便河整治工程、黃河故道后續(xù)工程以及淮河流域重點平原洼地近期治理工程等項目嘗試推行項目代建制，有效解決了建管力量不足等問題，取得了積極成效：

（1）有利于優(yōu)化政府職能，加大監(jiān)管力度。實行代建制后，通過招標方式擇優(yōu)選擇專業(yè)化代建單位，依照法律、法規(guī)和合同條款，要求代建單位切實履行項目建設(shè)管理主體責任，極大減少了政府在具體項目建設(shè)管理中的工作，讓政府能夠把主要精力轉(zhuǎn)移到行政監(jiān)督和法律法規(guī)貫徹執(zhí)行上來，有利于維護社會公平，更好地履行市場監(jiān)管職能。

（2）有利于規(guī)范政府行為，杜絕腐敗滋生。在政府投資項目推行代建制，實行政府決策與建設(shè)管理相分離，使參建各方的權(quán)、責、利更加明晰，可以克服傳統(tǒng)建設(shè)管理模式下，對業(yè)主單位缺乏監(jiān)管，業(yè)主單位不承擔政府投資項目風險，造成業(yè)主行為的不規(guī)范等弊端，在一定程度上消除了各種行政干擾，有利于從體制上鏟除腐敗，預(yù)防職務(wù)犯罪，遏制腐敗現(xiàn)象。

（3）有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，節(jié)約工程成本。代建制有利于改變政府投資項目“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體帶來的專業(yè)化不強、低效率、低質(zhì)量等問題，利用代建單位項目專業(yè)化管理優(yōu)勢，有效避免水利工程項目“三超一拖”（超投資、超標準、超規(guī)模、拖工期）現(xiàn)象，有利于控制項目投資，節(jié)約工程成本，提高工程質(zhì)量，保證經(jīng)濟效益和社會效益。

（4）有利于明確管理責任，促進市場競爭。水行政主管部門成立項目法人直接負責工程項目建設(shè)，往往是既當“裁判員”又當“運動員”，極易出現(xiàn)項目法人責任空化、虛位、法律責任不明確等現(xiàn)象，造成項目管理失誤、投資失控，致使公共利益受損。代建市場的逐步發(fā)展和完善，有利于形成良性市場競爭環(huán)境，提高工程建設(shè)專業(yè)化管理水平，保障工程建設(shè)目標順利完成，實現(xiàn)投資效益的最大化。

一、代建制實施過程中存在的問題

1.法律法規(guī)依據(jù)不夠充分

目前，項目代建制從國家法律層面上尚未出臺強制性的法律法規(guī)，雖然各地相繼制定了代建制管理辦法，但還沒有具體的操作細則。各地推行代建制大都仍處于探索與實踐當中，代建單位的法律地位不明確，造成代建單位在辦理土地、規(guī)劃等審批手續(xù)方面仍然比較困難。對代建方的節(jié)約獎勵、超支賠償條款，在合同履行過程中，受國家、地方政策性調(diào)整等各種因素影響；加之代建單位大多規(guī)模偏小，實力較弱，賠償能力不足，代建合同常常履行不到位。

2.代建市場競爭機制尚不成熟

代建市場正處在發(fā)育階段，各地對代建單位的資格條件、等級劃分、管理標準、項目收費、市場準入等要求還比較模糊。參與競爭的代建主體多具有一項或多項設(shè)計、監(jiān)理、咨詢資質(zhì)，具備代建實力的單位數(shù)量較少、競爭力不強。有的代建企業(yè)還隸屬于政府部門，與政府部門或多或少還存在關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致在選定代建單位時，明顯帶有壟斷色彩，未形成良性的市場競爭，影響了代建企業(yè)的長遠發(fā)展。

3.代建單位工作界限尚未明確

實施代建制過程中，代建單位代替業(yè)主履行項目管理職能，由于代建單位與業(yè)主、監(jiān)理單位存在工作內(nèi)容交叉，還沒有形成各行業(yè)代建實施規(guī)程和技術(shù)規(guī)范，不同項目代建單位的管理內(nèi)容也不相同，很難對代建單位管理工作的規(guī)范性和整體質(zhì)量實施績效考評。加之項目征遷協(xié)調(diào)、設(shè)備考察等分工內(nèi)容以及發(fā)生費用由誰承擔還存在較大分岐，代建單位與業(yè)主之間的經(jīng)濟利益尚無法完全分割，導(dǎo)致投資失控。

4.代建單位管理能力尚顯不足

大部分代建企業(yè)缺少復(fù)合型管理人才，普遍存在人員配置不合理、考核機制不健全、項目管理人員知識面窄、綜合協(xié)調(diào)能力較弱等問題。項目建設(shè)管理過程中，常常只局限于征地拆遷、工程進度、質(zhì)量、安全以及現(xiàn)場矛盾協(xié)調(diào)和相關(guān)手續(xù)的辦理，尚不具備項目建設(shè)全方位的管理能力，對技術(shù)方案審定、設(shè)計方案優(yōu)化等技術(shù)性強的業(yè)務(wù)還存在不足之處，在合同談判、支付工程進度款等方面尚不能發(fā)揮專業(yè)化管理優(yōu)勢。

二、完善代建制的意見和建議

1.出臺代建制法律法規(guī)，規(guī)范代建單位業(yè)務(wù)行為

通過立法，把建設(shè)管理責任轉(zhuǎn)移給代建單位，切實解決責任權(quán)利不對等的現(xiàn)象。建立完善規(guī)范的代建制度體系，區(qū)分行業(yè)主管部門及項目參建各方職責范圍，明確代建單位的資格條件、法律定位、項目實施與管理內(nèi)容，規(guī)范代建主體行為以及與參建各方的相互關(guān)系，制定代建取費標準，在招標過程中，要求代建單位列明費用明細和取費標準，避免無序競爭。

2.制定行業(yè)標準規(guī)范，協(xié)調(diào)工程參建各方關(guān)系

代建管理模式下，業(yè)主、代建、監(jiān)理并存，其職責既交叉重疊又有所側(cè)重，政府應(yīng)當制定代建單位規(guī)范，明確代建工作內(nèi)容、范圍和程序，平衡參建各方之間的責任權(quán)利以及制衡關(guān)系，以行政監(jiān)督為依托、落實項目法人負責制，保持代建單位與設(shè)計單位、施工單位之間的良好溝通，實現(xiàn)代建單位統(tǒng)籌管理，其他參建單位各司其責、緊密配合，保證工程預(yù)期目標的實現(xiàn)。

3.細化項目管理目標，充分發(fā)揮代建單位專業(yè)優(yōu)勢

對于水利工程項目來說，政策執(zhí)行力度受地方影響大，工程難度大，資金籌措及地方配套等不確定因素多，造成工程“三超一拖”現(xiàn)象難以避免，因此規(guī)定代建工作的切入點尤為重要。初步設(shè)計完成后，工程投資規(guī)模就已基本定型，代建工作應(yīng)當在項目建議書批復(fù)后就超前介入，強化管理，充分發(fā)揮代建單位專業(yè)化的優(yōu)勢，控制投資規(guī)模，確定設(shè)計圖紙的質(zhì)量和交付時間，控制工程投資造價、優(yōu)化設(shè)計施工方案，從根本上解決設(shè)計與施工相互脫節(jié)問題，保證工期、質(zhì)量和資金投入，規(guī)避工程風險。

4.加強人員教育培訓(xùn)，完善代建單位考核獎懲機制

代建企業(yè)是“知識密集型”管理公司，不僅要能夠承擔民事責任和社會責任，還要求從業(yè)人員具有較高的專業(yè)知識和一定的管理能力。加強專業(yè)化代建隊伍的教育和培養(yǎng)，構(gòu)建規(guī)范的工作流程，形成全過程、全方位覆蓋的管理體系，是充分發(fā)揮代建單位在項目管理上的優(yōu)勢和作用的重要保證。此外，代建企業(yè)還應(yīng)建立人員聘用、考核激勵、績效評價體系，完善獎懲措施，開展績效評估，拓展業(yè)務(wù)范圍，增強企業(yè)的核心競爭力，從而贏得更大的市場。

三、結(jié)語

代建制作為政府投資項目建設(shè)管理的創(chuàng)新模式，所具備的優(yōu)勢不言而喻，正在不斷完善和逐步推廣。在實際運用過程中，雖然代建制還存在諸多需要探討和解決的問題，但它在控制工程投資、提高投資效益具備獨特優(yōu)勢，必將成為未來水利工程項目建設(shè)管理發(fā)展的趨勢■