內(nèi)部審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑研究

肖春輝

[摘要]本文分析了當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的突出問題，并對內(nèi)部審計(jì)在發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)民生保障等方面進(jìn)行了分析，闡述了內(nèi)部審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要方式和作用，以期為內(nèi)部審計(jì)工作服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供可靠的實(shí)踐路徑。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì) ? 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 ? 路徑

一、研究背景

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。2018年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，標(biāo)志著黨中央對解決“三農(nóng)”問題從戰(zhàn)略和全局的高度作出了重大決策部署?！兑庖姟钒凑铡爱a(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡亩挚偡结槪瑥亩喾矫鎸ξ磥砣赅l(xiāng)村振興作出了詳細(xì)安排。2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的近期規(guī)劃要求各地各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

鄉(xiāng)村振興作為國家一項(xiàng)長期的重大戰(zhàn)略，涉及面廣、持續(xù)時(shí)間長，需要各級政府及其相關(guān)部門各司其責(zé)、發(fā)揮合力、共同推進(jìn)。內(nèi)部審計(jì)作為我國審計(jì)監(jiān)督的一支重要力量，可以在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中發(fā)揮重要的監(jiān)督、評價(jià)、反饋和促進(jìn)作用。尤其是農(nóng)業(yè)、發(fā)改、國資、財(cái)政、教育、環(huán)保、金融等相關(guān)部門和系統(tǒng)以及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，可以圍繞本部門本單位實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)重點(diǎn)工作加強(qiáng)審計(jì)，確保本部門本單位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施各階段的政策、措施和任務(wù)得以順利實(shí)施和完成，這是內(nèi)部審計(jì)工作當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時(shí)期的一項(xiàng)重要工作。目前，關(guān)于內(nèi)部審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究相對較少，本文將就此作探討。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突出問題的分析

（一）農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后

從整體上看，我國農(nóng)業(yè)仍是大而不強(qiáng)，集中表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式比較粗放，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本較高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)小而散的特征，規(guī)模化經(jīng)營程度不高，大規(guī)模機(jī)械化推廣應(yīng)用不足。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條較短，生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)體系建設(shè)滯后。農(nóng)產(chǎn)品深加工、精加工的比例較低，產(chǎn)品附加值不高。由此導(dǎo)致：一方面部分農(nóng)產(chǎn)品連年豐收，供過于求，使大量農(nóng)產(chǎn)品滯銷，農(nóng)民增產(chǎn)不增收，形成高產(chǎn)量、高庫存;另一方面由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，品牌化、特色化、綠色化、高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品供給不足，需要大量進(jìn)口，最終導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品市場呈現(xiàn)出高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口、高價(jià)格的“四高”現(xiàn)象，造成產(chǎn)品滯銷或者廉價(jià)銷售，影響農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

（二）農(nóng)村環(huán)境污染依然嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展能力不足

長期以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源的開發(fā)利用比較粗放，面臨的資源約束日益凸顯，水土流失面積仍在不斷擴(kuò)大，一些地區(qū)土地荒漠化的問題十分突出，可持續(xù)發(fā)展能力嚴(yán)重不足，環(huán)境污染已成為亟待解決的嚴(yán)重問題。一是生產(chǎn)投入物污染，化肥農(nóng)藥的長期大量使用既直接影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，造成農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不高，又造成耕地的過度利用，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是河流污染，工業(yè)廢棄物隨意排放，包括廢氣、煙塵、污水等污染農(nóng)村空氣、土壤、水體，造成一些地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)，直接影響糧食安全。三是部分大型養(yǎng)殖場的牲畜糞便處理不達(dá)標(biāo)排放，甚至部分養(yǎng)殖場建在水源地保護(hù)區(qū)，直接威脅飲用水安全等。這些問題嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）農(nóng)民民生保障水平較低，公共服務(wù)供給不足

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題依然十分突出，農(nóng)村居民與城市居民在基本民生保障、基本公共服務(wù)供給上存在顯著差距。廣大農(nóng)民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面的需求還未得到有效滿足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就業(yè)任務(wù)繁重，進(jìn)城務(wù)工人員與已經(jīng)在城市定居的農(nóng)民增收渠道比較狹窄;城鄉(xiāng)教育差距日益拉大，優(yōu)秀教育資源日益向城市集中;鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生能力建設(shè)滯后，分級診療制度落實(shí)難，看病難、看病貴以及因病致貧、因病返貧問題現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重;農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、住房和社會(huì)救助的保障水平低，農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，國家政策兜底功能不足;農(nóng)村道路、供水、供電、水利等基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，存在重建設(shè)、輕管護(hù)等問題。

三、內(nèi)部審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)

（一）聚焦對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的審計(jì)

內(nèi)部審計(jì)應(yīng)以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，從促進(jìn)農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效率提升，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力等方面著手，聚焦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。一是要著重審計(jì)“藏糧于地”和“藏糧于技”戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)情況，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約型、規(guī)模型轉(zhuǎn)變，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量。二是要關(guān)注基本農(nóng)田和耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治和污染治理、輪耕休作等政策措施的執(zhí)行情況，促進(jìn)提升農(nóng)田質(zhì)量，推行規(guī)?；蜋C(jī)械化生產(chǎn)。三是要審計(jì)良種技術(shù)推廣和應(yīng)用、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等政策措施的執(zhí)行情況，促進(jìn)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)良種覆蓋面，改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。四是要審計(jì)糧食儲(chǔ)備制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和支持政策等政策措施的執(zhí)行情況，推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化改革。五是要審計(jì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營體系建設(shè)，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)休閑觀光、文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品深加工、精加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展。六是要審計(jì)“質(zhì)量興農(nóng)”戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)情況，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。關(guān)注特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園等政策措施的執(zhí)行情況，促進(jìn)持續(xù)改進(jìn)農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)對鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)情況的審計(jì)

鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)以貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念為核心，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理。一是要審計(jì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，關(guān)注是否嚴(yán)控產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，幫助中小企業(yè)施行清潔生產(chǎn)，加大對生產(chǎn)工藝的改造和優(yōu)化，同時(shí)要禁止將高污染、高耗能及落后產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。二是要審計(jì)鄉(xiāng)村綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展情況，關(guān)注是否加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由資源依賴型向綠色環(huán)保型轉(zhuǎn)變;關(guān)注農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)情況，促進(jìn)降低化肥農(nóng)藥使用量。三是要審計(jì)農(nóng)村水體、土壤等污染防治，關(guān)注農(nóng)業(yè)畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖等污染治理是否存在以破壞環(huán)境為代價(jià)在水源地保護(hù)區(qū)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè);關(guān)注耕地占補(bǔ)平衡、排污許可證等多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是否落實(shí)。四是要審計(jì)農(nóng)村煤改電、農(nóng)村公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的推進(jìn)和管理情況，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村行動(dòng)的實(shí)施，改善農(nóng)村人居環(huán)境。

（三）推進(jìn)對農(nóng)村民生保障制度和執(zhí)行情況的審計(jì)

農(nóng)村民生保障內(nèi)部審計(jì)要以補(bǔ)齊鄉(xiāng)村民生保障短板為重點(diǎn)，推動(dòng)基本公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村延伸，提升農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面和水平，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)保障均等化。一是要審計(jì)農(nóng)村就業(yè)優(yōu)先政策的落實(shí)情況，重點(diǎn)審計(jì)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民就業(yè)扶持、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民落戶及子女隨遷等政策措施的執(zhí)行情況，推動(dòng)扶持農(nóng)民就業(yè)政策落到實(shí)處。二是要審計(jì)農(nóng)村教育政策落實(shí)情況，關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造、農(nóng)村職業(yè)教育和高等教育補(bǔ)助、鄉(xiāng)村教師待遇保障、貧困學(xué)生學(xué)習(xí)扶助等政策措施的執(zhí)行情況。三是要審計(jì)農(nóng)村醫(yī)療政策落實(shí)情況，關(guān)注基層醫(yī)療衛(wèi)生能力建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)、分級診療等政策措施的執(zhí)行情況，緩解農(nóng)民“看病難、看病貴”的問題。四是要審計(jì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌、大病保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村弱勢群體救助、保障性安居工程建設(shè)等政策措施的執(zhí)行情況，促進(jìn)發(fā)揮社會(huì)保障政策的兜底效應(yīng)。五是要審計(jì)農(nóng)村道路、水利、物流倉儲(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)通訊等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)情況，促進(jìn)加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動(dòng)人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）深化對脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)執(zhí)行情況的審計(jì)

相關(guān)部門和單位的內(nèi)部審計(jì)要深入實(shí)施脫貧攻堅(jiān)審計(jì)，聚焦扶貧資金使用安全和績效，為取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利發(fā)揮建設(shè)性作用。一是要審計(jì)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策措施的落實(shí)情況，關(guān)注是否落實(shí)扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的“六精準(zhǔn)”要求，揭示和反映脫貧質(zhì)量不高、虛假脫貧、數(shù)字脫貧等問題。二是要審計(jì)扶貧資金使用當(dāng)中存在的“微腐敗”“小官貪腐”問題，揭示和查處虛報(bào)冒領(lǐng)、輸送利益、侵占挪用、優(yōu)親厚友等違法違紀(jì)問題，關(guān)注易地扶貧搬遷項(xiàng)目、以工代賑項(xiàng)目、薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目等扶貧領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的項(xiàng)目招投標(biāo)、建設(shè)管理等問題。三是要審計(jì)扶貧資金使用績效，促進(jìn)提高農(nóng)村公路、飲水、供電、燃?xì)狻⒕W(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的效率效果。

（五）強(qiáng)化對鄉(xiāng)村人力資源相關(guān)制度的審計(jì)

內(nèi)部審計(jì)要圍繞創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才工作機(jī)制，激發(fā)人才活力，提升鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)吸引力，加強(qiáng)對相關(guān)人力資源政策和制度的審計(jì)。一是要審計(jì)新型職業(yè)農(nóng)民政策體系建設(shè)情況、人力資源管理部門簡政放權(quán)進(jìn)展情況，關(guān)注扶貧工作崗位開發(fā)情況，看相關(guān)部門是否建立完善農(nóng)村精準(zhǔn)對接就業(yè)需求政策。二是要審計(jì)相關(guān)部門是否完善人才與項(xiàng)目的相互促進(jìn)機(jī)制，是否落實(shí)鼓勵(lì)和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，是否將農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)以及企業(yè)及其他社會(huì)組織吸納符合條件的農(nóng)民工給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等獎(jiǎng)補(bǔ)資金落實(shí)到位。三是要審計(jì)基層政府部門是否加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育資金的投入，是否有針對性地組織農(nóng)村搬遷勞動(dòng)力參加職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，改善辦學(xué)條件，提升培訓(xùn)質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的求職就業(yè)能力。

（六）深化對鄉(xiāng)村建設(shè)投融資機(jī)制的審計(jì)

長期以來鄉(xiāng)村投融資機(jī)制和渠道的欠缺制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)以構(gòu)建財(cái)政、金融、社會(huì)資本和農(nóng)民自籌相結(jié)合的多元化投融資體系為主線，推動(dòng)建立完善鄉(xiāng)村投融資機(jī)制。一是要審計(jì)財(cái)政支農(nóng)政策落實(shí)情況，關(guān)注各級財(cái)政部門是否按照有關(guān)規(guī)定在土地增值收益和專項(xiàng)政府債券中增加涉農(nóng)財(cái)政資金投入，堅(jiān)決查處擠占挪用、侵占套取涉農(nóng)財(cái)政資金的違法違規(guī)行為，推進(jìn)涉農(nóng)財(cái)政資金的統(tǒng)籌整合，防止涉農(nóng)財(cái)政資金出現(xiàn)沉淀閑置、損失浪費(fèi)等情況。二是要審計(jì)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)政策落實(shí)情況，關(guān)注地方金融機(jī)構(gòu)是否加大涉農(nóng)貸款力度，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、小微農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶等涉農(nóng)經(jīng)營主體的支持力度。三是要審計(jì)涉農(nóng)融資擔(dān)保體系、農(nóng)村經(jīng)營主體信用建設(shè)情況，推進(jìn)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村投融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益的匹配度，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大對農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度。四是要審計(jì)相關(guān)部門促進(jìn)社會(huì)資本支農(nóng)政策的貫徹落實(shí)情況，促進(jìn)社會(huì)資本參與政府農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，激發(fā)社會(huì)資本參與涉農(nóng)投資的積極性。

四、內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的主要方式

在內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐中，上文分析的內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)事項(xiàng)，目前可能很難以專門的鄉(xiāng)村振興審計(jì)項(xiàng)目出現(xiàn)，但在發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、環(huán)保等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部審計(jì)工作中都有所涉及。更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的作用，需要在相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)和單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)日常開展的涉農(nóng)資金審計(jì)、投資和建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目中，更好地融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的各項(xiàng)要求，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)性作用，為組織提供戰(zhàn)略性服務(wù)。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可對本部門本單位鄉(xiāng)村振興政策措施的執(zhí)行情況開展審計(jì)調(diào)查，評價(jià)并反饋相關(guān)政策措施執(zhí)行中存在的問題，并提出建議供相關(guān)部門決策參考。

（作者單位：中國審計(jì)學(xué)會(huì)，郵政編碼：100086，電子郵箱：2439790261@qq.com）

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