貧困家庭家計調(diào)查的國際經(jīng)驗及啟示

摘?要：?對貧困人口進行救助與幫扶離不開家計調(diào)查制度的實施。本研究梳理分析了以英國、美國、德國、日本等國家為代表的貧困家庭家計調(diào)查的經(jīng)驗做法，包括家計調(diào)查的對象與項目、認定標準以及信息收集與調(diào)查等三個方面，提出我國可以借鑒他國的制度經(jīng)驗，通過確定科學核算方法、實行多維度認定標準、明確申請人責任義務(wù)、建立統(tǒng)一信息共享平臺、重視基層執(zhí)行環(huán)節(jié)等途徑，進一步完善家計調(diào)查制度。

關(guān)鍵詞：?家計調(diào)查?貧困救助幫扶?國際經(jīng)驗

一、家計調(diào)查制度概覽

家計調(diào)查制度是通過審核貧困家庭的收入財產(chǎn)等情況是否滿足所規(guī)定的認定標準，從而確定該對象的受助資格及其幫扶救助水平的一種制度?？梢哉f，家計調(diào)查制度是識別認定貧困群體和社會救助對象的基石，審查貧困家庭的收入財產(chǎn)狀況是確定救助幫扶資格和待遇的必要環(huán)節(jié)。

與普享型的制度相比，家計調(diào)查制度通過設(shè)置收入財產(chǎn)限額等條件，將不符合相關(guān)要求和特征的人群排除出去，這有利于縮小受助范圍，將資源分配給真正有需要的人，實現(xiàn)更精準的救助幫扶，并降低財政支出。盡管家計調(diào)查也存在著執(zhí)行難、成本高等問題，但仍然有越來越多的國家在幫扶貧困人口、發(fā)放社會救助時采取該制度，以保證救助幫扶的公平性與精準性。

二、國外家計調(diào)查的制度經(jīng)驗

（一）家計調(diào)查的對象與項目

在家計調(diào)查的對象方面，由于貧困救助問題不僅與個人有關(guān)，也與家庭情況密切相關(guān)，因此，除部分國家的個別救助項目外，目前多數(shù)國家在進行家計調(diào)查時，都會將申請人及其家庭狀況同時納入考察范圍。另外，發(fā)達國家普遍存在長期共同生活但不組建家庭的情形，因此，一些國家也會考察同居者的經(jīng)濟情況，但這一規(guī)則提高了對家計調(diào)查實際執(zhí)行能力的要求。

在家計調(diào)查的項目方面，由于早期的社會救助等制度通常僅以某一收入水平作為能否取得救助資格的標準，因此家計調(diào)查最早僅調(diào)查收入狀況。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和調(diào)查技術(shù)的完善，為了使救助幫扶更加科學準確，各國開始豐富家計調(diào)查的項目內(nèi)容。目前，多數(shù)發(fā)達國家的家計調(diào)查通常包含了收入審查和財產(chǎn)審查，有的國家還涵蓋了對需求支出、居住條件等內(nèi)容的調(diào)查。

主管部門通過審查救助申請人的收入財產(chǎn)等項目，判斷其是否符合救助資格，并確定受助人所能獲得的實際待遇。比如，英國通用福利（Universal?Credit）的家計調(diào)查僅包含收入和財產(chǎn)。其中，財產(chǎn)決定了受助資格，而收入則影響實際待遇。美國補充保障收入計劃（Supplemental?Security?Income）的家計調(diào)查不僅審查收入和財產(chǎn)，還調(diào)查申請人的居住情況。其中，財產(chǎn)決定了受助資格，而收入和居住情況則影響實際待遇金額。德國社會救助（Sozialhilfe）的家計調(diào)查不僅包含收入和財產(chǎn)，還包括個人需求支出以及配偶和直系親屬的撫養(yǎng)支持情況。與英美不同，在德國，財產(chǎn)并非獲得救助資格的門檻，而是與收入和需求支出一起作為影響實際待遇的因素。日本的生活保護制度同樣不僅需要審查收入和財產(chǎn)，還要審查自身能力及其撫養(yǎng)義務(wù)人的支持情況，對于申請額外補貼的特殊人群還需審查其需求情況。具體而言，收入是影響實際待遇的因素，而財產(chǎn)、能力及其撫養(yǎng)義務(wù)人的支持等其他因素則決定了申請人的受助資格。

（二）家計調(diào)查的認定標準

在收入認定標準方面，各國通常都對勞動收入、特別款項等作出一定的豁免。具體而言，第一，對于勞動收入，會通過非全額比例扣除、必要支出成本不計入等不同方式進行部分免除，體現(xiàn)了對勞動的尊重與激勵。第二，對于非勞動收入，大多都會被全額計入，僅有少部分具有救助性質(zhì)或人身賠償性質(zhì)的收入在部分國家不被計入。第三，對于部分他人出資的專用款項，比如具有慈善性質(zhì)、用于支付受助人基本生活開支的專款專用項目，部分國家不計為收入。

在財產(chǎn)認定標準方面，各國會對部分必要且合理的財產(chǎn)作出一定的豁免。具體而言，第一，對于自住房屋，多數(shù)國家不將其計入財產(chǎn)。而對于自有車輛，多數(shù)國家計入，英國、美國等少數(shù)發(fā)達國家則不計入。第二，對于專門用于生活必要或重大開支的財產(chǎn)，多數(shù)國家都進行了不同程度不同方式的免除，保證了貧困群體能夠及時應對一定的生活必需支出。第三，以英國、美國為代表，一些國家對部分財產(chǎn)增加了時間維度上的認定規(guī)則，即對某些不計入的財產(chǎn)設(shè)置時間上的限制，若其持有時間超過規(guī)定時限，則會轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎嬋胴敭a(chǎn)。

（三）家計調(diào)查的信息收集與調(diào)查

若想讓救助幫扶達到較高的準確性，那就必須要求政府有關(guān)主管部門在家計調(diào)查階段能夠完備掌握受助人的信息，也就是說，信息的收集與調(diào)查是救助幫扶得以精準實施的前提。一般而言，多數(shù)國家在信息收集與調(diào)查時，都以個人報告為主、以機構(gòu)審查為輔，但在具體做法上有一定差異。

在個人報告方面，通常做法是，要求救助申請人提交一切有關(guān)證據(jù)材料，包括個人身份、家庭情況、收入財產(chǎn)等信息，并在有關(guān)情況變化、可能會影響其受助資格和待遇時，要求受助人及時進行報告。此外，在英國，受助人還對不再擁有某項財產(chǎn)負有舉證責任，即受助人可以處置其財產(chǎn)，但應當具備合理的處置理由，并需要主動提供相關(guān)證據(jù)。

在機構(gòu)審查方面，為方便主管部門調(diào)查核實相關(guān)信息，通常賦予其向相關(guān)人員、企業(yè)、其他政府部門收集必要信息的權(quán)利。比如在美國，主管部門有權(quán)比對雇主提交的雇員工資情況和納稅申報單，并以技術(shù)手段自動識別受助人銀行賬戶的資產(chǎn)是否超出標準限額。在英國，主管部門同樣有權(quán)共享稅務(wù)部門有關(guān)稅費繳納的數(shù)據(jù)庫，以獲得相關(guān)受助對象的收入信息。此外，英國政府還特別重視自動化風險分析和智能識別系統(tǒng)的開發(fā)，通過算法自動識別出個人申報信息與部門收集信息之間不一致的地方，并給受助人標記上不同大小的風險等級，以縮小人工審核范圍、降低識別審查成本。在日本，除了不同部門間的數(shù)據(jù)交換和信息比對以外，還特別強調(diào)對每位申請人進行入戶調(diào)查，要求主管部門原則上每年至少進行兩次訪問，以保證救助的準確性。

信息收集與調(diào)查在實踐中容易出現(xiàn)以下幾點問題：第一，工作積壓、服務(wù)效率低下。在美國，對救助決定不服而提出申訴者，平均需要等待將近兩年時間才能取得處理結(jié)果。在英國，由于人員不足、效率低下，申請救助后的實際等待期通常長達三個月，使得許多貧困人群無法及時獲得救助。第二，數(shù)字化技術(shù)應用不合理、不成熟。在英國，其制度設(shè)計初衷是讓大部分貧困群體通過在線方式自助申請救濟，以降低成本，但實際有將近三分之二的申請人不能獨立完成在線申請驗證?數(shù)據(jù)來源：National?Audit?Office.?Rolling?out?Universal?Credit.?，而預算減少導致許多現(xiàn)場服務(wù)窗口關(guān)閉，反而削弱了救助幫扶的可及性。此外，不完善的數(shù)字化算法導致系統(tǒng)不能完全有效識別欺詐和錯誤，若申報信息與數(shù)據(jù)庫信息不一致，則需要受助人提供有效證據(jù)證明，并需要等待耗時漫長的人工復核結(jié)果。第三，存在嚴重的福利欺詐。由于救助申請存在信息不對稱性，許多國家都出現(xiàn)了大量隱瞞或編造虛假信息等福利欺詐的問題，在德國，甚至出現(xiàn)了專門販賣人口以騙取巨額救助金的犯罪案件。

三、啟示

目前，我國在貧困家庭家計調(diào)查制度的設(shè)計與執(zhí)行上主要存在以下幾個難點：一是執(zhí)行難度大。為了獲得準確的家庭收入財產(chǎn)信息，政府不僅需要耗費大量資金和人力進行調(diào)查與審核，而且這個過程也對基層經(jīng)辦人員的素質(zhì)水平和調(diào)查能力提出了較高的要求。二是執(zhí)行成本高。盡管隨著大數(shù)據(jù)的應用和信息平臺的建設(shè)，家計調(diào)查的行政成本壓力有所減輕，但由于貧困群體的致貧原因、家庭狀況等因素差異性較大，主管部門仍需對每個受助對象進行審查核算，管理成本仍然很高。三是容易產(chǎn)生道德風險。當家計調(diào)查的制度設(shè)計不合理或?qū)嶋H執(zhí)行不嚴格時，可能引發(fā)某些受助人對收入財產(chǎn)采取虛假申報或隱瞞不報的方式騙取救助福利，或者通過轉(zhuǎn)移、放棄、不合理消費等不法手段使自己保留受助資格待遇。

雖然不同國家的反貧困政策不盡相同，但由于家計調(diào)查對多數(shù)救助幫扶項目而言都是一個必須存在的程序，因此，其他國家在貧困家庭家計調(diào)查上的經(jīng)驗做法是具有參考價值的，對完善我國扶貧和社會救助的家計調(diào)查制度有一定的借鑒意義。

（一）應確定科學合理的收入財產(chǎn)核算方法

目前，我國對于哪些收入財產(chǎn)應當豁免，缺少科學統(tǒng)一的標準，可能會造成一些擁有合理收入和必要財產(chǎn)的貧困家庭被排斥在救助幫扶之外。從發(fā)達國家的經(jīng)驗可以看出，盡管各國在認定標準上有所差異，但都是根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、政府財政狀況以及救助幫扶的目標定位制定了較為科學合理的認定法則，我國可以有所借鑒。比如，在收入方面，可以不計入補助金等轉(zhuǎn)移性收入以及一些用于生活必要支出的收入，并對勞動收入進行一定豁免;在財產(chǎn)方面，應當允許部分財產(chǎn)存在，比如合理的自用住房、汽車以及用于必要支出的財產(chǎn)等，體現(xiàn)出對貧困群體的尊重與關(guān)懷。

（二）實行多維度個性化的認定標準

當前，以收入財產(chǎn)為主要指標來評估申請家庭貧困狀況和救助需求的方法，事實上難以客觀衡量一個家庭的實際貧困狀況，很可能使真正需要救助的人群被排斥在制度之外。隨著我國社會的發(fā)展和技術(shù)的完善，可以逐步實行多維度的識別認定標準，比如，借鑒德國的經(jīng)驗，審查申請者可能需要的特殊支出項目，以滿足不同貧困群體的個性化需求，并考慮將申請人的居住情況、個人能力及其撫養(yǎng)義務(wù)人的情況也納入指標體系中，增強扶貧和救助等制度措施的精準性與公平性。

（三）明確救助申請人的責任義務(wù)

多數(shù)國家實行家計調(diào)查制度都以申請人報告為首要方式，強調(diào)申請人應及時、如實地申報自己的各項信息及變化情況。我國也應通過法律法規(guī)來進一步明確申請幫扶救助者的責任義務(wù)，加強法制宣傳教育，提高貧困群體誠實報告的責任意識，對違反規(guī)定虛報、瞞報者進行批評教育，并依法依規(guī)進行處罰，對情節(jié)嚴重者應追究其刑事責任。通過增強法律的威懾性，使救助幫扶給予到真正有困難的人身上，以維護制度公平。

（四）建立統(tǒng)一的信息共享平臺

掌握完備有效的信息是家計調(diào)查得以高效實施的基石，許多發(fā)達國家在信息技術(shù)應用、跨部門信息共享等方面的經(jīng)驗做法值得我國學習。我國幅員遼闊、人口眾多且流動性大，應當加速推進建設(shè)統(tǒng)一的全國性、跨部門的信息平臺，并擴大人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運用，從而降低家計調(diào)查的行政成本，提高貧困救助幫扶的準確度。同時，也要注意到信息技術(shù)應用的局限性和不足，防止因依賴數(shù)字化而產(chǎn)生系統(tǒng)性錯誤以及數(shù)據(jù)泄露等問題。

（五）重視家計調(diào)查的基層執(zhí)行環(huán)節(jié)

從發(fā)達國家在執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)的種種問題可以看到，制度設(shè)計復雜性的增加會帶來執(zhí)行上困難和成本的增加，包括出現(xiàn)工作積壓、不接地氣等問題。因此，在完善我國家計調(diào)查制度的進程中，具體的制度設(shè)計應當適應于當前政府的行政執(zhí)行能力與財政狀況，考慮我國基層的實際情況，從而制定出適合當前社會發(fā)展水平、可操作性強的政策措施，使救助幫扶真正落地生效。同時，要不斷提升基層工作人員的素質(zhì)水平與能力，真正服務(wù)好貧困群眾。

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〔馬藝方，中國社會科學院大學（研究生院）政府政策與公共管理系〕