政策性專項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管思路分析

劉榮華

政策性專項(xiàng)資金（中央及省級(jí)預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金）作為積極財(cái)政政策的工具之一，在支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮重要作用。在以“六穩(wěn)”“六保” 為抓手，疫情防控常態(tài)化及經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的背景下，中央、省專項(xiàng)資金作為重要的逆周期調(diào)節(jié)政策工具，政策性專項(xiàng)資金規(guī)模較往年增長(zhǎng)。目前，國(guó)家專項(xiàng)資金項(xiàng)目都已納入國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)庫(kù)管理，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目申報(bào)、審核、下達(dá)、調(diào)度、驗(yàn)收及銷項(xiàng)全流程管理和監(jiān)控，我國(guó)專項(xiàng)資金管理向科學(xué)化、規(guī)范化演變，各類重大專項(xiàng)配套的管理制度也逐步完善。但目前政策性專項(xiàng)資金管理還存在項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、項(xiàng)目滯后，資金停滯，驗(yàn)收不及時(shí)、超期未完工、投資規(guī)?？s減等違規(guī)現(xiàn)象。建議建立項(xiàng)目監(jiān)管體系，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任;健全項(xiàng)目申報(bào)機(jī)制，提高項(xiàng)目可行性;完善項(xiàng)目績(jī)效全過程管理，推動(dòng)績(jī)效達(dá)標(biāo);強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管措施，確保項(xiàng)目安全合規(guī)。

一、主要問題

（一）項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管體系不健全

國(guó)家層面出臺(tái)了相關(guān)制度和專項(xiàng)資金配套管理辦法，明確了監(jiān)管要求、方式和處理措施等，但由于各級(jí)項(xiàng)目匯總申報(bào)單位未建立健全相關(guān)落地的匹配的項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)施辦法，未能形成從申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收的常態(tài)化、系統(tǒng)化、制度化閉環(huán)監(jiān)管體系，項(xiàng)目單位的主體責(zé)任和申報(bào)匯總單位的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位，無法形成有效的共同監(jiān)管的合力，直接影響了監(jiān)管效能的發(fā)揮。

（二）項(xiàng)目申報(bào)可行性論證不嚴(yán)謹(jǐn)

儲(chǔ)備項(xiàng)目成熟度不夠。由于前期項(xiàng)目策劃包裝深度不夠，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)往往時(shí)間較緊，雖然項(xiàng)目申報(bào)時(shí)達(dá)到了前期工作基礎(chǔ)前置性條件，個(gè)別項(xiàng)目在具體推進(jìn)過程中，仍會(huì)存在拆遷、資金等要素保障方面的障礙，導(dǎo)致工程進(jìn)度滯后，資金停滯。

可研論證與實(shí)施存在偏差。個(gè)別項(xiàng)目在可研論證時(shí)未能科學(xué)論證建設(shè)內(nèi)容和投資概算，編制可行性研究報(bào)告時(shí)，建設(shè)內(nèi)容涵蓋范圍大，但在實(shí)際實(shí)施論證過程中，結(jié)合實(shí)際需求和財(cái)政預(yù)算安排，部分配套項(xiàng)目可能存在無實(shí)施必要性或建設(shè)時(shí)序延后的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目投資規(guī)模發(fā)生較大調(diào)整，影響項(xiàng)目整體實(shí)施和驗(yàn)收。如某長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目，可研論證時(shí)考慮污水管網(wǎng)和雨水管網(wǎng)同步推進(jìn)，但在實(shí)際實(shí)施論證過程中，綜合實(shí)際需求和財(cái)政預(yù)算安排，雨水管網(wǎng)暫無實(shí)施必要性或者延后實(shí)施。

（三）項(xiàng)目績(jī)效管理不規(guī)范

各項(xiàng)專項(xiàng)資金申報(bào)過程中都設(shè)定了績(jī)效目標(biāo)表，量化了項(xiàng)目實(shí)施效果指標(biāo)和過程管理指標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施過程中，有的項(xiàng)目未落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，匯總申報(bào)單位和項(xiàng)目單位未定期開展績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效自評(píng)。有的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，未精心組織，績(jī)效評(píng)價(jià)采取報(bào)表應(yīng)付的方式，缺乏實(shí)地調(diào)研和專家評(píng)價(jià)，沒有形成對(duì)項(xiàng)目資金管理、項(xiàng)目管理全方位的評(píng)價(jià)，未形成績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)效性。有的單位績(jī)效評(píng)價(jià)后未跟蹤落實(shí)，對(duì)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問題整改不及時(shí)或不徹底等?？?jī)效管理不規(guī)范，造成項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)偏差。

（四）項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管力度不夠

一是項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管不全面。資金撥付后，沒有形成日常調(diào)度機(jī)制，突擊檢查多，事后監(jiān)管多，全方位跟蹤監(jiān)督少。二是監(jiān)管手段力度不大，對(duì)于存在的項(xiàng)目進(jìn)度滯后、資金停滯等違規(guī)情況，沒有相應(yīng)的具體解決措施和處罰手段，監(jiān)管工作缺乏法律約束和制度保障。三是資金監(jiān)管弱化。由于項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施和資金撥付下達(dá)、管理涉及不同部門，項(xiàng)目單位往往只重視項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和資金使用管理相對(duì)弱化。有的項(xiàng)目單位未配備專班專員管理專項(xiàng)資金或者財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)不精，甚至個(gè)別中小微企業(yè)初次申報(bào)對(duì)專項(xiàng)資金的概念模糊，不熟悉相關(guān)政策要求;有些項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員只負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)核算，不主動(dòng)參與項(xiàng)目的申報(bào)和實(shí)施，造成項(xiàng)目申報(bào)與資金使用脫節(jié)等。

（五）項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)題不及時(shí)

一方面由于各個(gè)專項(xiàng)資金主管部門對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收的要求不一，項(xiàng)目驗(yàn)收上位依據(jù)不清晰，因而項(xiàng)目驗(yàn)收工作一直未得到重視，存在項(xiàng)目長(zhǎng)期不驗(yàn)收、驗(yàn)收不及時(shí)的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目長(zhǎng)期掛庫(kù)或者項(xiàng)目結(jié)題后專項(xiàng)資金未使用完畢，長(zhǎng)期掛賬，影響了國(guó)家專項(xiàng)資金使用效率。另一方面，由于項(xiàng)目驗(yàn)收制度不明確，項(xiàng)目單位往往放松對(duì)項(xiàng)目過程管理的要求，未高度重視項(xiàng)目目標(biāo)完成的質(zhì)量和時(shí)效性，導(dǎo)致項(xiàng)目超期未完工，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)達(dá)不成等情況。同時(shí)部分專項(xiàng)資金管理辦法明確要求同一單位在原有已獲批項(xiàng)目未驗(yàn)收完成前不得再次申報(bào)項(xiàng)目，從而對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)一步爭(zhēng)資也造成障礙。

二、對(duì)策建議

（一）建立項(xiàng)目監(jiān)管體系，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任

完善專項(xiàng)資金推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。建立經(jīng)濟(jì)（發(fā)改）部門統(tǒng)籌、財(cái)政及各行業(yè)部門協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、責(zé)任到人”的管理體制，構(gòu)建項(xiàng)目謀劃、開發(fā)、儲(chǔ)備、申報(bào)、實(shí)施、管理常態(tài)化工作機(jī)制。經(jīng)濟(jì)（發(fā)改）部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目包裝、前期論證、申報(bào)、項(xiàng)目調(diào)度、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管及項(xiàng)目驗(yàn)收等，財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金撥付下達(dá)、資金監(jiān)管等，各行業(yè)部門負(fù)責(zé)所屬行業(yè)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、驗(yàn)收等，注重協(xié)同配合。同時(shí)實(shí)行分級(jí)管理，層層落實(shí)各下屬相關(guān)部門責(zé)任。

壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任。項(xiàng)目單位是項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任主體，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的組織、管理、資金使用承擔(dān)全面責(zé)任，項(xiàng)目單位要嚴(yán)格按照資金申請(qǐng)報(bào)告及下達(dá)的預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)投資計(jì)劃進(jìn)行建設(shè)，對(duì)該項(xiàng)目申報(bào)、管理、資金使用、項(xiàng)目驗(yàn)收的全過程負(fù)責(zé)，確保專項(xiàng)資金使用安全合規(guī)。同時(shí)項(xiàng)目匯總申報(bào)單位切實(shí)履行所申報(bào)項(xiàng)目投資計(jì)劃執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管責(zé)任。明確監(jiān)管方式和要求，建立和管理日常監(jiān)管臺(tái)賬，明確日常監(jiān)管直接責(zé)任單位和監(jiān)管責(zé)任人。

（二）健全項(xiàng)目申報(bào)機(jī)制，提高項(xiàng)目可行性

打造良好申報(bào)基礎(chǔ)。項(xiàng)目的申報(bào)和管理是密不可分、前后承接的，項(xiàng)目的申報(bào)要統(tǒng)籌大局，既要努力爭(zhēng)取更多項(xiàng)目獲得補(bǔ)助，更要確保已獲批項(xiàng)目的順利實(shí)施。注重分析總結(jié)近年來專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行存在的問題及政策支持方向，有針對(duì)性的做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、培育及申報(bào)工作。儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格做好立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、用地等前期手續(xù)，做好項(xiàng)目可行性論證、現(xiàn)場(chǎng)核查等工作，確保項(xiàng)目能落地落實(shí)，提高項(xiàng)目申報(bào)的質(zhì)量。

嚴(yán)格項(xiàng)目申報(bào)審核把關(guān)。對(duì)于申報(bào)的項(xiàng)目不僅要審核申報(bào)的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容和實(shí)施前置性要件，還要重點(diǎn)把關(guān)項(xiàng)目單位的實(shí)施能力。如企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍、企業(yè)信譽(yù)、實(shí)力規(guī)模、研發(fā)能力、財(cái)務(wù)狀況等，所以，申報(bào)企業(yè)必須要有良好的經(jīng)濟(jì)效益，在行業(yè)中具有明顯的核心競(jìng)爭(zhēng)力，企業(yè)發(fā)展的方向要符合國(guó)家鼓勵(lì)和支持的方面。通過精心遴選、比對(duì)，努力定位優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目推薦申報(bào)。

（三）完善項(xiàng)目績(jī)效全過程管理，推動(dòng)績(jī)效達(dá)標(biāo)

以專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)在資金監(jiān)管中的作用，以評(píng)促管，推動(dòng)績(jī)效達(dá)標(biāo)。項(xiàng)目匯總申報(bào)單位要建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，以企業(yè)自評(píng)和重點(diǎn)抽查的方式，每年至少開展一次績(jī)效評(píng)價(jià)。根據(jù)投資計(jì)劃下達(dá)時(shí)的績(jī)效目標(biāo)表，制定各項(xiàng)目具體明晰的績(jī)效評(píng)價(jià)表，績(jī)效指標(biāo)要具體、可衡量，主要包括項(xiàng)目資金情況分析（資金到位、使用、管理）、項(xiàng)目實(shí)施情況分析（項(xiàng)目組織、管理情況）、項(xiàng)目績(jī)效情況分析（項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性）等。項(xiàng)目單位每年對(duì)照績(jī)效評(píng)價(jià)表對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目建設(shè)和資金使用各環(huán)節(jié)開展自評(píng)，項(xiàng)目匯總申報(bào)單位根據(jù)自評(píng)報(bào)送情況、現(xiàn)場(chǎng)巡查、在線和報(bào)表監(jiān)測(cè)等掌握的情況，確定抽評(píng)重點(diǎn)項(xiàng)目。對(duì)于抽評(píng)重點(diǎn)項(xiàng)目采取現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)與資料評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，組織專家進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題和薄弱環(huán)節(jié)，研究整改措施，督促整改落實(shí)。同時(shí)，舉一反三，促進(jìn)相關(guān)單位自查自糾，對(duì)未開工、項(xiàng)目進(jìn)度和資金支付滯后及超期未完工項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注。推進(jìn)績(jī)效管理工作向縱深發(fā)展。

（四）做好項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)題，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目閉環(huán)管理

項(xiàng)目驗(yàn)收是專項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，也是保障專項(xiàng)資金安全的重要舉措。組織專項(xiàng)資金項(xiàng)目驗(yàn)收旨在客觀評(píng)價(jià)重大專項(xiàng)資金使用的總體情況，項(xiàng)目的整體推進(jìn)完成情況，進(jìn)一步提高重大專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理水平，提高重大專項(xiàng)資金使用效益，更好地推進(jìn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目順利實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施達(dá)到項(xiàng)目總體目標(biāo)（項(xiàng)目整體完工且預(yù)算內(nèi)資金支付完成）后，項(xiàng)目單位應(yīng)及時(shí)做好項(xiàng)目驗(yàn)收準(zhǔn)備工作，向相關(guān)主管部門申請(qǐng)驗(yàn)收。項(xiàng)目單位準(zhǔn)備項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、專項(xiàng)資金審計(jì)報(bào)告、專項(xiàng)資金收支情況、專項(xiàng)資金使用會(huì)計(jì)憑證等驗(yàn)收資料。項(xiàng)目驗(yàn)收責(zé)任單位通過查閱資料和現(xiàn)場(chǎng)核查的方式組織專家評(píng)審后驗(yàn)收。項(xiàng)目驗(yàn)收主要內(nèi)容包括：資金到位和落實(shí)情況、項(xiàng)目組織實(shí)施管理情況、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理情況、支出內(nèi)容合規(guī)有效情況等。驗(yàn)收通過后，出具驗(yàn)收意見，該項(xiàng)目即銷項(xiàng)結(jié)題。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從申報(bào)、實(shí)施到驗(yàn)收的全閉環(huán)管理。

（五）強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管措施，確保項(xiàng)目安全合規(guī)

強(qiáng)化績(jī)效考核。推動(dòng)將專項(xiàng)資金項(xiàng)目投資計(jì)劃執(zhí)行情況納入各級(jí)項(xiàng)目申報(bào)單位年度績(jī)效考核體系，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)和督導(dǎo);強(qiáng)化鼓勵(lì)懲戒。對(duì)上級(jí)預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目投資計(jì)劃執(zhí)行和實(shí)施情況好的單位，優(yōu)先推薦申報(bào)上級(jí)預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金，對(duì)執(zhí)行不力的將采取通報(bào)批評(píng)，核減、收回、停止撥付安排上級(jí)預(yù)算內(nèi)投資，在一定時(shí)期和范圍內(nèi)不再受理有關(guān)單位（法人）資金申請(qǐng)報(bào)告等措施;強(qiáng)化依法管理。在上級(jí)預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金投資計(jì)劃執(zhí)行過程中存在騙取、挪用、轉(zhuǎn)移、侵占專項(xiàng)資金，工程質(zhì)量存在重大問題，偽造項(xiàng)目建設(shè)資料等嚴(yán)重違規(guī)情節(jié)、性質(zhì)惡劣的項(xiàng)目單位（法人），按照《中央預(yù)算內(nèi)投資監(jiān)督管理暫行辦法》《中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目日常監(jiān)管實(shí)施辦法》《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》等規(guī)章制度的要求，將相關(guān)信息納入信用信息共享平臺(tái)并在“信用中國(guó)”網(wǎng)站公開，同時(shí)根據(jù)情節(jié)輕重提請(qǐng)或移交有關(guān)機(jī)關(guān)依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政或法律責(zé)任。

（作者單位：湖南湘江新區(qū)管理委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局）