城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造亟待創(chuàng)新投融資機(jī)制

徐文舸

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，是指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，解決城市發(fā)展不平衡不充分問題，推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需，改善居民居住條件，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活向往的重要工作。今后一段較長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)將全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，尤其是重點(diǎn)改造2000年底前建成的老舊小區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有老舊小區(qū)近16萬(wàn)個(gè)，涉及居民超4200萬(wàn)戶。這些老舊小區(qū)基本是以低租金福利性住房為主，住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、維修欠賬多，且未建立專項(xiàng)住房維修資金或已建立的維修基金尚不能滿足改造的巨大需求。因此，創(chuàng)新城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的投融資機(jī)制是改造工作得以順利推進(jìn)的重要保障。

一、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金主要有三大來源

總體看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造費(fèi)用需要政府、居民和社會(huì)力量共同出資分擔(dān)，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資”原則，合理確定改造費(fèi)用的分?jǐn)傄?guī)則。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金主要有三大來源。

（一）政府財(cái)政資金，主要包括中央財(cái)政資金補(bǔ)助、地方政府資金支持等

中央財(cái)政資金補(bǔ)助涉及中央預(yù)算內(nèi)投資與財(cái)政補(bǔ)助資金兩部分。如，2020年國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部分別安排中央預(yù)算內(nèi)投資543億元、財(cái)政補(bǔ)助資金303億元用于支持各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。地方政府資金支持，既有省市區(qū)各級(jí)政府安排的補(bǔ)助資金，也可以通過使用國(guó)有住房出售收入存量資金、發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券等方式籌措改造資金。

（二）居民出資，主要通過直接出資、使用住宅專項(xiàng)維修資金、讓渡小區(qū)公共收益等方式落實(shí)

其中，居民直接出資表現(xiàn)為居民以捐資捐物、投工投勞等支持改造，部分地方也嘗試開展居民提取住房公積金，直接用于加裝電梯等改造項(xiàng)目。讓渡小區(qū)公共收益（如小區(qū)的公共空間和資源等）是為了吸引各類專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量投資參與各類設(shè)施的改造和運(yùn)營(yíng)。

（三）社會(huì)資本，包括原產(chǎn)權(quán)單位、專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位（像水、電、燃?xì)?、熱力、通信等運(yùn)營(yíng)企業(yè)）以及其他有意愿參與改造的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)等

綜合運(yùn)用稅費(fèi)減免、金融服務(wù)等政策支持社會(huì)資本參與。一是引導(dǎo)原產(chǎn)權(quán)單位、專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位繼續(xù)參與改造提升工作。二是創(chuàng)造條件吸引市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)投資參與改造，因地制宜地發(fā)展養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)服務(wù)新業(yè)態(tài)。

二、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造仍以政府財(cái)政資金為主

從前期試點(diǎn)城市的情況看，各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的資金來源結(jié)構(gòu)略有所不同，大體上仍以政府財(cái)政出資占主導(dǎo)。其中，河北、廣州、蘇州等地在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的資金安排上表現(xiàn)得尤為明顯。

（一）河北：政府出大頭，群眾出小頭

《河北省老舊小區(qū)改造三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》提出，對(duì)全省2000年（含）前建成的環(huán)境條件差、配套設(shè)施不全或破損嚴(yán)重、無(wú)障礙建設(shè)缺失、管理服務(wù)機(jī)制不健全，且未納入棚戶區(qū)改造計(jì)劃的住宅小區(qū)以及住宅樓進(jìn)行改造，涉及5739個(gè)老舊小區(qū)，36851棟住宅、141.31萬(wàn)戶居民，建筑面積1.15億平方米。據(jù)測(cè)算，三年城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造總體任務(wù)預(yù)計(jì)共需改造資金129.6億元，其中來自市縣兩級(jí)財(cái)政出資額為112.3億元，資金占比高達(dá)86.7%，社會(huì)籌集和居民出資分別為11.7億元、5.6億元。

（二）廣州：政府出資，居民出力

2016年的《廣州市老舊小區(qū)微改造實(shí)施方案》安排財(cái)政出資每年不少于10億元，資金專項(xiàng)用于老舊小區(qū)微改造，市、區(qū)財(cái)政按照8：2的比例分擔(dān)改造資金。原則上基礎(chǔ)類改造項(xiàng)目以市財(cái)政補(bǔ)助為主，區(qū)財(cái)政、個(gè)人出資為輔;提升類項(xiàng)目以區(qū)統(tǒng)籌、個(gè)人出資為主，市財(cái)政資金補(bǔ)助為輔;加裝電梯的老舊小區(qū)，市財(cái)政給予每部電梯5萬(wàn)元的補(bǔ)助。居民出力主要有居民自治和微改造工作坊兩個(gè)途徑，通過加強(qiáng)居民與其他單位的聯(lián)系，讓居民能更好地為改造提出建議。

（三）蘇州：政府多渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造基本由財(cái)政承擔(dān)。如，姑蘇區(qū)實(shí)施的老舊小區(qū)改善提升項(xiàng)目的總投資近28億元，由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。2020年以來，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、具備條件的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，財(cái)政部門先后發(fā)行3筆老舊小區(qū)改造專項(xiàng)債券，發(fā)行規(guī)模合計(jì)7000萬(wàn)元。針對(duì)不符合專項(xiàng)債券發(fā)行條件、無(wú)收益的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，政府通過安排預(yù)算資金和發(fā)行一般債券予以支持，現(xiàn)已發(fā)行一般債券支持老舊小區(qū)改造5000萬(wàn)元。此外，市級(jí)財(cái)政還安排對(duì)各市區(qū)老舊小區(qū)改造工作考核獎(jiǎng)勵(lì)資金（3年5000萬(wàn)元）和專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)（200萬(wàn)元），推進(jìn)全市老舊小區(qū)改造。

不同于棚戶區(qū)改造，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造無(wú)法通過土地再出讓給政府增加收入。隨著地方財(cái)政收支壓力日益加大，若過度依賴財(cái)政資金，改造工作將不可持續(xù)。同時(shí)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目前期基本處于凈投入的情形，如果社會(huì)資本參與積極性不足且居民出資意愿也較低，這將會(huì)在未來極大地制約城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造能否順利推進(jìn)下去。具體看，對(duì)于社會(huì)資本而言，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目主要是以短期投入、長(zhǎng)期回收為主，未來收益又具有不確定性，盈利空間也相對(duì)有限，從而導(dǎo)致很多市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)目前持觀望態(tài)度。對(duì)于居民而言，一方面是老舊小區(qū)住戶長(zhǎng)期缺乏使用付費(fèi)的習(xí)慣，如每年的物業(yè)費(fèi)收繳工作也未必能順利完成;另一方面是以老年人和租戶為主的部分群體對(duì)繳費(fèi)支持改造有抵觸情緒，像改造施工階段所帶來的生活不便、租戶具有較大流動(dòng)性等因素難免會(huì)產(chǎn)生一些不合作的負(fù)面情緒。

三、現(xiàn)已初步探索形成三個(gè)可行的投融資機(jī)制

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金須由政府、居民和社會(huì)力量合理共擔(dān)，特別是基礎(chǔ)類改造由政府資金重點(diǎn)支持，完善類改造由居民出資，提升類改造鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕23號(hào)）也明確，要建立改造資金政府與居民、社會(huì)力量合理共擔(dān)機(jī)制。根據(jù)試點(diǎn)城市的實(shí)踐，目前初步形成了三個(gè)較為可行的投融資機(jī)制，即改造資金政府與居民合理共擔(dān)機(jī)制、社會(huì)力量以市場(chǎng)化方式參與的機(jī)制、金融機(jī)構(gòu)以可持續(xù)方式支持的機(jī)制。圍繞三個(gè)投融資機(jī)制，各地也陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的支持政策。

（一）發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券、個(gè)人提取公積金等改造資金政府與居民合理共擔(dān)機(jī)制

2020年，中央財(cái)政擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，新增納入城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域。截至目前，不少地方政府已陸續(xù)發(fā)行了老舊小區(qū)改造專項(xiàng)債，作為原有政府和居民出資之外的另一出資方式。以ZJ省JY縣老城片區(qū)老舊小區(qū)綜合改造提升及歷史建筑保護(hù)工程項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目涉及當(dāng)?shù)?1個(gè)老舊小區(qū)、4206戶居民，改造居民住宅和存量國(guó)有房屋建筑面積分別為28.35萬(wàn)平米、15.73萬(wàn)平米。改造內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)類、完善類、提升類等所有類型，總投資13億元。

資金來源。項(xiàng)目通過中央及地方政府財(cái)政預(yù)算安排、管線單位出資、居民出資等籌集6億元，并擬發(fā)行15年期專項(xiàng)債7億元。若按年利率4%計(jì)算，專項(xiàng)債到期本息合計(jì)11.2億元。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資平衡，預(yù)計(jì)通過新增商業(yè)用房出租、提供物業(yè)服務(wù)、新增停車位收費(fèi)等方式，并扣除稅費(fèi)及運(yùn)營(yíng)成本后，最終實(shí)現(xiàn)收益14.41億元、本息覆蓋倍數(shù)1.29倍，預(yù)期收入能合理保障專項(xiàng)債券本息的償付。

項(xiàng)目融資舉措安排。體現(xiàn)了抽肥補(bǔ)瘦的重要性，通過轉(zhuǎn)換存量國(guó)有房屋建筑使用功能、新增提升類商業(yè)服務(wù)設(shè)施等方式，不僅完善了老城片區(qū)公共服務(wù)配套，而且也為原本收益有限的住宅更新項(xiàng)目提供了償還專項(xiàng)債本息的新增收益來源。

在現(xiàn)有城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的實(shí)際案例中，居民出資規(guī)模往往比較有限，除了動(dòng)用住宅專項(xiàng)維修資金外，多數(shù)居民都不太愿意再以其他現(xiàn)金方式進(jìn)行出資。對(duì)此，青島試行個(gè)人提取公積金用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。青島市公積金管理中心印發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提取住房公積金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，提出允許居民提取個(gè)人公積金，用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目和既有住宅加裝電梯項(xiàng)目。其中，對(duì)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，居民可在改造項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，一次性提取個(gè)人公積金，金額不超過個(gè)人實(shí)際出資部分;對(duì)于既有住宅加裝電梯項(xiàng)目，居民可在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，可就電梯建設(shè)費(fèi)用提取個(gè)人公積金1次，金額不超過個(gè)人實(shí)際出資部分。

（二）引入專業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量以市場(chǎng)化方式參與的機(jī)制

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金完全由政府和居民來提供，顯然仍存在較大缺口。特別是對(duì)于提升類改造，因涉及完善社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)的內(nèi)容，需要引入專業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量通過市場(chǎng)化方式參與到城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。這在豐富投融資手段的同時(shí)，還將取得社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”。截至目前，各地已陸續(xù)探索引入社會(huì)力量參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。其中，HZ市HM新村老舊小區(qū)綜合改造提升工程是比較成功的案例，該項(xiàng)目現(xiàn)已吸引社會(huì)資本超過千萬(wàn)元。

HM新村老舊小區(qū)踐行以自身提供場(chǎng)地、由第三方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的模式，成功引入專業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)養(yǎng)老、托育、生活服務(wù)等提升類改造項(xiàng)目。一是社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目。引入當(dāng)?shù)氐拇壤^醫(yī)院管理有限公司投資600萬(wàn)元新建康復(fù)醫(yī)療中心，并為社區(qū)中的老年人提供“健康管家”以及專業(yè)的康復(fù)護(hù)理服務(wù)。社區(qū)則對(duì)該機(jī)構(gòu)提供免收前3年房租、后2年房租減半收取的支持政策。二是社區(qū)托育項(xiàng)目。引入華媒維翰幼托機(jī)構(gòu)攜帶師資力量入園。同時(shí)，再投資350萬(wàn)元，用于建設(shè)嬰幼兒托管中心和照護(hù)項(xiàng)目。三是社區(qū)生活服務(wù)項(xiàng)目。引入當(dāng)?shù)氐墓驎?huì)救援隊(duì)入駐社區(qū)樂養(yǎng)中心，該中心擁有理發(fā)店、小賣部、閱覽室等生活服務(wù)設(shè)施，為社區(qū)居民提供服務(wù)，而社區(qū)對(duì)其免收租金。同時(shí)，還引入當(dāng)?shù)氐娜A越設(shè)計(jì)股份有限公司作為社區(qū)提升改造工程的EPC總承包單位，其為社區(qū)免費(fèi)新建23個(gè)自行車停車棚，以解決居民停車難問題。

（三）商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)以可持續(xù)方式支持的機(jī)制

作為傳統(tǒng)融資方式，銀行信貸也將對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提供重要的資金支持。當(dāng)然，出于對(duì)融資的安全性、收益性等考慮，金融機(jī)構(gòu)需要項(xiàng)目主體提供合意的抵質(zhì)押物，并符合申請(qǐng)貸款的基本條件。這就要求城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造主體盤活存量資產(chǎn)、導(dǎo)入其他能產(chǎn)生收入流的資產(chǎn)等作為還款來源。

這里以承接城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的國(guó)有企業(yè)為例。ZS市DH區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目涉及該區(qū)3個(gè)街道29個(gè)老舊小區(qū)、1.48萬(wàn)戶居民、改造居民住宅建筑面積92萬(wàn)平米。改造內(nèi)容是以基礎(chǔ)類與完善類改造為主，總投資5億元。

資金來源。通過財(cái)政補(bǔ)助和當(dāng)?shù)貐^(qū)政府自籌、管線單位出資、居民出資等籌集1.5億元，項(xiàng)目實(shí)施主體（區(qū)住建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司）向當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行申請(qǐng)貸款3.5億元。

銀行信貸安排。借款期限15年、貸款利率4.9%，項(xiàng)目實(shí)施主體將經(jīng)營(yíng)的直管公房、廉租房、人才公寓等各類住房3179套租金收入作為還款來源，并由兩家國(guó)有企業(yè)提供擔(dān)保。該項(xiàng)目利用實(shí)施主體持有的國(guó)有資產(chǎn)房屋租金作為長(zhǎng)期穩(wěn)定的還款來源，有效彌補(bǔ)了政府短期資金投入的不足。

四、政策建議

（一）鼓勵(lì)規(guī)?；脑熘黧w主導(dǎo)老舊小區(qū)的改造運(yùn)營(yíng)

老舊小區(qū)改造工程多呈零散狀，將改造項(xiàng)目化零為整，通過大片區(qū)或跨片區(qū)綜合運(yùn)營(yíng)，才能實(shí)現(xiàn)資金平衡。為此，一方面是要組建規(guī)?；脑熘黧w作為統(tǒng)一的融資主體，便于開展投融資活動(dòng);另一方面是在項(xiàng)目規(guī)?；O(shè)計(jì)后，給予改造主體一定年限的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，以形成改造項(xiàng)目的現(xiàn)金流與盈利點(diǎn)。同時(shí)出臺(tái)稅費(fèi)減免的優(yōu)惠政策，像目前對(duì)為社區(qū)提供養(yǎng)老、托育、家政等服務(wù)的機(jī)構(gòu)免征增值稅，并減按90%計(jì)入所得稅應(yīng)納稅所得額。

建議培育規(guī)?；脑熘黧w的具體做法。一是管線經(jīng)營(yíng)單位將改造項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)?；虬箝_展各種方式融資。二是利用公房、權(quán)屬用地等資源，采用BOT模式，公開招商引入社會(huì)資金參與改造。三是大片區(qū)、跨片區(qū)改造項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃，做好項(xiàng)目資金平衡預(yù)算，吸引企業(yè)參與。四是支持國(guó)有企業(yè)按照保本微利的原則參與老舊小區(qū)改造。五是財(cái)政資金重點(diǎn)支持收益性差、居民改造意愿迫切的改造項(xiàng)目。

（二）適度放寬老舊小區(qū)改造的規(guī)劃限制，支持新增商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)

實(shí)踐表明，老舊小區(qū)改造后的主要收益來源是新增商業(yè)服務(wù)設(shè)施的租金收入。因此，吸引社會(huì)主體參與老舊小區(qū)改造的關(guān)鍵是要適度放寬老舊小區(qū)的規(guī)劃限制，適度增加商業(yè)服務(wù)設(shè)施，形成老舊小區(qū)改造后的盈利點(diǎn)，作為多元化融資的基礎(chǔ)。一是利用老舊小區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過合理利用小區(qū)閑置土地、拆除違建、對(duì)簡(jiǎn)陋房屋再開發(fā)、建筑加層等措施，增加老舊小區(qū)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)面積。二是明確小區(qū)停車位、幼兒園、托老所等公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的綜合收益歸屬。如，深圳市明確規(guī)定了城市更新中的容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)于整治類城市更新單元計(jì)劃，在符合《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》的前提下，通過加建擴(kuò)建、功能改變、局部拆建等方式增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建筑面積。

（三）支持老舊小區(qū)改造項(xiàng)目以銀行貸款、資產(chǎn)證券化、REITs、擔(dān)保、改造基金等多元化融資方式

一是鼓勵(lì)商業(yè)銀行積極支持老舊小區(qū)改造，開展產(chǎn)品創(chuàng)新，研發(fā)適合老舊小區(qū)改造貸款期限、還款特點(diǎn)的專門信貸產(chǎn)品，并在統(tǒng)計(jì)房地產(chǎn)類貸款時(shí)，將其從限額管理中予以剔除。二是加快開發(fā)存量資產(chǎn)證券化和REITs等工具，將老舊小區(qū)改造中的存量房產(chǎn)、各種管線資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)證券化融資。三是成立老舊小區(qū)改造政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為金融機(jī)構(gòu)融資提供擔(dān)保。四是支持建立城市更新基金或老舊小區(qū)改造基金，為老舊小區(qū)改造提供專項(xiàng)融資支持。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委投資所副研究員）