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    河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化模式研究

    2021-03-31 12:55:42吳沙沙賀倩倩
    企業(yè)改革與管理 2021年1期
    關(guān)鍵詞:國省管養(yǎng)干線

    吳沙沙 張 軍 魏 琳 賀倩倩

    (河南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院,河南 鄭州 450000)

    國省干線公路是公路網(wǎng)的基礎(chǔ),是現(xiàn)代綜合交通運輸體系“完善的干線網(wǎng)”的重要組成部分。與“高效率、低收費、無限期”的高速公路相比,國省干線公路具有運營成本低、通達深度強、輻射范圍廣、全天候開放等優(yōu)點,在保障人民群眾安全便捷出行等方面更具有公益屬性。至2019年底,河南省公路總里程達到了26.9萬公里,其中普通國省干線達到了3.1萬公里,為支撐全省經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、服務(wù)中原崛起河南振興富民強省提供了有力支撐。

    在河南省國省干線公路發(fā)展過程中,受國、省相關(guān)政策改革影響,國省干線公路事權(quán)下方至市級人民政府,特別是國家燃油稅費改革、取消政府還貸二級公路收費政策后,河南省國省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護資金來源發(fā)生較大變化,同時也出現(xiàn)了許多新情況新問題。為全面深化交通運輸領(lǐng)域改革,進一步簡政放權(quán),經(jīng)省政府批準,按照河南省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)河南省國省干線公路建設(shè)養(yǎng)護管理一體化改革試點方案的通知》(豫政辦[2015]128號)文件精神,河南省組織開展了國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革試點工作,將國省干線公路事權(quán)下放至縣(市)級人民政府。目前,試點工作已圓滿完成,有必要進一步進行經(jīng)驗總結(jié),找出存在問題并提出相關(guān)建議,提出適應(yīng)河南省國省干線公路發(fā)展的建設(shè)養(yǎng)護管理一體化發(fā)展模式,為推動河南省國省干線公路高質(zhì)量發(fā)展提供支持。

    一、河南省國省干線公路建管養(yǎng)模式存在的問題分析

    河南省國省干線公路系統(tǒng)目前實行“條塊結(jié)合,業(yè)務(wù)以條為主,人事以塊為主”的管理體制,造成河南省國省干線公路存在人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任不匹配等問題,嚴重影響了國省干線公路的可持續(xù)健康發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

    1.管理體制與責(zé)任不匹配

    河南省普通干線公路管理實行雙重領(lǐng)導(dǎo),即計劃、規(guī)劃、資金政策、技術(shù)業(yè)務(wù)由省、市公路局管理并實行行業(yè)指導(dǎo),縣(市)的普通干線公路的人事、資金籌措等歸地方管理,基本上表現(xiàn)為普通干線公路項目立項、項目的管理由市級負責(zé),項目資金籌措由縣級負責(zé),人、財、物不統(tǒng)一,責(zé)、權(quán)、利相脫離。

    2.普通干線公路人員普遍超編嚴重

    河南省普通國省干線公路管理人員的編制在地方,經(jīng)費和工資卻脫離地方財政,來源于公路部門自籌自支。由于地方政府負責(zé)公路管理部門的人員編制,但不負責(zé)管理經(jīng)費和工資的籌措,造成地方政府對公路部門的從業(yè)人員控制不夠嚴格,導(dǎo)致普通干線公路管理養(yǎng)護人員普遍嚴重超編,而行業(yè)發(fā)展所需技術(shù)人才的引進、更新不足,公路管理質(zhì)量不能得到很好的保障。

    3.普通干線公路養(yǎng)護管理經(jīng)費不足

    按照目前通過財政撥付資金的模式,資金撥付程序繁瑣、撥付周期過長,影響?zhàn)B護生產(chǎn)的時效性和及時性,進而造成建設(shè)資金需求擴大,進而影響公路發(fā)展資金的總體使用效果,影響干線公路服務(wù)質(zhì)量。此外,由于人員大量超編,普通干線公路管理養(yǎng)護資金大量用于人員費用,從而造成小修保養(yǎng)資金短缺,而對日常維修保養(yǎng)投入不足,養(yǎng)護不及時不到位。

    二、改革試點總體情況及成效

    經(jīng)過三年試點改革,國省干線公路責(zé)任主體意識不斷加強,管養(yǎng)體制改革取得突破性進展,管理、養(yǎng)護人員基本分離,管養(yǎng)資金基本實現(xiàn)地方財政兜底,改革試點工作實現(xiàn)了既定目標,取得了階段性成果,為河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革取得了經(jīng)驗。

    1.地方政府重視

    縣(市)政府作為區(qū)域國省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理和治超工作的責(zé)任主體,為確保建管養(yǎng)一體化改革工作順利開展,均成立由縣(市)長任組長、相關(guān)副縣(市)長任副組長,縣(市)發(fā)改、財政、人事、國土、規(guī)劃、環(huán)保、住建、水利、林業(yè)、交通等有關(guān)職能部門主要負責(zé)人為成員的全縣(市)國省干線公路建養(yǎng)管一體化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌開展改革工作,全面負責(zé)組織開展一體化試點改革工作,全面協(xié)調(diào)推進國省干線公路一體化改革事項。

    2.地方政府支持

    縣(市)政府出臺籌融資改革方案,保障建管養(yǎng)資金需求;由縣(市)政府主導(dǎo),由縣(市)發(fā)改委、財政局、國土局、交通運輸局等職能部門共同形成聯(lián)審聯(lián)批機制,限期完成審批程序,以保障公路項目前期工作效率;核定公路管理機構(gòu)的編制,將人員經(jīng)費和管理經(jīng)費納入地方財政一般預(yù)算支出,實行“財政全供”,保障國省干線公路管理的基本需求。

    3.工作效率明顯提高

    項目審批權(quán)下放至縣(市)級政府,縣(市)級政府就具有積極性、主動性,地方上落實部門責(zé)任、建立聯(lián)審聯(lián)批機制較為容易,審批程序明顯簡化和審批時間顯著縮短,工作效率明顯提高。

    4.試點工作存在的問題分析

    在三年改革試點工作取得成績的同時,“重建設(shè)、輕管養(yǎng),重資金項目申請、怕管養(yǎng)體制改革”的問題依然存在,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

    (1)養(yǎng)護管理體制機制改革尚需進一步研究明確

    雖然試點縣(市)在事企分離方面取得了突破性進展,但考慮到國家對交通運輸部門的大部制改革背景,要求定編到人,尚需周密組織穩(wěn)步開展,進一步研究明確目標任務(wù)。此外,部分縣(市)納入政府一般財政性預(yù)算的養(yǎng)護管理經(jīng)費較總體資金需求仍有一定差距。

    (2)建管尚需進一步分離。

    養(yǎng)護公司尚未實行獨立核算,縣(市)公路局仍直接支付與核算養(yǎng)護費用。同時,從縣(市)公路管理部門的財務(wù)數(shù)據(jù)來看,地方政府承諾將人員經(jīng)費和管理經(jīng)費納入財政一般預(yù)算,但實際上人員工資及公用經(jīng)費仍由省撥小修保養(yǎng)及管理經(jīng)費列支。

    (3)聯(lián)審聯(lián)批運行機制仍需進一步協(xié)調(diào)理順。

    各縣(市)已形成了聯(lián)審聯(lián)批機制,項目審批速度較改革前有了較大提升,但部分縣(市)項目審批仍由公路管理部門全過程協(xié)調(diào)處理,所有環(huán)節(jié)仍需“親力親為”,公路管理部門工作量依然較大。

    三、建管養(yǎng)一體化改革模式推薦方案

    根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)[2019]33號)中公路交通領(lǐng)域中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要求,以及當(dāng)前事業(yè)單位改革方向和最新進展,結(jié)合河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革相關(guān)經(jīng)驗總結(jié),本文從省、市、縣三個層級設(shè)計了河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革模式,主要涉及事權(quán)劃分原則、管理機構(gòu)以及具體的職能設(shè)置。

    1.推薦方案

    按照中央減少行政層次實行“省管縣”的精神要求,建議實行“三級設(shè)置、兩級管理”的體制模式。由省級公路管理機構(gòu)直接管理縣級公路管理機構(gòu)。由于省級公路管理機構(gòu)難以直接對較為龐大的縣級公路管理機構(gòu)進行管理,市級公路管理機構(gòu)作為省級公路管理機構(gòu)的派出機構(gòu)或下屬機構(gòu),對縣(市)級公路局進行管理、指導(dǎo),河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化管理體制如圖1所示。

    圖1 河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革模式

    (1)人事:省、市級公路管理機構(gòu)人員編制由省級確定,縣(市)級公路管理機構(gòu)人員編制由地方政府確定。

    (2)資金:縣(市)公路管理部門擔(dān)當(dāng)建設(shè)管理養(yǎng)護資金的籌措主體,日常養(yǎng)護維修資金由省級承擔(dān),建設(shè)資金以縣(市)政府為主體,國省市縣共同籌措。

    (3)管理權(quán):管理權(quán)下放到縣(市),縣(市)政府作為責(zé)任主體,市公路管理局作為監(jiān)管主體。將國省干線公路的養(yǎng)護責(zé)任按塊劃分,分級負責(zé)。干線公路的養(yǎng)護實行“以塊為主”,責(zé)任在公路管理部門。

    河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化模式責(zé)權(quán)劃分如下表1所示。

    各個機構(gòu)的主要職能可劃分如下:

    (1)省交通運輸廳:作為省級主管交通的政府職能部門,主要承擔(dān)省內(nèi)公路網(wǎng)規(guī)劃,制定本省公路事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、公路管理政策法規(guī),進行宏觀調(diào)控、計劃和決策,以及其他行政管理職能;并負責(zé)協(xié)調(diào)交通部門與其他行業(yè)部門、當(dāng)?shù)卣g的關(guān)系,保證“上(交通運輸部)一下(下屬各部門)”之間的政令暢通。

    表1 河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化模式責(zé)權(quán)劃分表

    (2)省交通事業(yè)發(fā)展中心(原省公路管理局):作為公路管理的專業(yè)機構(gòu),受省交通運輸廳委托,負責(zé)擬訂國省干線公路建設(shè)養(yǎng)護、管理服務(wù)、安全應(yīng)急技術(shù)標準和行業(yè)規(guī)范;承擔(dān)國省干線公路行業(yè)管理職能;指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查分局的工作。

    (3)地、市(縣)交通運輸局:主要執(zhí)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)的職能,制訂本地區(qū)公路交通事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,執(zhí)行上級下達命令,監(jiān)督和監(jiān)管下屬機構(gòu)的工作質(zhì)量和效率,以及行政管理的職能,規(guī)范建設(shè)市場。

    (4)市公路管理機構(gòu):作為省級在地市級的派駐部門,管理機構(gòu)人員編制由省級確定、管理資金由省級承擔(dān)。受省級部門的委托,制定年度區(qū)域國省干線公路的總體發(fā)展目標和各縣(市)的考核指標,具體負責(zé)對縣(市)的國省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理工作進行行業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)督考核。主要職責(zé)為:承擔(dān)區(qū)域普通國省道建設(shè)監(jiān)督、驗收工作;對區(qū)域國省干線公路養(yǎng)護質(zhì)量、進度和資金使用進行監(jiān)督管理。

    (5)縣(市)公路管理機構(gòu):負責(zé)區(qū)域內(nèi)國省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理的具體實施工作。負責(zé)養(yǎng)護體制改革事企分離,整合全縣所有公路管理職能,監(jiān)督公路建設(shè)、養(yǎng)護質(zhì)量,支持培育新建養(yǎng)護公司的發(fā)展壯大。

    2.推薦理由

    河南省國省干線公路管理模式現(xiàn)狀與推薦方案的主要差別在于:管理體制不同,現(xiàn)狀中采用“省管市”--“市管縣”,推薦方案采用“省管市”“省管縣”的模式。除此之外,現(xiàn)狀中人事管理是采用“以塊為主”的模式,省級公路局將“人權(quán)”下放至縣級管理,地市公路局對縣公路局采取人權(quán)的統(tǒng)管,而推薦方案中地市級公路管理機構(gòu)人權(quán)由省公路局統(tǒng)管,采用“條條管理”,縣級公路管理機構(gòu)人權(quán)由縣級人民政府管理,采用“塊塊管理”。

    本方案的優(yōu)點:一是保證了人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的統(tǒng)一;二是保留省級層面的專業(yè)公路管理機構(gòu)的組織統(tǒng)籌的優(yōu)勢,以適應(yīng)未來公路管理發(fā)展專業(yè)性、技術(shù)性等現(xiàn)代化管理要求。此外 “市管縣”體制阻礙了城鄉(xiāng)資源的合理流動和優(yōu)化配置,無法真正發(fā)揮城市的中心作用,而“省管縣”可以很好地解決此類問題,減少中間環(huán)節(jié),減少行政管理成本,縣級公路可以得到充分的發(fā)展。本方案缺點主要為“省管縣”模式加大了省級公路局(行政代理機構(gòu))的管理難度。故綜合考慮,推薦此方案?,F(xiàn)狀與方案對比如下表2所示。

    表2 河南省干線公路建管養(yǎng)一體化模式責(zé)權(quán)劃分現(xiàn)狀與方案對比表

    四、結(jié)語

    本文結(jié)合河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革試點工作經(jīng)驗,提出了“三級設(shè)置、兩級管理”的國省干線公路建設(shè)養(yǎng)護管理一體化改革模式,將市級公路管理機構(gòu)作為省級公路管理機構(gòu)的派出機構(gòu)或下屬機構(gòu),實現(xiàn)河南省國省干線公路人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任相統(tǒng)一。

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