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    生態(tài)文明審計的短板與優(yōu)化路徑

    2021-03-31 21:26:13趙存麗李洪敏
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2021年35期
    關(guān)鍵詞:五位一體優(yōu)化路徑審計

    趙存麗 李洪敏

    摘? ?要:隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境狀況已成為全面建成小康社會建設(shè)進(jìn)程中的突出短板?!笆濉币詠恚瑖覍徲嫏C(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計力度,特別是制定出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》,成為了破解生態(tài)文明建設(shè)瓶頸的重要制度依據(jù)。但是,我國的生態(tài)文明審計工作仍然缺乏深入的基礎(chǔ)理論研究,審計主體的“五位一體”生態(tài)文明思想貫徹落實還不夠,還存在評價標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題?!笆奈濉逼陂g,要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè),必須進(jìn)一步科學(xué)界定生態(tài)文明審計的內(nèi)涵,提升“五位一體”思想在生態(tài)文明審計中的嵌入度,建立審計大數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制。同時,要以加強(qiáng)生態(tài)文明審計為抓手,切實提高生態(tài)文明治理的制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力,加快推進(jìn)生態(tài)文明協(xié)同治理改革。

    關(guān)鍵詞:審計;生態(tài)文明;五位一體;優(yōu)化路徑

    中圖分類號:F24? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? ?文章編號:1673-291X(2021)35-0122-03

    黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo),對生態(tài)環(huán)境建設(shè)提出了新的要求?!笆濉币詠恚S著審計機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計力度,特別是出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》,生態(tài)文明審計成為了破解生態(tài)文明建設(shè)瓶頸的重要舉措。但是,在生態(tài)文明建設(shè)過程中仍然存在一些體制性和機(jī)制性問題,阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。因此,“十四五”期間要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè),必須以加強(qiáng)生態(tài)文明審計為抓手,切實提高生態(tài)文明治理的制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力,加快推進(jìn)生態(tài)文明協(xié)同治理改革。

    一、生態(tài)文明建設(shè)的實踐偏差

    生態(tài)文明是人類發(fā)展方式的映射。生態(tài)文明建設(shè)過程是人類改造自然的客觀規(guī)律性和主觀能動性的統(tǒng)一。然而,這種統(tǒng)一受人類的利益、理念、能力、偏好等因素的影響出現(xiàn)了偏差,主要表現(xiàn)如下。

    1.重經(jīng)濟(jì),輕生態(tài)。這是我國生態(tài)文明建設(shè)存在的突出問題。與長期以來犧牲生態(tài)環(huán)境和資源為代價,片面追求高速度的經(jīng)濟(jì)增長有關(guān)。主要體現(xiàn)在,地方政府政績導(dǎo)向存在偏差,目標(biāo)管理績效考核生態(tài)環(huán)境指標(biāo)權(quán)重比例低,產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃仍然側(cè)重于產(chǎn)能擴(kuò)張,放松落后過剩的產(chǎn)能管控,以及跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境污染行業(yè)轉(zhuǎn)移等。

    2.重規(guī)定,輕落實。主要體現(xiàn)在地方政府在環(huán)境保護(hù)方面存在發(fā)文多、落實少等問題。抓污染防治時緊時松,甚至還出現(xiàn)污染反彈。長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保審計顯示,盡管國家投入大量資金并進(jìn)行長期持續(xù)整治,但是洞庭湖、鄱陽湖等國家重要湖泊仍存在統(tǒng)籌治理不到位、治理效果不理想等問題。

    3.重局部,輕整體。各自為政的生態(tài)環(huán)境治理導(dǎo)致區(qū)域間環(huán)境協(xié)同治理缺乏完善科學(xué)的激勵機(jī)制、合作機(jī)制和約束機(jī)制,跨區(qū)域環(huán)境污染、跨區(qū)域生態(tài)退化、整體性資源枯竭等問題層出不窮卻得不到有效治理,“公地悲劇”、“破窗效應(yīng)”時有發(fā)生,甚至由于零和競爭博弈,區(qū)域間環(huán)境治理出現(xiàn)“治而反污”亂象。隨著新興城市群和都市圈的崛起,大氣污染、水環(huán)境破壞和水污染問題已呈現(xiàn)區(qū)域性和復(fù)合型的特征。

    4.重物質(zhì),輕文化。環(huán)境污染本身就是一種落后的文化現(xiàn)象。當(dāng)前,嚴(yán)峻的環(huán)境污染、資源匱乏、生態(tài)系統(tǒng)失衡等生態(tài)環(huán)境問題暴露出生態(tài)文化的困境。但是,由于物質(zhì)文明建設(shè)成果具有很強(qiáng)的可見性,而生態(tài)文化成果主要是通過潛移默化發(fā)揮作用,地方政府對生態(tài)文化內(nèi)涵缺乏科學(xué)的認(rèn)識,因循短視的政績觀,把精力更多放在了生態(tài)物質(zhì)文明建設(shè)方面,輕視了以生態(tài)價值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系建立,導(dǎo)致生態(tài)文化建設(shè)的滯后。

    二、生態(tài)文明審計的短板及存在問題的原因

    生態(tài)文明審計是建立健全系統(tǒng)完整的審計體系的重要內(nèi)容。當(dāng)前,我國的生態(tài)文明審計工作還缺乏深入的基礎(chǔ)理論研究,審計主體的“五位一體”生態(tài)文明思想貫徹落實還不夠。實際工作中缺少理論支撐,還存在評價標(biāo)準(zhǔn)不一致等情況。尤其是在制度上缺少統(tǒng)一的準(zhǔn)則指南,審計指標(biāo)不完善導(dǎo)致審計結(jié)果質(zhì)量還無法保證。

    1.理論性問題。生態(tài)是指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)。生態(tài)是在自然界的一定的空間內(nèi)生物與環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體。由于環(huán)境、資源、資產(chǎn)屬于物質(zhì)范疇,對其審計評價的是人對環(huán)境、資源等生態(tài)的影響,突出強(qiáng)調(diào)的是人與自然的和諧關(guān)系。而生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的新階段人類為保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和。生態(tài)建設(shè)包括物質(zhì)代謝環(huán)境、生物服務(wù)環(huán)境、區(qū)域發(fā)展環(huán)境。生態(tài)文明則是發(fā)展的上層建筑,包括人與環(huán)境的耦合關(guān)系、進(jìn)化過程、交往方式和思維方式(王如松,2013)。因此,生態(tài)文明建設(shè)不等同生態(tài)環(huán)境建設(shè),生態(tài)文明審計不同于生態(tài)審計。在實際工作中還沒有形成科學(xué)的生態(tài)文明審計的內(nèi)涵。

    2.體制性問題。2018年我國新一輪機(jī)構(gòu)改革后,對生態(tài)環(huán)保實行了統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。但是,審計涉及的數(shù)據(jù),包括政策制定與執(zhí)行情況、自然資源等生態(tài)環(huán)境和資源資產(chǎn)管理狀況等數(shù)據(jù)來源部門幾乎涵蓋了大部分政府及各職能部門,甚至還需要延伸到園區(qū)、企業(yè)以及生態(tài)修復(fù)治理項目建設(shè)、運(yùn)營單位等。從以往的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計經(jīng)驗看,在數(shù)據(jù)獲取方面由于管理體制問題,對審計結(jié)果產(chǎn)生了一定的影響。

    3.機(jī)制性問題。生態(tài)文明審計能否順利實施,關(guān)鍵在于審計操作指引。國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、生態(tài)環(huán)境部、中央組織部等部門共同印發(fā)了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》,為開展生態(tài)文明建設(shè)審計和評價考核提供依據(jù)。但自然資源和經(jīng)濟(jì)有所不同,如何量化評估自然資源資產(chǎn),我國尚未建立一套因地制宜的計算方法。尤其是生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系盡管有23項指標(biāo)體系,但是還存在基礎(chǔ)性指標(biāo)少、實際操作復(fù)雜、評價結(jié)果排序主觀因素較多等問題。

    三、生態(tài)文明審計的優(yōu)化路徑

    生態(tài)文明審計是一項系統(tǒng)工程,解決生態(tài)文明短板的審計機(jī)制必須做好以下幾方面工作。

    1.科學(xué)界定生態(tài)文明審計的內(nèi)涵,為審計內(nèi)容提供依據(jù)??偨Y(jié)國內(nèi)外的研究成果發(fā)現(xiàn),從環(huán)境審計、資源環(huán)境審計到資源資產(chǎn)審計,國內(nèi)外審計的目標(biāo)基本上是一致的,即通過審計評價經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展情況(Mentore Vaccari,2013;Onil Banerjee,2016;Ki Hoon Lee,2017;劉明輝,2018)。黨的“十八大”以來,黨中央將“兩型社會生態(tài)文明”上升為“五位一體”中的生態(tài)文明。“五位一體”生態(tài)文明觀在生態(tài)文明審計中的嵌入性成為當(dāng)代中國生態(tài)文明審計發(fā)展的根本性特征。因此,生態(tài)文明審計的內(nèi)涵可以概括為以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),以治國理政新理念為工作方針,以“五位一體”生態(tài)文明審計為特征,通過審計監(jiān)督、檢查、鑒證、評價,實現(xiàn)人與自然和諧共生、物質(zhì)文明和精神文明和諧發(fā)展,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

    2.提升“五位一體”思想在生態(tài)文明審計中的嵌入。生態(tài)是生命存在、發(fā)展所依存的各種環(huán)境條件和生命主體間相互作用在時間和空間上的耦合,在不同的坐標(biāo)象限內(nèi)發(fā)揮不同的影響。其中,在經(jīng)濟(jì)建設(shè)象限中,經(jīng)濟(jì)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要體現(xiàn)更是打造物態(tài)文明的重要內(nèi)容。在社會建設(shè)象限中,社會環(huán)境直接影響了生態(tài)文明建設(shè),尤其是公眾的生態(tài)文明心態(tài)直接影響了其生態(tài)環(huán)保的行為。在政治建設(shè)象限中,體制文明是創(chuàng)造政治環(huán)境的決定因素,生態(tài)文明只有上升為政治高度才能實現(xiàn)制度的優(yōu)勢。在文化建設(shè)象限中,文化環(huán)境所體現(xiàn)出來的認(rèn)知文明則是生態(tài)文明建設(shè)的重要一極。因此,“五位一體”思想應(yīng)該緊密地嵌入到生態(tài)文明審計中,嵌入框架如圖1所示。

    同時,生態(tài)文明又是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜、內(nèi)涵豐富、意蘊(yùn)深刻的綜合性概念。具體可以分為四個層面,即表層的生態(tài)物質(zhì)文明、淺層的生態(tài)行為文明、中層的生態(tài)制度文明和深層的生態(tài)文化文明。同層循環(huán)升級發(fā)展,不同層級相互滲透影響,如圖2所示。生態(tài)文明審計應(yīng)該貫穿不同層級,而不能停留在某一個層面;應(yīng)該通過促使生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)文明審計形成耦合效應(yīng),達(dá)到相互促進(jìn)、相互滲透、相互作用、共同發(fā)展的目的。

    3.建立審計大數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制。通過審計實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理,主要包括四個層面。一是治理目標(biāo)協(xié)同。審計目標(biāo)是指導(dǎo)審計工作的指南,因此,在實際審計工作中,將生態(tài)目標(biāo)的“和諧”、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的“資金”、政治目標(biāo)的“權(quán)法”、自然演化的“資源”、社會發(fā)展的“文化”統(tǒng)一為生態(tài)環(huán)境審計目標(biāo),有利于引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理。二是治理組織協(xié)同。協(xié)同審計是推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計全面實施的可行路徑,即以政府審計為主導(dǎo),與相關(guān)職能部門外部協(xié)同,上下級審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)同,從而全面客觀地評價自然資源資產(chǎn)保護(hù)情況。三是治理機(jī)制協(xié)同。充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制、獎罰問責(zé)機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制、合作發(fā)展機(jī)制的協(xié)同效應(yīng),構(gòu)建生態(tài)環(huán)境綜合治理機(jī)制。四是大數(shù)據(jù)協(xié)同。將生態(tài)文明審計涉及的生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督、稅務(wù)、財政、金融、工業(yè)、交通、電力、用水、減排等多部門數(shù)據(jù),以及人口、企業(yè)、空間地理信息等國家基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)比對,多角度建立數(shù)據(jù)聯(lián)結(jié)機(jī)制,擴(kuò)大審計覆蓋面。

    總之,以“五位一體”為總要求,通過審計活動發(fā)現(xiàn)揭示改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題,以及深化改革協(xié)調(diào)推進(jìn)中發(fā)生的一些結(jié)構(gòu)性矛盾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些階段性問題,全面反映“五位一體”的改革成效和政策落實情況,構(gòu)建與新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中國特色國家生態(tài)文明審計模式迫在眉睫。

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