生態(tài)文明審計的短板與優(yōu)化路徑

趙存麗 李洪敏

摘? ?要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境狀況已成為全面建成小康社會建設(shè)進(jìn)程中的突出短板?！笆濉币詠恚瑖覍徲嫏C(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計力度，特別是制定出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，成為了破解生態(tài)文明建設(shè)瓶頸的重要制度依據(jù)。但是，我國的生態(tài)文明審計工作仍然缺乏深入的基礎(chǔ)理論研究，審計主體的“五位一體”生態(tài)文明思想貫徹落實還不夠，還存在評價標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題?！笆奈濉逼陂g，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必須進(jìn)一步科學(xué)界定生態(tài)文明審計的內(nèi)涵，提升“五位一體”思想在生態(tài)文明審計中的嵌入度，建立審計大數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制。同時，要以加強(qiáng)生態(tài)文明審計為抓手，切實提高生態(tài)文明治理的制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力，加快推進(jìn)生態(tài)文明協(xié)同治理改革。

關(guān)鍵詞：審計;生態(tài)文明;五位一體;優(yōu)化路徑

中圖分類號：F24? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1673-291X（2021）35-0122-03

黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)提出了新的要求?！笆濉币詠恚S著審計機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計力度，特別是出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，生態(tài)文明審計成為了破解生態(tài)文明建設(shè)瓶頸的重要舉措。但是，在生態(tài)文明建設(shè)過程中仍然存在一些體制性和機(jī)制性問題，阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。因此，“十四五”期間要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必須以加強(qiáng)生態(tài)文明審計為抓手，切實提高生態(tài)文明治理的制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力，加快推進(jìn)生態(tài)文明協(xié)同治理改革。

一、生態(tài)文明建設(shè)的實踐偏差

生態(tài)文明是人類發(fā)展方式的映射。生態(tài)文明建設(shè)過程是人類改造自然的客觀規(guī)律性和主觀能動性的統(tǒng)一。然而，這種統(tǒng)一受人類的利益、理念、能力、偏好等因素的影響出現(xiàn)了偏差，主要表現(xiàn)如下。

1.重經(jīng)濟(jì)，輕生態(tài)。這是我國生態(tài)文明建設(shè)存在的突出問題。與長期以來犧牲生態(tài)環(huán)境和資源為代價，片面追求高速度的經(jīng)濟(jì)增長有關(guān)。主要體現(xiàn)在，地方政府政績導(dǎo)向存在偏差，目標(biāo)管理績效考核生態(tài)環(huán)境指標(biāo)權(quán)重比例低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃仍然側(cè)重于產(chǎn)能擴(kuò)張，放松落后過剩的產(chǎn)能管控，以及跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境污染行業(yè)轉(zhuǎn)移等。

2.重規(guī)定，輕落實。主要體現(xiàn)在地方政府在環(huán)境保護(hù)方面存在發(fā)文多、落實少等問題。抓污染防治時緊時松，甚至還出現(xiàn)污染反彈。長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保審計顯示，盡管國家投入大量資金并進(jìn)行長期持續(xù)整治，但是洞庭湖、鄱陽湖等國家重要湖泊仍存在統(tǒng)籌治理不到位、治理效果不理想等問題。

3.重局部，輕整體。各自為政的生態(tài)環(huán)境治理導(dǎo)致區(qū)域間環(huán)境協(xié)同治理缺乏完善科學(xué)的激勵機(jī)制、合作機(jī)制和約束機(jī)制，跨區(qū)域環(huán)境污染、跨區(qū)域生態(tài)退化、整體性資源枯竭等問題層出不窮卻得不到有效治理，“公地悲劇”、“破窗效應(yīng)”時有發(fā)生，甚至由于零和競爭博弈，區(qū)域間環(huán)境治理出現(xiàn)“治而反污”亂象。隨著新興城市群和都市圈的崛起，大氣污染、水環(huán)境破壞和水污染問題已呈現(xiàn)區(qū)域性和復(fù)合型的特征。

4.重物質(zhì)，輕文化。環(huán)境污染本身就是一種落后的文化現(xiàn)象。當(dāng)前，嚴(yán)峻的環(huán)境污染、資源匱乏、生態(tài)系統(tǒng)失衡等生態(tài)環(huán)境問題暴露出生態(tài)文化的困境。但是，由于物質(zhì)文明建設(shè)成果具有很強(qiáng)的可見性，而生態(tài)文化成果主要是通過潛移默化發(fā)揮作用，地方政府對生態(tài)文化內(nèi)涵缺乏科學(xué)的認(rèn)識，因循短視的政績觀，把精力更多放在了生態(tài)物質(zhì)文明建設(shè)方面，輕視了以生態(tài)價值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系建立，導(dǎo)致生態(tài)文化建設(shè)的滯后。

二、生態(tài)文明審計的短板及存在問題的原因

生態(tài)文明審計是建立健全系統(tǒng)完整的審計體系的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國的生態(tài)文明審計工作還缺乏深入的基礎(chǔ)理論研究，審計主體的“五位一體”生態(tài)文明思想貫徹落實還不夠。實際工作中缺少理論支撐，還存在評價標(biāo)準(zhǔn)不一致等情況。尤其是在制度上缺少統(tǒng)一的準(zhǔn)則指南，審計指標(biāo)不完善導(dǎo)致審計結(jié)果質(zhì)量還無法保證。

1.理論性問題。生態(tài)是指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)。生態(tài)是在自然界的一定的空間內(nèi)生物與環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體。由于環(huán)境、資源、資產(chǎn)屬于物質(zhì)范疇，對其審計評價的是人對環(huán)境、資源等生態(tài)的影響，突出強(qiáng)調(diào)的是人與自然的和諧關(guān)系。而生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的新階段人類為保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和。生態(tài)建設(shè)包括物質(zhì)代謝環(huán)境、生物服務(wù)環(huán)境、區(qū)域發(fā)展環(huán)境。生態(tài)文明則是發(fā)展的上層建筑，包括人與環(huán)境的耦合關(guān)系、進(jìn)化過程、交往方式和思維方式（王如松，2013）。因此，生態(tài)文明建設(shè)不等同生態(tài)環(huán)境建設(shè)，生態(tài)文明審計不同于生態(tài)審計。在實際工作中還沒有形成科學(xué)的生態(tài)文明審計的內(nèi)涵。

2.體制性問題。2018年我國新一輪機(jī)構(gòu)改革后，對生態(tài)環(huán)保實行了統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。但是，審計涉及的數(shù)據(jù)，包括政策制定與執(zhí)行情況、自然資源等生態(tài)環(huán)境和資源資產(chǎn)管理狀況等數(shù)據(jù)來源部門幾乎涵蓋了大部分政府及各職能部門，甚至還需要延伸到園區(qū)、企業(yè)以及生態(tài)修復(fù)治理項目建設(shè)、運(yùn)營單位等。從以往的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計經(jīng)驗看，在數(shù)據(jù)獲取方面由于管理體制問題，對審計結(jié)果產(chǎn)生了一定的影響。

3.機(jī)制性問題。生態(tài)文明審計能否順利實施，關(guān)鍵在于審計操作指引。國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、生態(tài)環(huán)境部、中央組織部等部門共同印發(fā)了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，為開展生態(tài)文明建設(shè)審計和評價考核提供依據(jù)。但自然資源和經(jīng)濟(jì)有所不同，如何量化評估自然資源資產(chǎn)，我國尚未建立一套因地制宜的計算方法。尤其是生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系盡管有23項指標(biāo)體系，但是還存在基礎(chǔ)性指標(biāo)少、實際操作復(fù)雜、評價結(jié)果排序主觀因素較多等問題。

三、生態(tài)文明審計的優(yōu)化路徑

生態(tài)文明審計是一項系統(tǒng)工程，解決生態(tài)文明短板的審計機(jī)制必須做好以下幾方面工作。

1.科學(xué)界定生態(tài)文明審計的內(nèi)涵，為審計內(nèi)容提供依據(jù)?？偨Y(jié)國內(nèi)外的研究成果發(fā)現(xiàn)，從環(huán)境審計、資源環(huán)境審計到資源資產(chǎn)審計，國內(nèi)外審計的目標(biāo)基本上是一致的，即通過審計評價經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展情況（Mentore Vaccari，2013;Onil Banerjee，2016;Ki Hoon Lee，2017;劉明輝，2018）。黨的“十八大”以來，黨中央將“兩型社會生態(tài)文明”上升為“五位一體”中的生態(tài)文明。“五位一體”生態(tài)文明觀在生態(tài)文明審計中的嵌入性成為當(dāng)代中國生態(tài)文明審計發(fā)展的根本性特征。因此，生態(tài)文明審計的內(nèi)涵可以概括為以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以治國理政新理念為工作方針，以“五位一體”生態(tài)文明審計為特征，通過審計監(jiān)督、檢查、鑒證、評價，實現(xiàn)人與自然和諧共生、物質(zhì)文明和精神文明和諧發(fā)展，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

2.提升“五位一體”思想在生態(tài)文明審計中的嵌入。生態(tài)是生命存在、發(fā)展所依存的各種環(huán)境條件和生命主體間相互作用在時間和空間上的耦合，在不同的坐標(biāo)象限內(nèi)發(fā)揮不同的影響。其中，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)象限中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要體現(xiàn)更是打造物態(tài)文明的重要內(nèi)容。在社會建設(shè)象限中，社會環(huán)境直接影響了生態(tài)文明建設(shè)，尤其是公眾的生態(tài)文明心態(tài)直接影響了其生態(tài)環(huán)保的行為。在政治建設(shè)象限中，體制文明是創(chuàng)造政治環(huán)境的決定因素，生態(tài)文明只有上升為政治高度才能實現(xiàn)制度的優(yōu)勢。在文化建設(shè)象限中，文化環(huán)境所體現(xiàn)出來的認(rèn)知文明則是生態(tài)文明建設(shè)的重要一極。因此，“五位一體”思想應(yīng)該緊密地嵌入到生態(tài)文明審計中，嵌入框架如圖1所示。

同時，生態(tài)文明又是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜、內(nèi)涵豐富、意蘊(yùn)深刻的綜合性概念。具體可以分為四個層面，即表層的生態(tài)物質(zhì)文明、淺層的生態(tài)行為文明、中層的生態(tài)制度文明和深層的生態(tài)文化文明。同層循環(huán)升級發(fā)展，不同層級相互滲透影響，如圖2所示。生態(tài)文明審計應(yīng)該貫穿不同層級，而不能停留在某一個層面;應(yīng)該通過促使生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)文明審計形成耦合效應(yīng)，達(dá)到相互促進(jìn)、相互滲透、相互作用、共同發(fā)展的目的。

3.建立審計大數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制。通過審計實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，主要包括四個層面。一是治理目標(biāo)協(xié)同。審計目標(biāo)是指導(dǎo)審計工作的指南，因此，在實際審計工作中，將生態(tài)目標(biāo)的“和諧”、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的“資金”、政治目標(biāo)的“權(quán)法”、自然演化的“資源”、社會發(fā)展的“文化”統(tǒng)一為生態(tài)環(huán)境審計目標(biāo)，有利于引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理。二是治理組織協(xié)同。協(xié)同審計是推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計全面實施的可行路徑，即以政府審計為主導(dǎo)，與相關(guān)職能部門外部協(xié)同，上下級審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)同，從而全面客觀地評價自然資源資產(chǎn)保護(hù)情況。三是治理機(jī)制協(xié)同。充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制、獎罰問責(zé)機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制、合作發(fā)展機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境綜合治理機(jī)制。四是大數(shù)據(jù)協(xié)同。將生態(tài)文明審計涉及的生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督、稅務(wù)、財政、金融、工業(yè)、交通、電力、用水、減排等多部門數(shù)據(jù)，以及人口、企業(yè)、空間地理信息等國家基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)比對，多角度建立數(shù)據(jù)聯(lián)結(jié)機(jī)制，擴(kuò)大審計覆蓋面。

總之，以“五位一體”為總要求，通過審計活動發(fā)現(xiàn)揭示改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，以及深化改革協(xié)調(diào)推進(jìn)中發(fā)生的一些結(jié)構(gòu)性矛盾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些階段性問題，全面反映“五位一體”的改革成效和政策落實情況，構(gòu)建與新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中國特色國家生態(tài)文明審計模式迫在眉睫。

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