大型國有企業(yè)物資采購招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策

林春強(qiáng)

（中國石油化工股份有限公司物資裝備部，北京 100728）

《招標(biāo)投標(biāo)法》是我國一部規(guī)范公共資源交易行為的專門法律，在優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范采購行為、維護(hù)公平競爭等方面起到了積極的作用。招標(biāo)采購已成為國有企業(yè)最主要的采購方式，企業(yè)依法實(shí)施招標(biāo)采購，較好地解決了公開公平公正問題。但作為市場主體，招標(biāo)采購又不是最好的采購方式。招標(biāo)采購注重程序合規(guī)性，在進(jìn)入招標(biāo)程序后，招標(biāo)人的話語權(quán)有限，即使結(jié)果不理想，也要接受招標(biāo)結(jié)果，給合法權(quán)益帶來損害。招標(biāo)采購更是紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等內(nèi)查外審的重點(diǎn)，時(shí)刻接受合規(guī)性監(jiān)督。如何防范招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)，在確保依法合規(guī)的情況下，保護(hù)招標(biāo)人合法權(quán)益，提高招標(biāo)采購質(zhì)量，是國有企業(yè)需亟待研究解決的課題。

1 招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1 招標(biāo)范圍風(fēng)險(xiǎn)

指沒有按照國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍實(shí)施招標(biāo)采購，表現(xiàn)為應(yīng)招不招、規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、過度招標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第六十六條、《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定了可不招標(biāo)的情形，如特殊情況不實(shí)施招標(biāo)，應(yīng)對(duì)照法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行論證。當(dāng)前國有企業(yè)明知應(yīng)招標(biāo)而故意不招標(biāo)的情形已少見，但一些單位對(duì)招投標(biāo)政策理解不到位，出現(xiàn)特殊情況確實(shí)難以招標(biāo)的，沒有按照法律規(guī)定進(jìn)行“可不招標(biāo)”事項(xiàng)論證，或論證不充分，給內(nèi)查外審發(fā)現(xiàn)了，被定性為“應(yīng)招未招”。

規(guī)避招標(biāo)的主要表現(xiàn)有：一是化整為零，將原本是一個(gè)項(xiàng)目的物資拆分為若干低于依法招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)額的項(xiàng)目而不招標(biāo)。二是排斥和限制招標(biāo)。一些單位片面追求項(xiàng)目進(jìn)度與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，主觀輕視和抵觸招標(biāo)，故意設(shè)置不合理?xiàng)l件，造成無法正常招標(biāo)或招標(biāo)失敗。三是向利益關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部交易。一些單位以穩(wěn)定員工為由，為行業(yè)和企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部所屬企業(yè)安排項(xiàng)目，直接委托貨物供應(yīng)任務(wù)。四是依賴原有供應(yīng)商。與原企業(yè)有利益關(guān)系，以依賴原企業(yè)的穩(wěn)妥、可靠、風(fēng)險(xiǎn)小為由，不愿招標(biāo)。五是片面強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略合作。以戰(zhàn)略采購為由，拒絕招標(biāo)。

虛假招標(biāo)的主要表現(xiàn)有：一是劃分標(biāo)包等于或多于潛在投標(biāo)人，導(dǎo)致參與投標(biāo)的供應(yīng)商都能中標(biāo)。二是招小標(biāo)送大標(biāo)，以項(xiàng)目配套為名，通過續(xù)訂等非招標(biāo)方式，向原中標(biāo)供應(yīng)商直接提供更大的采購訂單。三是招標(biāo)人與投標(biāo)人，或投標(biāo)人之間相互串標(biāo)，事先約定中標(biāo)人，其他投標(biāo)人陪標(biāo)。四是設(shè)置無關(guān)的商務(wù)、技術(shù)和業(yè)績條件排斥投標(biāo)，或指向性設(shè)置招標(biāo)條件。

過度招標(biāo)是指一些企業(yè)奉招標(biāo)采購為靈丹妙藥，不講條件，逢買必招，過度認(rèn)為“一招就靈”，擴(kuò)大和濫用了《招標(biāo)投標(biāo)法》。一些本不屬于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的物資，如生產(chǎn)所需大宗原輔料，具有較強(qiáng)的市場屬性，市場價(jià)格變動(dòng)較大，采購工作需要快速響應(yīng)市場，如果實(shí)施招標(biāo)采購，往往市場響應(yīng)滯后，導(dǎo)致企業(yè)利益受損。

1.2 過程合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

1）招標(biāo)條件合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)，要落實(shí)資金或者資金來源。此立法的目的是確保招標(biāo)項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性。但一些單位，以項(xiàng)目建設(shè)緊急為由，在項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)計(jì)尚未批復(fù)、甚至設(shè)計(jì)尚未定型的情況下，就匆忙實(shí)施招標(biāo)。招標(biāo)完成后，出現(xiàn)項(xiàng)目變更、調(diào)整甚至取消項(xiàng)目的情況，損害了中標(biāo)人利益，引發(fā)糾紛甚至官司，要賠償中標(biāo)人損失。

2）招標(biāo)文件合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

《招標(biāo)投標(biāo)法》明確，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇。招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)使用國家標(biāo)準(zhǔn)文本。一些單位沒有選用國家標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，而采用自己個(gè)性化的招標(biāo)文件，許多條款對(duì)投標(biāo)人不利，甚至存在霸王條款，損害了投標(biāo)人利益。在資格條件、評(píng)標(biāo)辦法條款設(shè)置上，出現(xiàn)傾向性、歧視性條款，排斥某些特定投標(biāo)人，或?yàn)槟承┨囟ㄍ稑?biāo)人量身定制，引發(fā)異議投訴。或者對(duì)國家明文規(guī)定禁止設(shè)定或已取消的資質(zhì)資格，仍設(shè)置為招標(biāo)、評(píng)標(biāo)條件，導(dǎo)致流標(biāo)廢標(biāo)。

3）招標(biāo)程序合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

國家招投標(biāo)法律法規(guī)對(duì)招標(biāo)程序作出了明確規(guī)范，一些單位喜歡走捷徑、打擦邊球，沒有嚴(yán)格按照程序規(guī)范操作。對(duì)招標(biāo)人、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家管理不嚴(yán)格，培訓(xùn)教育不到位，有關(guān)人員政策水平低、專業(yè)能力不足，不作為、亂作為。甚至個(gè)人自由裁量權(quán)較大，把法律賦予的權(quán)力當(dāng)做尋租的手段，損害集體利益。招標(biāo)結(jié)果出來后，一些單位與中標(biāo)人進(jìn)行二次談判，再次約定價(jià)格及實(shí)質(zhì)性條款；一些單位看到不是自己喜歡的供應(yīng)商中標(biāo)，以現(xiàn)場考察、履約能力評(píng)價(jià)等名義，再次對(duì)中標(biāo)人進(jìn)行評(píng)審，“摳字眼”把中標(biāo)結(jié)果推翻。

1.3 招標(biāo)失敗風(fēng)險(xiǎn)

招標(biāo)失敗主要表現(xiàn)為流標(biāo)和廢標(biāo)。按照國家招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)要求，招標(biāo)失敗后需重新招標(biāo)。重新招標(biāo)不但延長了采購周期，影響到物資供應(yīng)，甚至影響到工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，還大幅增加了采購成本，加大了招標(biāo)人和招標(biāo)機(jī)構(gòu)的工作負(fù)荷。據(jù)了解，國有企業(yè)一次招標(biāo)成功率普遍不高，已成為困擾國有企業(yè)物資采購的焦點(diǎn)問題。

1.4 招標(biāo)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

主要表現(xiàn)為貨不對(duì)板或劣質(zhì)中標(biāo)。前者主要是由于招標(biāo)人對(duì)需求研究不透，招標(biāo)文件對(duì)技術(shù)指標(biāo)描述不清晰、不具體或關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)錯(cuò)漏，導(dǎo)致供應(yīng)商按照錯(cuò)誤信息應(yīng)標(biāo)?；蛘咧袠?biāo)供應(yīng)商在執(zhí)行中發(fā)生偏差，如偷工減料、假冒偽劣導(dǎo)致“寶馬變成了寶來”；又或者中標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件理解不透徹，生產(chǎn)過程中發(fā)生偏差，導(dǎo)致貨不對(duì)板。對(duì)于劣質(zhì)中標(biāo)問題，最典型的就是“低價(jià)中標(biāo)”現(xiàn)象。鑒于當(dāng)前的招投標(biāo)法律體系仍然遵循“低價(jià)優(yōu)先”原則，一些供應(yīng)商資質(zhì)能力有限，但為獲取中標(biāo)，不惜拼價(jià)格，用超低價(jià)中標(biāo)，在實(shí)施過程中偷工減料、假冒偽劣，損害招標(biāo)人利益。

1.5 招標(biāo)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

一次性是招標(biāo)采購的基本特點(diǎn)，招標(biāo)人、投標(biāo)人不能就價(jià)格、技術(shù)等實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行談判，價(jià)格是“一錘子買賣”，開標(biāo)時(shí)價(jià)格就確定了。由于招標(biāo)價(jià)格的不可談性，往往出現(xiàn)天價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)象，導(dǎo)致招標(biāo)人利益受損。筆者曾經(jīng)處理過一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目，得分排名第一的投標(biāo)人比第二名僅高0.3分，但價(jià)格高了差不多一千萬元，事故處理過程非?？部馈！百I的沒有賣的精”，在招標(biāo)實(shí)際操作過程中，如果招標(biāo)人對(duì)市場態(tài)勢研究不到位，對(duì)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)判不夠，評(píng)標(biāo)辦法價(jià)格敏感性不高，對(duì)圍標(biāo)串標(biāo)防范手段不到位，潛在投標(biāo)人響應(yīng)競爭不足，導(dǎo)致高價(jià)中標(biāo)。特別是大型設(shè)備招標(biāo)，金額巨大，失之毫厘謬以千里，損失巨大。

1.6 供應(yīng)鏈關(guān)系動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)

過度公開競爭，會(huì)帶來供應(yīng)鏈關(guān)系動(dòng)蕩。公開招標(biāo)打開大門、激活競爭，所有潛在投標(biāo)人都能夠平等獲得投標(biāo)的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)了招標(biāo)采購公開公平公正的原則，但公開競爭無法保證同一供應(yīng)商長期中標(biāo)。供應(yīng)商的頻繁更換，會(huì)給企業(yè)供應(yīng)鏈帶來深遠(yuǎn)影響，企業(yè)與供應(yīng)商的關(guān)系變成了建立在競爭基礎(chǔ)上的契約關(guān)系，競爭為主、合作不足，供需雙方之間都缺乏長期合作共贏意愿，這對(duì)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。就設(shè)備材料采購來說，不可避免的出現(xiàn)“萬國牌”現(xiàn)象，增加了備件儲(chǔ)備成本、供需溝通成本、設(shè)備長期維護(hù)成本，更別說供需雙方共同推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低營運(yùn)成本等深度合作了。在某種程度上，可以說招標(biāo)采購方式與現(xiàn)代供應(yīng)鏈管理理念是不相適應(yīng)的。

2 招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控

2.1 加強(qiáng)采購方式管理，防范招標(biāo)范圍風(fēng)險(xiǎn)

首先，堅(jiān)守應(yīng)招必招底線不動(dòng)搖。對(duì)國家《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定必須招標(biāo)范圍的項(xiàng)目，嚴(yán)格實(shí)施招標(biāo)采購。對(duì)特殊情況不適合招標(biāo)的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求組織專家論證。其次，創(chuàng)新靈活多變的采購實(shí)現(xiàn)方式。對(duì)依法必須招標(biāo)范圍以外的物資，靈活采取戰(zhàn)略采購、聯(lián)合采購、競價(jià)采購等多種采購方式，特別是長期消耗性生產(chǎn)物資，適宜實(shí)施戰(zhàn)略采購，建立穩(wěn)定的合作共贏供應(yīng)渠道，激活供應(yīng)鏈活力，提高采購效率和效能。第三，加強(qiáng)規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)的監(jiān)控。做好采購方式審查，通過大數(shù)據(jù)、不定期抽查等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，采取控制措施。

2.2 加強(qiáng)招標(biāo)過程管理，防范過程合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

首先，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格按照國家招標(biāo)事項(xiàng)審批要求落實(shí)項(xiàng)目招標(biāo)事項(xiàng)審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)，落實(shí)項(xiàng)目資金來源。其次，加強(qiáng)招標(biāo)文件管理，嚴(yán)格采用國家標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件。推進(jìn)招標(biāo)文件、供應(yīng)商資格條件、評(píng)標(biāo)辦法標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)控自由裁量權(quán)，杜絕設(shè)置傾向性、歧視性條款。第三，推行電子招標(biāo)投標(biāo)，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化，做到程序規(guī)范、全程在案、永久追溯。第四，加強(qiáng)招標(biāo)結(jié)果管理。嚴(yán)格按照招標(biāo)確定的中標(biāo)人、價(jià)格、條件簽署合同并嚴(yán)格執(zhí)行，杜絕二次談判或變通執(zhí)行。要建立經(jīng)常性招標(biāo)檢查監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)行為。

2.3 加強(qiáng)招標(biāo)基礎(chǔ)管理，防范招標(biāo)失敗風(fēng)險(xiǎn)

首先，要加強(qiáng)需求研究和供給研究，做好供需匹配。要研究自身的需求特性，推進(jìn)需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高需求管理水平。要加強(qiáng)市場研究，建立市場研究分析機(jī)制，厘清可滿足自身要求的潛在供應(yīng)商分布特點(diǎn)。對(duì)關(guān)鍵技術(shù)要求物資，應(yīng)在招標(biāo)前與潛在供應(yīng)商進(jìn)行廣泛技術(shù)交流。根據(jù)自身需求特點(diǎn)、市場供給情況，科學(xué)做好技術(shù)、資源、成本與供給的平衡，合理設(shè)置招標(biāo)技術(shù)條件、投標(biāo)資格條件以及評(píng)標(biāo)辦法，確保順利完成招標(biāo)。其次，加強(qiáng)招標(biāo)文件管理。采用國家標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件模板，減少和限制個(gè)人自由裁量權(quán)。依法合規(guī)設(shè)置資格條件與技術(shù)條件，杜絕傾向性、歧視性條件設(shè)置，有效激活競爭，吸引廣大投標(biāo)人參與投標(biāo)。特別是要嚴(yán)格實(shí)質(zhì)性條款設(shè)置，確保實(shí)質(zhì)性條款依法合規(guī)、清晰準(zhǔn)確、可量可評(píng)，慎用業(yè)績、注冊資金作為否決條款。第三，加強(qiáng)招標(biāo)操作管理。及時(shí)處理招標(biāo)異常事項(xiàng)，快速處理異議投訴，防止事態(tài)擴(kuò)大。第四，加強(qiáng)招標(biāo)人、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家的培訓(xùn)，提高招投標(biāo)各相關(guān)人員政策水平和業(yè)務(wù)能力。

2.4 做到標(biāo)本兼治，防范價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

在治標(biāo)方面，最行之有效的辦法就是設(shè)置最高限價(jià)，把價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)控制在限價(jià)之內(nèi)；優(yōu)化評(píng)標(biāo)辦法分值設(shè)置，提高評(píng)分項(xiàng)的價(jià)格反應(yīng)敏感度；價(jià)格分評(píng)審采取最低價(jià)法或基準(zhǔn)價(jià)法，降低高價(jià)中標(biāo)概率。如果是框架協(xié)議招標(biāo)，有必要建立調(diào)價(jià)機(jī)制，防范招標(biāo)結(jié)果執(zhí)行過程中出現(xiàn)的市場價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。在治本方面，關(guān)鍵是要激活競爭。適當(dāng)降低招標(biāo)條件“門檻”，擴(kuò)大招標(biāo)信息發(fā)布范圍，吸引更多供應(yīng)商參與投標(biāo)，通過競爭擠掉價(jià)格水分。推行全生命周期總成本招標(biāo)，建立主要物資投標(biāo)價(jià)格評(píng)價(jià)模型，綜合評(píng)價(jià)所需物資購置成本、維護(hù)成本、廢棄成本以及效益創(chuàng)造情況，實(shí)現(xiàn)性價(jià)比最優(yōu)、全生命周期總成本最低。

2.5 強(qiáng)化質(zhì)量管控，防范質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

加強(qiáng)招標(biāo)準(zhǔn)備管理，在市場調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的需要，準(zhǔn)確描述招標(biāo)物資的型號(hào)規(guī)格、技術(shù)參數(shù)和性能要求，清晰定義標(biāo)的。重要物資要組織與潛在投標(biāo)人進(jìn)行技術(shù)交流，完善招標(biāo)文件。招標(biāo)文件發(fā)出后，必要時(shí)組織標(biāo)前澄清會(huì)，向標(biāo)書購買方解析招標(biāo)訴求。招標(biāo)結(jié)束后，就合同簽署、技術(shù)文件與招標(biāo)人進(jìn)行詳細(xì)對(duì)接，明確合同及技術(shù)細(xì)節(jié)要求。合理設(shè)置履約保證金，提高重要物資的供應(yīng)商違約成本。合同簽署后，要加強(qiáng)執(zhí)行控制，重要物資要實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)造，監(jiān)造方式可以是自行監(jiān)造或委托第三方監(jiān)造。物資到貨后，要加強(qiáng)接、保、檢管理，確保物資合格進(jìn)庫出庫。物資使用后，及時(shí)按照技術(shù)文件約定，對(duì)設(shè)備材料進(jìn)行性能評(píng)價(jià)及考核。若發(fā)現(xiàn)假冒偽劣、偷工減料、質(zhì)量缺陷等情況，要及時(shí)追責(zé)維權(quán)，并嚴(yán)肅處理違約供應(yīng)商，凈化招標(biāo)環(huán)境。

2.6 創(chuàng)新招標(biāo)采購方式，降低供應(yīng)鏈動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)

通過優(yōu)化采購方式，建立相對(duì)穩(wěn)定的供應(yīng)鏈關(guān)系。對(duì)新建大型裝置等項(xiàng)目，可以整合不同細(xì)項(xiàng)需求，實(shí)行一攬子框架協(xié)議招標(biāo)，濃縮供應(yīng)商數(shù)量；對(duì)項(xiàng)目配套物資、備品備件，盡量采用續(xù)訂等非招標(biāo)采購方式，沿用原供應(yīng)商；對(duì)大宗化工原輔料等非依法必須招標(biāo)物資，采取戰(zhàn)略采購方式，選擇長期合作伙伴，穩(wěn)定供應(yīng)渠道。對(duì)日常生產(chǎn)維修物資，推行框架協(xié)議招標(biāo)，建立框架周期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的供應(yīng)鏈關(guān)系。加強(qiáng)供應(yīng)商履約評(píng)價(jià)，在招標(biāo)時(shí)給予優(yōu)秀供應(yīng)商適當(dāng)?shù)募臃郑岣吆献髁己霉?yīng)商的中標(biāo)概率。

3 結(jié)語

招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)概括為合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)，合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)帶來異議投訴，并要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使企業(yè)的合法利益受到損害。做好招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，加強(qiáng)招標(biāo)前置管理，強(qiáng)化招標(biāo)過程管控，能有效降低招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，提高招標(biāo)采購質(zhì)量，保障企業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。