論行政法院與行政訴訟體制的完善

摘要：我國行政司法不獨(dú)立，司法不公現(xiàn)象普遍，為擺脫地方政府干擾，增強(qiáng)法院依法獨(dú)立公正審理行政案件的能力，最高人民法院多次對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行微調(diào)，但成效不佳，無法從實(shí)質(zhì)上推動(dòng)司法體制徹底革新。建立行政法院，是完善我國行政訴訟體制的根本舉措，實(shí)行三級(jí)法院、兩審終審制和管轄爭議處理制度，健全相應(yīng)配套措施，推動(dòng)行政司法體系完善，使其成為獨(dú)立于現(xiàn)行司法體制的審判機(jī)制，有利于行政審判機(jī)制的長期健康發(fā)展，是我國司法體制改革的必經(jīng)之路和最后落腳點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：司法體制改革；行政法院；行政干預(yù)

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2015）14-0056-02

作者簡介：王涵（1994-），女，漢族，黑龍江七臺(tái)河人，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院本科生，研究方向：法學(xué)理論。

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟制度予以規(guī)定。我國行政訴訟實(shí)踐中，各級(jí)人民法院遵循既有的行政訴訟管轄體系，處理行政訴訟案件。不斷推進(jìn)我國法制發(fā)展。對(duì)于推動(dòng)行政訴訟這一審理模式的完善具有重要作用。

在當(dāng)下中國邁向行政法治的進(jìn)程中，立法滯后和法治社會(huì)需要之間形成極大反差，各種制度創(chuàng)新紛至沓來。行政訴訟管轄制度出現(xiàn)諸多需要突破的困境?！八痉ㄐ姓焙汀胺ㄔ旱胤交钡脑嵅∫呀?jīng)成為普遍現(xiàn)象，“三難”問題已屢見不鮮，這些無疑與《行政訴訟法》設(shè)立的宗旨大相徑庭。近些年來，最高人民法院多次對(duì)行政訴訟管轄制度進(jìn)行微調(diào)，但均未能緩解我國行政訴訟的“尷尬態(tài)勢”。如何實(shí)現(xiàn)“與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”對(duì)理論和實(shí)踐的誤區(qū)予以矯正，成為行政審判改革的第一要?jiǎng)?wù)。

一、我國行政訴訟管轄“功能異化”

（一）困境之：現(xiàn)行行政案件訴訟管轄制度，滋生“法院地方化”

當(dāng)前，按照我國行政訴訟法及相關(guān)法律所確立的管轄制度，我國實(shí)踐基本形成了以級(jí)別管轄、地域管轄為主，指定管轄、提級(jí)管轄為輔的管轄體制，這一體制成為我國行政訴訟發(fā)展的瓶頸：其一，行政審判體制不獨(dú)立。司法與行政轄區(qū)合一。這種“過分依附”的關(guān)系，滋生司法腐敗和司法不公。其二，行政體制的規(guī)定，原告選擇訴訟法院的權(quán)利無法保障，當(dāng)事人雙方并非平等主體，一味的照搬民事訴訟法“原告就被告”的審理制度，便使利益的天平更加傾向于行政主體。其三，針對(duì)無法保障原告訴訟利益的現(xiàn)象，并未賦予原告尋求救濟(jì)的權(quán)利，原告不享有管轄權(quán)異議，對(duì)于“司法不公”只能被動(dòng)承受，無力改變。

（二）困境之：“不明確性”“不可操作性”加劇了“低審級(jí)”的狀況

級(jí)別管轄、地域管轄是行政訴訟管轄的主要方式，基層法院審級(jí)低，法官綜合素質(zhì)無法達(dá)到追求“實(shí)體公正”的高度，滋生不公正審判的比例高?！缎姓V訟法》中的內(nèi)容，如“中級(jí)人民法院審理本轄區(qū)內(nèi)重大、負(fù)責(zé)案件的第一審行政案件”。但對(duì)重大、復(fù)雜、特殊原因都沒有進(jìn)行解釋，給予管轄制定如此大的彈性空間，法院受理案件有極大的自主選擇權(quán)，使得案件在確定管轄時(shí)存在困難，“踢皮球”現(xiàn)象嚴(yán)重，上下級(jí)人民法院相互推諉，公民的訴權(quán)得不到保障。

（三）困境之：“不公正”演變成“案件數(shù)量低”“司法資源浪費(fèi)”

司法系統(tǒng)不獨(dú)立，衍生司法裁判不公正，損害行政相對(duì)人的應(yīng)有利益，最終影響的是我國司法權(quán)威和公信力，以及民眾對(duì)法律的尊重和信仰，導(dǎo)致民眾“信訪”不“信訟”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗ぷ鲌?bào)告》顯示，截至2007年底，全國法院受理行政案件70余萬件，平均每個(gè)法院每年受理不到20件，在司法實(shí)踐中，有的法院甚至出現(xiàn)“案荒”，大量的行政審判庭閑置，“高成本”與“低效益”兩相對(duì)比，顯得極為不協(xié)調(diào)。

二、現(xiàn)有“法律框架”之下的探索之路及其不足

隨著行政訴訟體制弊端不斷顯現(xiàn)，行政司法改革的呼聲愈發(fā)高漲。最高人民法院多次對(duì)行政訴訟管轄制度作出微調(diào)，為行政審判拓寬了生存和發(fā)展的空間，但這些改革措施均在現(xiàn)有“司法框架體系下”做出，無法突破我國司法體制固有障礙，最終都黯然收場。

（一）探索道路之：提級(jí)管轄

最高人民法院首次微調(diào)行政訴訟管轄制度的策略是“有限提級(jí)管轄”。提級(jí)管轄可以改變審判受制于地方政府的狀態(tài)，一定程度上實(shí)現(xiàn)司法公正。

但隨著“提級(jí)管轄‘的試點(diǎn)工作不斷開展，其實(shí)施遭遇瓶頸：提高行政訴訟審級(jí)，只是減少行政干預(yù)的緩沖措施，這一措施不能從根本上遏制干涉司法審判，相反加大司法干預(yù)的成本，使得經(jīng)濟(jì)成本與司法權(quán)威雙雙受損。其二，司法權(quán)威再度收到挑戰(zhàn)，造成司法信任危機(jī)。損害民眾對(duì)司法審判的尊重和信仰，導(dǎo)致“信訟”不如“信訪”的現(xiàn)象普遍。

（二）探索道路之：異地交叉管轄

《若干解釋》施行后，浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院首先開啟了“異地交叉管轄”。異地交叉管轄，受案法院與行政機(jī)關(guān)沒有依附關(guān)系，在一段時(shí)期內(nèi)，取得了明顯的成效。

在長期的實(shí)踐中，其存在的必要性受到質(zhì)疑。首先，異地管轄沖擊了原有的行政訴訟程序。在現(xiàn)有的行政訴訟管轄體制下，可以保證我國司法體系穩(wěn)定，雖然調(diào)換管轄權(quán)配置可能會(huì)產(chǎn)生不同的審理結(jié)果，但卻在司法層面形成動(dòng)蕩。其次，異地管轄的推進(jìn)打破了上下級(jí)人民法院之間的關(guān)系。上下級(jí)法院管理體制中原有的穩(wěn)定性受到嚴(yán)重影響。

（三）探索道路之：相對(duì)集中管轄

最高人民法院在2013年1月4日下發(fā)《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》決定在中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作，這一舉措是黨的十八大之后，最高人民法院推進(jìn)司法改革的初步嘗試。

同時(shí)，這一舉措也存在不足：第一，從根本上講，此項(xiàng)改革并未突破原有的司法體制，只是在原有框架下進(jìn)行的“部分調(diào)整”，與“提級(jí)管轄”“異地交叉管轄”一樣，都是現(xiàn)有體制下的微調(diào)。第二，這一舉措使多數(shù)基層人民法院處于“閑置”狀態(tài)，多數(shù)案件由有集中管轄權(quán)的法院受理，對(duì)我國行政訴訟的審級(jí)結(jié)構(gòu)形成沖擊。

三、行政審判體制重構(gòu)――建立行政法院

建立行政訴訟法院的構(gòu)想提出已久，但至今未得到實(shí)施，前述的行政訴訟管轄制度的改革變遷，以溫和的微調(diào)方式實(shí)現(xiàn)司法體制短期內(nèi)的積極促進(jìn)作用，但最終都黯然收場。建立行政法院，這一舉措是對(duì)我國現(xiàn)存行政司法體制的徹底革新，是我國行政改革的最終目標(biāo)。

（一）建立行政法院是行政體制改革的必然選擇

建立行政法院是司法改革之必然，其一，建立行政法院是司法改革涉及行政司法領(lǐng)域的體現(xiàn)。全面深化司法體制改革，各司法領(lǐng)域結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r，重新構(gòu)建行政司法機(jī)制，樹立行政司法權(quán)威。其二，建立行政法院，順應(yīng)司法獨(dú)立的要求。這一舉措，有效的將行政區(qū)劃與司法管轄范圍相分離。其三，符合行政審判的專業(yè)性要求，行政法院系統(tǒng)內(nèi)部制度化，行政案件處理專門化，這與行政法官專業(yè)化關(guān)系密切，專業(yè)化的行政法官“積累了大量的從業(yè)的先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，使自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平不斷提高”①，會(huì)使行政審判效率和質(zhì)量大大提高。將行政審判案件區(qū)別于民事、刑事案件，有利于維護(hù)行政司法制度的公正。

（二）“行政法院”之“中國化”

筆者立足于我們司法現(xiàn)狀，參考直轄市所屬法院系統(tǒng)，以及專門法院的設(shè)置，提出建立行政法院的構(gòu)想，針對(duì)如何構(gòu)建適應(yīng)我國現(xiàn)狀的行政法院提出如下建議：

第一，建立突破現(xiàn)存司法體制框架的行政法院。由中央財(cái)政進(jìn)行撥款，在財(cái)政和人力上獨(dú)立于地方人民政府。取消各級(jí)人民法院的行政審判庭，行政法院在財(cái)政等度多方面不再接受政府機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)”，政府機(jī)關(guān)缺乏進(jìn)行干預(yù)的基礎(chǔ)。

第二，行政法院實(shí)行級(jí)別管轄和兩審終審制。由最高行政法院、高級(jí)行政法院、行政法院三級(jí)行政法院組成，其管理機(jī)制不同于現(xiàn)行司法體制。首先，最高行政法院屬于最高人民法院的內(nèi)設(shè)性法院，實(shí)行國家統(tǒng)一政策；其次，高級(jí)行政法院、行政法院在組織上獨(dú)立，與其所在行政區(qū)劃的的普通法院系統(tǒng)無關(guān)。高級(jí)行政法院與行政法院通過劃分司法區(qū)設(shè)置，行政司法區(qū)與原有行政司法區(qū)分別規(guī)劃，根據(jù)行政訴訟的實(shí)際狀況，以確定管轄區(qū)域，同時(shí)，在地域遼闊交通不便的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要建立行政法庭管轄一審行政案件，行政法庭與行政法院的的上訴法院是高級(jí)行政法院，高級(jí)法院可依法進(jìn)行判決。

（三）普通法院與行政法院之間管轄爭議的處理

對(duì)這一問題，我們可以借鑒別國做法，如法、德兩國均對(duì)此作出規(guī)定。法國設(shè)立了權(quán)限爭議法庭，專門解決兩類法院在管轄上的沖突問題；德國沒有專門的權(quán)限爭議法庭，采取了在先原則，即不管案件是司法上的法律關(guān)系還是公法上的法律關(guān)系的爭訴，先起訴到哪個(gè)法院，哪個(gè)法院就對(duì)其進(jìn)行審判，審判后其他法院不能就同一個(gè)訴訟標(biāo)的做出相反的裁判。立足于我國目前發(fā)展的狀況，應(yīng)借鑒法國的做法，設(shè)立專門的權(quán)限爭議法庭裁決管轄權(quán)爭議，因?yàn)槲覈趨^(qū)分公法爭議或是私法爭議的問題上沒有明確的規(guī)定，如采取德國的做法，將導(dǎo)致適用不清和適用錯(cuò)誤的問題，因此需要一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來確定管轄權(quán)的分配。

四、結(jié)語

司法改革進(jìn)程加深，行政司法體制已不滿足于在原有的司法體制框架下的微調(diào)，盡管建立行政法院在現(xiàn)階段仍無法實(shí)現(xiàn)，但其天然的優(yōu)越性，使之成為司法改革的必然。然而在短時(shí)間內(nèi)無法構(gòu)建以行政法院為基礎(chǔ)的行政審判系統(tǒng)，所以應(yīng)發(fā)揮管轄制度的優(yōu)勢，推動(dòng)我國司法體制的小幅度進(jìn)步，同時(shí)為建立行政法院做出必要且充分的準(zhǔn)備，以促成我國行政法院體制的建立，樹立司法權(quán)威，維護(hù)法律正義。

[ 注釋 ]

①孔令秋，郭海霞.二十世紀(jì)初哈爾濱俄僑就業(yè)狀況及其影響研究[J].北方文物，2015（2）.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]馬懷德.行政審判體制重構(gòu)與司法體制改革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（3）.

[2]楊建順.行政訴訟集中管轄的悖論及其克服[J].行政法研究，2014（4）.

[3]楊建順.關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉的修改建議[C].〈行政訴訟〉法修改主題研討會(huì)，2014.

[4]王申.司法行政化管理與司法獨(dú)立審判[J].法學(xué)，2010（8）.

[5]蔣惠嶺.司法權(quán)力地方化之利弊與改革[J].人民司法，1998（2）.

[6]劉作翔.中國司法地方保護(hù)主義之批判—兼論“司法權(quán)國家化”的司法改革思路[J].法學(xué)研究，2003（1）.