PPP模式在政府購買公共文化服務(wù)中的應(yīng)用

劉潤楠

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，人們生活物質(zhì)基礎(chǔ)不斷增強，對公共文化的需求亦穩(wěn)步增加。但以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)公共文化供給體系逐漸呈現(xiàn)出供給能力不足的問題，難以滿足人們與日俱增的需求。為打破供給局限，政府開始采取購買公共文化服務(wù)形式以提高服務(wù)水平，PPP模式作為一種新興的社會治理模式，在引進社會資本和創(chuàng)新先進理念方面有著顯著優(yōu)勢，將其應(yīng)用在公共文化服務(wù)領(lǐng)域能夠有效優(yōu)化公共文化服務(wù)體系，但由于相關(guān)法律、監(jiān)管機制不健全及模式本身缺點等問題，該模式的應(yīng)用面臨一定阻礙。本文嘗試從制度、監(jiān)管、項目運行等方面展開探討，以期提出PPP模式在政府購買公共文化服務(wù)中的高質(zhì)應(yīng)用思路。

關(guān)鍵詞：PPP模式;公共文化服務(wù)供給;公私合作

隨著人民群眾物質(zhì)生活水平的不斷提高，其對美好生活的需求亦不斷增長，開始追求高層次、個性化的精神滿足，對于公共文化服務(wù)也不再局限于僵性的數(shù)量，更注重服務(wù)層次與質(zhì)量。而當前現(xiàn)狀卻是大部分公共文化服務(wù)仍處于政府單一供給模式中，無法滿足公眾對于服務(wù)的多樣化需求。

為拓寬公共文化服務(wù)供給的渠道，實現(xiàn)政府“送文化”與群眾“點文化”的有效對接，政府開始采取購買形式，引入社會資本將公共文化服務(wù)供給推向市場，在此背景下，PPP模式的研究和應(yīng)用成為提高現(xiàn)代公共文化服務(wù)供給水平的新思路與實踐。

一、PPP模式的理論闡釋及在政府購買公共文化服務(wù)中的作用

PPP模式（Public Private Partnership）可直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，也有人將其譯為公私伙伴關(guān)系、公共民營合作制、民間開放公共服務(wù)等。該模式起源于歐洲在18世紀進行的收費公路建設(shè)計劃，在新公共管理運動推行以引入私人部門積極參與為核心內(nèi)容的公共服務(wù)供給的市場化改革后，才在現(xiàn)代意義層面得到正式的形成和發(fā)展。對于其定義，當前學界還未達成一致的準確解釋，其相關(guān)實踐尚在發(fā)展中。

聯(lián)合國發(fā)展計劃署認為，PPP模式是政府、營利性組織和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過該形式，各方組織可達到1加1大于2的理想結(jié)果，在合作中，政府并非完全轉(zhuǎn)移責任，而是與合作各方共擔責任與風險[1]。世界銀行認為，PPP模式是私營部門和政府機構(gòu)間就提供公共產(chǎn)品和服務(wù)簽訂長期合同并據(jù)此形成的合作關(guān)系，私人部門在此關(guān)系中承擔重大風險和管理責任。

亞洲開發(fā)銀行將其定義為：為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他公共服務(wù)，政府部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系[2]。薩瓦斯從廣義上將其總結(jié)為公共部門和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排[3]。我國國家發(fā)展改革委員會將PPP界定為政府機構(gòu)與社會資本以委托代理的形式建立的合作關(guān)系。政府組建該項目的初衷是為了提高自己的公共服務(wù)能力，增強公共產(chǎn)品的供給能力。而社會資本參與的目的主要是為了通過在公共產(chǎn)品和公共設(shè)施建設(shè)中的投資來獲取預(yù)期的利益[4]。

通過上述機構(gòu)和專家從不同角度對PPP模式的解讀來看，該模式的關(guān)鍵在于各組織以合作的方式達到共贏，結(jié)合發(fā)改委的相關(guān)文件，本文將其理解為政府通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式與社會資本間所建立的風險共擔、利益共享的合作關(guān)系。在PPP模式的運行過程中，體現(xiàn)出如下三個特征。

一是契約精神。PPP項目的基礎(chǔ)在于參與方之間建立的平等合作關(guān)系和協(xié)商機制，這種合作關(guān)系和協(xié)商機制必須遵從法律層面上的契約精神。政府和社會資本主體以平等民事主體身份展開合作，協(xié)商訂立協(xié)議，明確雙方需履行的責任及應(yīng)獲得的收益，責任的履行及收益的獲得受相關(guān)法律、法規(guī)的保護。

二是風險共擔。政府通過PPP模式將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資、運營等風險轉(zhuǎn)移給有管理和承擔能力的社會資本方，但這并不意味著政府將“包袱”拋給社會資本方，實際上項目所有權(quán)仍歸政府，政府始終是風險的最終承擔者。所謂風險共擔是指合作雙方通過合同進行合理風險分配，社會資本方憑借自身資產(chǎn)、運營等優(yōu)勢承擔商業(yè)風險原則，政府則負責應(yīng)對法律政策和公眾最低需求風險等，其目的是實現(xiàn)風險的最優(yōu)應(yīng)對。

三是利益共享。公共文化服務(wù)具有很強的公益性，同時也具有較高的壟斷性，政府和社會資本方合作一方面能夠減輕政府的財政壓力，使其在發(fā)揮作用的同時，讓人民享受到更高質(zhì)量的公共服務(wù)和更高水準的基礎(chǔ)設(shè)施;另一方面使社會資本、民間資金獲得了更大的發(fā)展空間，使非政府主體在市場體系中更好地發(fā)揮優(yōu)勢和創(chuàng)造力，并獲得合法收益，實現(xiàn)雙方共贏。

政府購買公共文化服務(wù)是將市場機制引入公共領(lǐng)域，通過公平競爭來構(gòu)建多元化的服務(wù)供給模式，PPP模式作為一個新的路徑選擇，發(fā)揮了以下作用。

拓寬融資渠道，彌補發(fā)展資金不足。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化大跨步發(fā)展的現(xiàn)階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營方面資金需求量不斷擴大，政府在公共文化事業(yè)方面的資金壓力相對增加，加之公共文化服務(wù)項目的非營利性特征，其在金融市場獲得資金難度較大。PPP模式引入社會資本，將公共文化服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向市場和社會領(lǐng)域，通過文化企業(yè)和文化社會組織的市場性功能拓寬融資渠道，解決政府的財政負擔，以此彌補發(fā)展資金不足情況。

優(yōu)化供給模式，促進質(zhì)量效率雙提高。僵化的政府部門缺乏提高組織內(nèi)部運作和項目流程效率的動力，單一政府供給模式缺乏專業(yè)經(jīng)驗，服務(wù)和項目質(zhì)量效率難以保證。PPP模式作為市場化的公共文化服務(wù)供給機制，脫離了官僚體系約束，運行更加靈活高效，加之其收益與交付的服務(wù)項目的質(zhì)量效率密切相關(guān)，政府方面的績效評估與增收的雙重壓力迫使其必須保質(zhì)保量。其中的社會資本在相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)化能夠優(yōu)化供給內(nèi)容，憑借豐富的管理經(jīng)驗和先進技術(shù)完善公共文化服務(wù)。

二、PPP模式在政府購買公共文化服務(wù)應(yīng)用中的障礙

（一）外部制度環(huán)境存在的障礙

1.法律層面制度缺失，相關(guān)規(guī)章層次低、交叉嚴重

完善的法律、法規(guī)是社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重要保障。目前我國有關(guān)PPP模式應(yīng)用的法規(guī)絕大部分是部委規(guī)章或是地方政府規(guī)章，缺乏權(quán)威性和政策的穩(wěn)定性，可操作程度較低。國家層次的法律尚未出臺，法規(guī)層級較低，效力不足，使社會資本在選擇進入公共文化服務(wù)項目時望而卻步，對PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施與投資領(lǐng)域的應(yīng)用造成了極大的阻礙。除此之外，PPP模式運作過程復(fù)雜，具體環(huán)節(jié)和細節(jié)的進行需要細致的規(guī)范和約定，而當前的政策操作性弱，具體環(huán)節(jié)的實施標準和規(guī)范未完全確立，極易出現(xiàn)實施困難的問題。運行過程中涉及的招投標法、合同法、政府采購法等多種法律在各自的適用范圍內(nèi)條理清晰，但涉及PPP模式的應(yīng)用時則缺乏針對性，條款之間存在矛盾，加之現(xiàn)有的部委規(guī)章和地方法規(guī)也存在著不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，這在客觀上造成了國際上PPP模式應(yīng)用的一些慣例與我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)之間發(fā)生沖突，從而制約了PPP模式在我國的應(yīng)用和發(fā)展。

2.監(jiān)管機制不健全，效率難以提高，模式應(yīng)用受限

目前我國缺乏獨立的監(jiān)管當局和負責PPP模式政策制定、項目選擇的專業(yè)人才，PPP模式的應(yīng)用仍需要經(jīng)過多個部門的審批，缺少一站式立項、評估、審批和監(jiān)督管理機構(gòu)。各地各部門之間各自為政、交叉或重復(fù)審批現(xiàn)象層出不窮，政府與社會資本的合作受到限制，效率難以提高，無形間增加了運營成本。模式運行過程中，部分政府部門不能正確認識自身監(jiān)督管理的責任，或?qū)τ谏鐣Y本方缺乏有效監(jiān)管，使私人部門濫用項目的壟斷性獲得超額利潤，降低了公共福利，或?qū)ζ湎拗七^多、濫用監(jiān)管權(quán)力，尋租現(xiàn)象頻發(fā)，大大增加了社會資本參與成本，提高了其在投資運營中的不確定性，降低了參與積極性，影響PPP模式的整體運營效率。

3.契約精神不強，誠信意識不夠，模式發(fā)展受阻

PPP模式的應(yīng)用全程通過合同進行約束，因此需要在整個運行周期注重契約精神。文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期一般較長，在一屆政府任期內(nèi)或一項政策執(zhí)行期間可能不能完成，當面臨政府換屆、重大政策調(diào)整時，在欠缺平等的契約精神的情況下，政府依仗在博弈中的主導(dǎo)地位違反契約事項、強制重新制定合同的情況時有發(fā)生。另外，受傳統(tǒng)不良社會風氣的影響，人情關(guān)系常取代了市場規(guī)律和契約的作用，造成了部分不符合規(guī)定的社會資本方進入公共文化服務(wù)供給過程，違反誠信原則，損壞公眾利益，滋生腐敗行為。

（二）內(nèi)部合作主體間的障礙

1.合作主體間目標不一致，合作穩(wěn)定性不強

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的執(zhí)行者至少包括政府和社會資本方兩個主體，政府應(yīng)用PPP模式的目的是社會效用的最大化，在可承受的成本范圍內(nèi)最具效率地提供公共文化服務(wù)，追求的更多是公益性。社會資本方的目標是利潤和自身發(fā)展的長久化，要求在獲得利潤的情況下，依靠自身承擔的業(yè)務(wù)達到發(fā)展增長的目的，講求自身的盈利。為了獲得服務(wù)供給身份與項目建設(shè)權(quán)可能會出現(xiàn)動機不純的機會主義行為，利用項目獲得政府貸款，偏離公共目標，追求短期利益，一定期限以后放緩或者停止設(shè)施建設(shè)，損害公共利益，使PPP模式背離原始初衷，變成自身斂財?shù)墓ぞ摺：献髦黧w間目標的不一致，會導(dǎo)致雙方在合作時產(chǎn)生摩擦，降低合作的穩(wěn)定性。另外政府方面存在權(quán)力壟斷的情況，極易在PPP模式的應(yīng)用過程中因政策變動、組織人員更替等原因違反契約，損害社會資本方利益，使合作搖搖欲墜。

2.風險分擔不公平，風險收益不對等

公共文化服務(wù)供給持續(xù)時間長，其中不確定性較大，PPP模式的應(yīng)用過程包括很多復(fù)雜的環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)中都有可能產(chǎn)生風險。從法律政策方面來說，當前系統(tǒng)的PPP模式正處于發(fā)展階段，無法囊括運作的各個環(huán)節(jié)，細節(jié)上缺少統(tǒng)一規(guī)范的法律政策。法律政策的不完全、不穩(wěn)定性，可能會使PPP模式在政府購買公共文化服務(wù)中的應(yīng)用得不到切實保障。從收益運營角度來說，若運營成本超過預(yù)期或政府新建其他公共項目，社會資本方的收益可能受到影響，使其喪失合作積極性。加之雙方存在信息不對稱的問題，政府方有能力識別、控制宏觀方面的風險，出于吸引社會資本的目的有可能對提供服務(wù)收益給予過多擔保，而對其承擔超過其職責的市場風險輕輕帶過，使社會資本方在供給過程中陷入風險收益不對等的境況。

三、完善PPP模式在政府購買公共文化服務(wù)供給中應(yīng)用的對策建議

（一）建立健全法律法規(guī)，構(gòu)建PPP模式條例庫

首先，中央層面建立關(guān)于PPP模式的專門法律框架，將PPP模式中資質(zhì)審批、競聘、合同管理、爭端解決、退出等環(huán)節(jié)以法律的形式加以明確，對公私雙方的權(quán)利與義務(wù)進行規(guī)范。在法律法規(guī)中明確政府的擔保責任、稅收優(yōu)惠等政策，為社會資本參與到公共服務(wù)提供政策支持。

其次，制定PPP模式的操作指南，對法律中規(guī)定的內(nèi)容進行進一步細化和規(guī)范，從合同管理、投融資環(huán)境、質(zhì)量監(jiān)管、服務(wù)驗收等多個領(lǐng)域完善規(guī)范PPP模式政策體系，提高PPP模式的規(guī)范性，促進公共服務(wù)的順利提供。在進行法律法規(guī)的制定和補充時要重點明確PPP模式法律的法律階次，對與地方法規(guī)或國際慣例構(gòu)成沖突的地方加以修改，具體條款的制定可以采用示范性文本、自由式協(xié)議與標準程序相結(jié)合的方式[5]，在法律中明確政府和社會資本方的權(quán)利、義務(wù)、準入條件、運作流程與負責部門權(quán)限，使PPP模式在實踐中更具可操作性。

再次，各級政府按一定的原則和要求對公共服務(wù)進行初步篩選，根據(jù)服務(wù)項目名稱、內(nèi)容、建設(shè)期限等內(nèi)容分門別類進行評估辦法制定，構(gòu)建PPP模式條例庫，便于今后管理。

（二）建立規(guī)范監(jiān)督管理機制，防范應(yīng)用風險

2015年，我國在財政部下設(shè)立了政府與社會資本合作辦公室，但相對獨立的監(jiān)管部門仍處于缺失狀態(tài)。政府應(yīng)建立獨立多層次的PPP模式監(jiān)督管理機構(gòu)，在機構(gòu)的設(shè)置上可參考其他國家的先進做法，如：英國的綜合性部門下的相對獨立的縱向一體化監(jiān)管模式，即監(jiān)管機構(gòu)（如水務(wù)環(huán)境部下的水務(wù)辦公室、飲用水監(jiān)督委員會、環(huán)境監(jiān)管局）加橫向監(jiān)管機構(gòu)（如壟斷與兼并委員會、公平交易辦公室）加行業(yè)消費者協(xié)會的組合監(jiān)管;新加坡的行業(yè)縱向一體化為主的監(jiān)管和管理混合模式，即政府主管部門下的法定機構(gòu)加法定機構(gòu)之間的合作協(xié)調(diào)（法定機構(gòu)兼具產(chǎn)業(yè)促進、管理國有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的職能）加負責社會性監(jiān)管的行政機構(gòu)（如環(huán)保機構(gòu)）的互相協(xié)調(diào)監(jiān)管[1]。

同時引進相關(guān)專業(yè)人員與管理技術(shù)，加強對相關(guān)專業(yè)人員的培養(yǎng)，增強地區(qū)、部門間的交流學習，致力于國際接軌，實現(xiàn)PPP模式應(yīng)用管理的專業(yè)化，避免外行人管內(nèi)行事。政府在加強對PPP模式監(jiān)督的同時也要發(fā)揮社會中介機構(gòu)的作用，增加人民群眾表達利益訴求的渠道，建立多元的監(jiān)督主體，加強第三方評估機構(gòu)的話語權(quán)，彌補政府部門監(jiān)管的局限性。

除此之外，為避免政府單方毀約或企業(yè)提供不合格服務(wù)的問題，政府要明確和社會資本方合作提供公共服務(wù)的過程中的每一個環(huán)節(jié)的責任，確保每一個環(huán)節(jié)都能有相關(guān)責任人，把責任具體化，并加強社會監(jiān)督對政府的約束力，防止出現(xiàn)政府部門為了政績立項，而缺少對后續(xù)的管理。建立嚴格有效的成本審核控制機制和彈性靈活的價格機制，防范社會資本方利用自身之便獲取公共服務(wù)剩余價值。

（三）建立激勵約束制度，完善模式內(nèi)各主體關(guān)系

PPP模式中的各主體因自身承擔的責任和重點不同，關(guān)注的利益方向自然不同，強行要求各方目標一致既不現(xiàn)實也無益處，因此在PPP模式的應(yīng)用中，各方需意識到自身的責任重點，在不偏離提供高質(zhì)量公共文化服務(wù)這一大方向的前提下，實現(xiàn)自身目標。政府方面將主要精力放置在制定政策等掌舵性職能方面，監(jiān)督合同的執(zhí)行，引導(dǎo)社會資本方為公共利益服務(wù)。設(shè)立合理的支付機制，將社會資本方提供的服務(wù)質(zhì)量與其所得收益掛鉤，對服務(wù)質(zhì)量進行指標監(jiān)測，優(yōu)者獎，劣者罰，以獎懲約束的方式激勵社會資本方努力提高服務(wù)質(zhì)量。社會資本方參與公共服務(wù)項目的努力程度一方面受到政府激勵措施的外在影響，另一方面來自自身責任意識的內(nèi)在激勵。政府除了采取適當外在激勵措施外，也可利用自身的輿論影響力幫助社會資本方提高責任意識。

四、建立靈活應(yīng)變機制，充分披露信息

“通常情況下，風險應(yīng)當分配給最能清晰認識風險、以最小的成本掌握該風險、并且產(chǎn)生最大收益的一方，至于無法完全規(guī)避的風險可以由契約中主體共同負擔?！盵6]在這樣的原則下，政府應(yīng)承擔政治、市場和不可抗力風險，社會資本方應(yīng)承擔運營和建設(shè)風險。為合理分配風險，讓風險和收益相對等，應(yīng)建立靈活的應(yīng)變機制、充分披露信息，當市場環(huán)境發(fā)生變化、公私雙方主體自身情況變化等不利于合同履行的問題出現(xiàn)時，雙方在不違背原則的情況下，充分磋商并根據(jù)風險情況的變動相應(yīng)改變利益分配情況，調(diào)整風險分擔情況以此穩(wěn)定合作關(guān)系，保證公共文化服務(wù)的高質(zhì)量持續(xù)性提供。

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