山東省青島市推進畜禽強制免疫“先打后補”政策的有關思考

邴啟政，段笑笑，王 衛(wèi)，劉 倩，張嚴琦，王 媛，李 彥，葛 棟

（1.青島市動物疫病預防控制中心，山東青島 266000；2.平度市舊店動物衛(wèi)生與產品質量監(jiān)督站，山東平度 266000；3.青島立見生物科技有限公司，山東青島 266114）

“先打后補”政策是農業(yè)農村部、財政部為調整完善動物疫病強制免疫工作而出臺的重要政策，是對符合條件的畜禽養(yǎng)殖場戶實行自主購買疫苗、自主免疫，然后申請財政補貼的一項重要舉措[1]。青島市自2017 年作為國家首批動物疫病強制免疫“先打后補”試點城市，歷經3 年積極實踐，成效顯著。自2021 年起，按照《動物防疫法》《農業(yè)農村部辦公廳關于深入推進動物疫病強制免疫補助政策實施機制改革的通知》等要求，青島市除動物防疫應急物資儲備等特殊需要外，取消市級統(tǒng)一招標采購動物強制免疫疫苗，全面推行“先打后補”政策畜禽養(yǎng)殖場戶自主采購疫苗，自行開展動物強制免疫，免疫后財政直補到位，所有畜禽規(guī)模場、專業(yè)戶、散養(yǎng)戶全部實行“先打后補”政策。

1 青島市“先打后補”試點實施情況

按照《關于調整完善動物疫病防控支持政策的通知》的要求，青島市多次深入基層調查研究，結合實際制定出臺“先打后補”試點項目通知和具體實施方案，并多次根據實際需要，及時進行了政策調整，為確保養(yǎng)殖場戶“先打后補”試點工作正常開展和有序推進，保障中央動物防疫支持政策的貫徹落實奠定了堅實的政策基礎。目前，青島市強制免疫疫苗補貼的疫苗品種有重組禽流感H5+H7三價滅活疫苗、口蹄疫O 型滅活疫苗、口蹄疫O型合成肽疫苗和口蹄疫O 型-A 型二價滅活疫苗。2020 年，全市申請“先打后補”的養(yǎng)殖企業(yè)有211家，共免疫口蹄疫疫苗17.78 萬mL、高致病性禽流感疫苗550.24 萬mL，補助經費占疫苗總經費的18.14%，平均抗體合格率高于90%。試點實施期間，該政策被越來越多的養(yǎng)殖場戶所接受。

2 實施“先打后補”政策的經驗做法

口蹄疫、高致病性禽流感分別自1998 年和2004 年列入國家強制免疫計劃。青島市作為膠東半島免疫無口蹄疫和高致病性禽流感核心區(qū)，要求達到這兩種動物疫病免疫無疫標準[2]。全面推進強制免疫“先打后補”工作，有利于深化強制免疫工作機制改革，有利于落實生產經營者畜禽免疫主體責任，有利于提升動物疫病預防能力。

2.1 提高動物免疫效率

在之前政府采購疫苗實施強制免疫的基礎上，青島市建立多層次強制免疫疫苗供應體系，拓展養(yǎng)殖場戶疫苗供應渠道，進一步提高養(yǎng)殖場戶的免疫積極性。如大型規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場，經區(qū)市畜牧獸醫(yī)主管部門備案同意，可直接從獸用生物制品生產企業(yè)采購免疫疫苗；其它中小型畜禽養(yǎng)殖場戶，可直接從轄區(qū)內獲得獸用生物制品經營資質的獸藥經營企業(yè)采購免疫疫苗，享受“先打后補”政策。

2.2 壓實養(yǎng)殖場戶主體責任

實施“先打后補”政策，可在制度上推動養(yǎng)殖場提高自身管理水平，壓實主體責任。符合條件的養(yǎng)殖場戶與當地畜牧獸醫(yī)主管部門簽訂《青島市畜禽養(yǎng)殖場自購強制免疫疫苗承諾書》，按規(guī)定采購、使用農業(yè)農村部批準的疫苗，做好免疫記錄和免疫抗體檢測，免疫抗體合格率達到農業(yè)農村部規(guī)定要求，并自覺接受各級畜牧獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的監(jiān)督檢查。同時，如實備案本場畜禽養(yǎng)殖情況，并對備案的畜禽出欄和存欄數量負責，一經核實存在虛報、瞞報、謊報等問題，按國家有關規(guī)定嚴肅處理，并取消其補貼經費申請資格。

2.3 加強免疫效果監(jiān)測，提升“先打后補”工作質量

各級動物疫病預防控制中心和基層動物防疫監(jiān)督站，按照青島市動物疫病監(jiān)測和流行病學調查計劃，重點對開展“先打后補”工作的養(yǎng)殖場進行免疫效果監(jiān)測和評估，及時掌握“先打后補”養(yǎng)殖場戶畜禽免疫狀況。對免疫抗體水平未達到國家規(guī)定要求的養(yǎng)殖場監(jiān)督其及時補免。

2.4 降低養(yǎng)殖場戶準入門檻，提高免疫積極性

2019 年，為進一步簡化程序，一是取消原來的畜禽養(yǎng)殖規(guī)模限制，養(yǎng)殖場戶申報自購自免，即可納入重大動物疫病強制免疫“先打后補”范圍；二是取消畜禽養(yǎng)殖場“動物防疫條件合格證”限制。養(yǎng)殖場戶不論是否取得動物防疫條件合格證，都可納入補貼范圍；三是取消強制免疫疫苗的種類限制，只要使用的疫苗中含有強制免疫病種，無論是單聯苗或是多聯苗，均可納入補帖范圍；四是簡化養(yǎng)殖場（戶）申請材料，取消疫苗的保存、儲存設備照片以及疫苗管理制度、強制免疫疫苗購入發(fā)票等材料，方便廣大畜禽養(yǎng)殖場戶申報“先打后補”補貼。

2.5 建立“先打后補”監(jiān)管信息系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率

依托“青島市智慧農業(yè)安全監(jiān)管信息系統(tǒng)”，建立“重大動物疫病強制免疫先打后補信息系統(tǒng)”子模塊，對實施“先打后補”的養(yǎng)殖場在動物存養(yǎng)、免疫、補免、免疫效果評估、檢疫、疫病監(jiān)測等情況進行信息化實時掌控。與農業(yè)農村部獸藥二維碼信息系統(tǒng)對接，方便各級畜牧獸醫(yī)主管部門和財政部門對實施“先打后補”政策的畜禽養(yǎng)殖場強制免疫疫苗，及時進行信息比對和核定。利用APP 等移動信息采集技術，實現養(yǎng)殖場戶購買和使用的強制免疫疫苗信息以及申請的經費補貼數額，所在地基層動物防疫監(jiān)督站在線初審，區(qū)市畜牧獸醫(yī)主管部門和財政部門在線復核，市級畜牧獸醫(yī)主管部門和財政部門在線審定，做到了“先打后補”工作線上線下一體化監(jiān)管，提高了監(jiān)管工作效率[3]。

3 存在問題

全面推行“先打后補”政策后，各區(qū)市獸醫(yī)主管部門充分認識到此項工作的重要性，積極宣傳推介，在采用傳統(tǒng)的方法同時也創(chuàng)新工作方式，但在實施過程中，尤其是在基層操作層面仍存在著問題，影響政策的有效落實。

3.1 “先打后補”政策宣貫工作不到位

目前，“先打后補”仍存在著引導力度不夠、宣傳機制陳舊、各環(huán)節(jié)配合程度不高、政策重視不夠等問題，有的地方宣傳推動工作不嚴不細，責任分工不明確，宣傳措施沒有到位，致使群眾對工作的具體要求不明確；工作人員對政策一知半解，深入基層調查研究不夠，在一定程度上影響政策傳導。

3.2 散養(yǎng)戶疫苗購買渠道和后續(xù)服務難以保障

規(guī)模養(yǎng)殖場戶和中型專業(yè)戶等都有各自的疫苗采購渠道或固定供應鏈，可一年內多次采購，且具備良好的儲存條件和能力。但小散養(yǎng)場戶之前依賴于政府采購、政府免疫，突然放開自主，許多散養(yǎng)戶不知疫苗從何渠道購買，如何規(guī)范使用，存在超劑量免疫和隨意增加免疫次數以及不規(guī)范儲存等問題。散養(yǎng)戶受疫苗推銷人員誘導，隨意增加免疫種類，增加經濟負擔的同時，也增加了疫病的引入風險。

3.3 補貼模式不夠靈活，養(yǎng)殖戶存在畏難情緒

目前市面上疫苗的出售單位與“先打后補”的補貼計量單位不相同，有些養(yǎng)殖戶在完成免疫后，往往存在疫苗剩余、造成浪費等現象。雖然隨著信息智能化水平的提高，電子產品、APP 等被廣泛應用，但散養(yǎng)戶年齡普遍較大，在申報中面臨電子操作系統(tǒng)上傳困難，存在畏難情緒，盡管當前大幅簡化了申報程序，但仍需要手機或電腦多步驟操作，一定程度上增加了養(yǎng)殖戶的負擔，也降低了養(yǎng)殖戶的申報積極性。

3.4 第三方社會化服務體系有待完善

目前第三方社會化服務組織并未遍及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層區(qū)域，即使通過“先打后補”政策引導，各地發(fā)展了第三方服務組織，在散養(yǎng)戶層面其盈利空間仍然有限。“先打后補”補貼金額與第三方采購的疫苗價格有差距，可能出現第三方虧錢，需政府補貼等現象，因而造成積極性不高，這在一定程度上影響政策的有效實施。

3.5 補貼資金較少，影響了養(yǎng)殖場戶積極性

規(guī)模養(yǎng)殖場尤其是生豬場不愿采血檢測抗體。同時養(yǎng)殖場戶在采購疫苗、自主免疫等過程中，“先打后補”補貼金額與其耗費的人工與時間成本相比較少，影響了參與積極性[4]。即使在屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層動監(jiān)站的大力推動下著手申報，其本人也強烈要求減少采樣頻次，以降低畜禽的不良反應。

3.6 基層動物防疫體系不健全

非洲豬瘟、H5N8 型禽流感在我國乃至周邊國家先后發(fā)生，目前的基層動物防疫體系難以滿足復雜多變的防疫需要。全國三成的省級畜牧獸醫(yī)行政管理部門中專業(yè)人員尚不足5 人，三成的市縣不足2 人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站平均不足1.5 人[5]。基層防疫技術人員不穩(wěn)定、待遇低、任務重、老齡化嚴重、經費保障不足等原因，嚴重制約著政策的有效開展和有序推進。

4 有關思考

從發(fā)展實踐來看，政府職能轉變得越到位，經濟社會發(fā)展的活力就越強?！跋却蚝笱a”政策的實施，有助于推動政府從管理型向服務型轉變。針對當前存在的問題，政府方面要進一步壓實責任，正確引導社會各方面積極協作，提高養(yǎng)殖場戶防疫主體的責任意識。

4.1 統(tǒng)一思想，提高認識，充分發(fā)揮政府引導作用

2021 年，新版《動物防疫法》的實施，將動物防疫方針調整為“實行預防為主，預防與控制、凈化、消滅相結合的方式”，進一步明確了動物防疫路線，構建完善的防控鏈條，以求達到1+1 ＞2的效果。政府方面要擔當作為，建立起政府引導、市場主導、部門參與的聯動機制，加強對官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)以及養(yǎng)殖場戶的培訓和指導，層層傳遞，進一步加大投入，加強管理，完善創(chuàng)新工作措施，引導社會力量廣泛積極參與動物防疫工作，以呈現出多樣化、多元化的工作模式。

4.2 加強宣傳引導，擴大政策知曉覆蓋面

在明白紙、宣傳冊、掛圖等傳統(tǒng)宣傳方式的基礎上，拓寬新聞媒介宣傳渠道，加大宣傳力度[6]。據了解，截至2020 年12 月，我國網民規(guī)模達9.89億，手機網民規(guī)模達9.86 億，網民使用手機上網的比例達99.7%，其中農村網民規(guī)模達3.09 億，占網民整體的31.3%。因此，應以移動互聯網為宣傳手段，順應智慧農業(yè)發(fā)展大趨勢，如短信、手機報、微信等，提高參與“先打后補”畜禽養(yǎng)殖場戶的數量，擴大政策覆蓋面，真正將國家動物防疫普惠政策惠及廣大養(yǎng)殖場戶。

4.3 進一步優(yōu)化申報流程，提高養(yǎng)殖場戶申報效率

依托“青島市智慧農業(yè)安全監(jiān)管信息系統(tǒng)”，在現有基礎上，結合免疫實際，進一步優(yōu)化“先打后補”信息系統(tǒng)申報流程，方便養(yǎng)殖場戶申報。同時，對各區(qū)市基層工作人員，加強技術指導，重點是對年齡較大不善于使用電子產品的養(yǎng)殖戶主，在疫苗采購、使用、儲存等方面進行關注和指導，提高養(yǎng)殖場戶參與先打后補的積極性，從而提高工作效率和管理水平。

4.4 完善強制免疫疫苗供應鏈條，加快建立第三方社會化服務體系

鼓勵、支持畜禽養(yǎng)殖協會、合作社、龍頭企業(yè)以及獸藥生產企業(yè)、獸藥經營企業(yè)等成立畜禽社會化免疫服務組織，幫助養(yǎng)殖場戶做好畜禽強制免疫工作。對第三方社會化免疫服務組織工作延伸不到的地方，要以鎮(zhèn)（街道）和防疫監(jiān)管網格為單位，組織鎮(zhèn)（街道）農業(yè)服務中心業(yè)務人員和基層動監(jiān)站防疫安全協管員兜底服務免疫到位，確保所有畜禽養(yǎng)殖場戶動物疫病強制免疫率均達到100%。

4.5 強化免疫效果監(jiān)測評價

各區(qū)市要強化基層動物防疫體系建設，加大防疫資金投入，穩(wěn)定基層機構隊伍，配備相適應人、財、物。要加強日常監(jiān)管、工作聯動和兜底保障，加強強制免疫效果監(jiān)測評估和動物疫病風險評估，定期公布監(jiān)測評價結果，科學評價本轄區(qū)內動物疫病流行狀況及風險因素，及時堵塞防控漏洞。強化畜禽養(yǎng)殖場戶免疫開展情況監(jiān)督檢查，監(jiān)督指導其落實免疫、消毒、報檢、無害化處理等各項防控措施。強化直連直報系統(tǒng)與免疫、檢疫信息共享，定期抽查核實強制免疫疫苗使用量、畜禽飼養(yǎng)量、檢疫出證量等數據的邏輯關聯性以及強制免疫效果。

全面推行“先打后補”政策，不僅標志著青島市動物防疫工作改革取得新突破，動物防疫平臺建設、信息化管理邁上新臺階，也彰顯了全市養(yǎng)殖場戶防疫主體責任意識的提高。下一步應推動全市形成人人參與動物疫病防控的良好氛圍，為促進畜牧業(yè)高質量發(fā)展提供有力保障。