行政執(zhí)法與刑事司法銜接問(wèn)題的有關(guān)思考

李金積，于曉云，程國(guó)明，王樹(shù)明，王俊卿，李 昂，王楷宬，徐太輝

（1.青島易邦生物工程有限公司，山東青島 266114；2.煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，山東煙臺(tái) 264001；3.東營(yíng)市畜牧獸醫(yī)站，山東東營(yíng) 257091；4.中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

黨的十八大以來(lái)，法治政府建設(shè)步履鏗鏘有力，行政執(zhí)法體制改革深入推進(jìn)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視行刑銜接工作，多次出臺(tái)文件強(qiáng)調(diào)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。特別是“三項(xiàng)制度”的全面推行，對(duì)于落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范行政機(jī)關(guān)公正文明執(zhí)法，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，具有重要意義[1]。所謂行刑銜接，是指行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接，也稱(chēng)“兩法”銜接。它包括4 方面內(nèi)容：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中、公安機(jī)關(guān)在偵查中以及監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政監(jiān)察中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)犯罪案件線索向檢察機(jī)關(guān)移送；檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的處理情況進(jìn)行立案監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的違法違規(guī)行為進(jìn)行法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和責(zé)任追究。本文重點(diǎn)闡述分析了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件存在的問(wèn)題及原因。

1 行刑銜接概述

1.1 行刑銜接的法律依據(jù)

為順暢行刑銜接機(jī)制，2014年10 月，黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無(wú)縫銜接”?？梢?jiàn)，健全和完善行刑銜接機(jī)制已上升到國(guó)家層面，成為關(guān)系社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。2020年8 月7 日國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定〉的決定》及2011年國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)制定的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》（以下稱(chēng)《意見(jiàn)》），都對(duì)行刑銜接程序及步驟作詳細(xì)規(guī)定。

《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出，建立嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)立法、執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督；健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，全面推進(jìn)“兩法銜接”信息平臺(tái)建設(shè)和應(yīng)用，完善行政強(qiáng)制執(zhí)行體制機(jī)制，建立健全軍地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條規(guī)定“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！边@些規(guī)定的出臺(tái)有力提高了行政執(zhí)法與刑事司法銜接力度，為行政案件的移交提供了法律支撐，同時(shí)為違法行為、違法事實(shí)的認(rèn)定提供了法律依據(jù)。

1.2 行刑銜接程序

《意見(jiàn)》指出，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)移交案件的全部材料，同時(shí)將案件移送書(shū)及有關(guān)材料目錄抄送人民檢察院。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件時(shí)已經(jīng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書(shū)一并抄送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院。

公安機(jī)關(guān)自接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件之日起3 日內(nèi)，依法作出立案或者不予立案的決定?！豆矙C(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》第三條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)對(duì)于接受的案件屬于本公安機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)迅速立案審查；對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)管轄但不屬于本公安機(jī)關(guān)管轄的，移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)，并書(shū)面告知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；對(duì)不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的，退回移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，并書(shū)面說(shuō)明理由。

根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十一條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照等行政處罰決定，不停止執(zhí)行。這種情況涉及行刑銜接新解釋?zhuān)葱姓`法行為與犯罪的競(jìng)合。在實(shí)踐中，當(dāng)一行為同時(shí)觸犯了《行政處罰法》和《刑法》，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件時(shí)已經(jīng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書(shū)一并抄送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院；未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷(xiāo)案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無(wú)罪判決或者免于刑事處罰后，再?zèng)Q定是否給予行政處罰。

2 行刑銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化

證據(jù)根據(jù)表現(xiàn)形式可以分為實(shí)物證據(jù)和言辭證據(jù)。實(shí)物證據(jù)的有效銜接是行政執(zhí)法與刑事司法銜接的核心環(huán)節(jié)，也是行刑銜接是否順暢的關(guān)鍵。在行刑銜接過(guò)程中，有的把行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)直接作為刑事證據(jù)運(yùn)用于刑事司法；有的把行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)作為線索，依法重新調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)；有的根據(jù)證據(jù)的形式和種類(lèi)不同，分別采用不同的方式轉(zhuǎn)化后使用[2]。

2.1 行刑銜接實(shí)物證據(jù)轉(zhuǎn)化使用條件

根據(jù)《刑事訴訟法》第五十四條及最高人民法院編寫(xiě)的權(quán)威釋義，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料屬于實(shí)物證據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。移交時(shí)需滿足以下條件：一是現(xiàn)場(chǎng)的執(zhí)法筆錄、執(zhí)法記錄儀、記錄完整合法。二是實(shí)物證據(jù)整個(gè)保管鏈條完整，確保來(lái)源于案件事實(shí)，包括證據(jù)發(fā)現(xiàn)后的提取、固定、運(yùn)輸、儲(chǔ)存。直到提交的整個(gè)過(guò)程中確保證據(jù)不發(fā)生變化或者缺損，不被替換，則該實(shí)物證據(jù)材料可以進(jìn)入司法程序資格[3]。

除實(shí)物證據(jù)之外的鑒定意見(jiàn)以及勘驗(yàn)、檢查筆錄在轉(zhuǎn)化過(guò)程中，原則上只要符合法定形式和程序，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)接受為刑事證據(jù)。2019年通過(guò)的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第六十四條第二款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的鑒定意見(jiàn)、勘驗(yàn)、檢查筆錄，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。將作為刑事證據(jù)使用的行政執(zhí)法證據(jù)的范圍由法定的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)，擴(kuò)展到鑒定意見(jiàn)以及勘驗(yàn)、檢查筆錄。

2.2 行刑銜接言辭證據(jù)轉(zhuǎn)化使用條件

言詞證據(jù)原則上公安機(jī)關(guān)應(yīng)一律重新調(diào)取。因?yàn)檠栽~證據(jù)是在取證時(shí)臨時(shí)生成的，其內(nèi)容受取證程序影響較大，而且言詞證據(jù)具有較強(qiáng)的主觀性，容易發(fā)生變化。同一個(gè)證人在不同的程序中，提供的言辭證據(jù)也可能會(huì)有所不同。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的言詞證據(jù)，由于取證程序、證明對(duì)象、法律后果、保護(hù)力度等規(guī)定不同，不如刑事訴訟法嚴(yán)格，所以言辭證據(jù)在行刑銜接的轉(zhuǎn)化過(guò)程中應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》規(guī)定的程序和方法重新收集。自2019年12 月30 日起施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，只有監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定收集的證人證言，才可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，而行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)、鑒定意見(jiàn)以及勘驗(yàn)、檢查筆錄經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用，但不包括言辭證據(jù)。

2.3 行刑銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化原則

在證據(jù)轉(zhuǎn)化過(guò)程中，法學(xué)界一般優(yōu)先按照證據(jù)轉(zhuǎn)化時(shí)“有利被告人”的原則；其次按照《行政訴訟法》第四十三條第三款之規(guī)定及2017年6月“兩高三部”聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》“就高不就低”的標(biāo)準(zhǔn)予以排除非法證據(jù)，即按照高標(biāo)準(zhǔn)的法律條款執(zhí)行。規(guī)則是上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法。再次為了節(jié)省訴訟成本，提高司法效率，根據(jù)“就寬不就窄”的過(guò)濾規(guī)則，即對(duì)于種類(lèi)相同的證據(jù)，偵查機(jī)關(guān)在進(jìn)行證據(jù)審查時(shí)應(yīng)選取證明對(duì)象更為廣泛的證據(jù)，剔除證明對(duì)象相對(duì)較窄的證據(jù)[3]。

3 行刑銜接的困境

3.1 行政執(zhí)法監(jiān)督有待加強(qiáng)

《意見(jiàn)》指出，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將查處的符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的案件信息，以及雖未達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，但有其他嚴(yán)重情節(jié)的案件信息，錄入信息共享平臺(tái)，要求各有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將移送案件、辦理移送案件的相關(guān)信息錄入信息共享平臺(tái)，并加強(qiáng)信息共享平臺(tái)管理，嚴(yán)格遵守共享信息使用權(quán)限，防止泄密，積極推進(jìn)網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督，提高銜接工作效率。而在實(shí)際工作中，執(zhí)法機(jī)關(guān)本身對(duì)案件信息共享持消極態(tài)度。一方面是為了減少不必要的麻煩，降低社會(huì)輿論壓力，在將案件錄入系統(tǒng)時(shí)常常有一定選擇性，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)很難發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件，更難以發(fā)揮監(jiān)督作用；另一方面?zhèn)€別執(zhí)法人員出于自身利益或者個(gè)人目的，濫用執(zhí)法權(quán)和裁量權(quán)，導(dǎo)致本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)偵查審理的案件，被處以行政罰款了事。

3.2 案件移送激勵(lì)考核制度有待加強(qiáng)

實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件態(tài)度比較消極，主要受后期證據(jù)收集及案件審查立案后不構(gòu)成犯罪的處理，以及破案率及移送起訴率等考核標(biāo)準(zhǔn)的影響。從公安機(jī)關(guān)受理移交案件的角度考慮，行政機(jī)關(guān)在前期實(shí)物取證過(guò)程中手段過(guò)于簡(jiǎn)單，往往導(dǎo)致前期證據(jù)滅失，而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，行政機(jī)關(guān)在取證過(guò)程中，程序是否合法，有無(wú)違反法律以及《行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中所列明的禁止性規(guī)定，是否確保證據(jù)在提取、固定、運(yùn)輸、儲(chǔ)存直到提交的整個(gè)過(guò)程中未被替換、變化或者缺損，都關(guān)系到案件受理后是否能夠成功破案，所以公安機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件案件一般以收集證據(jù)達(dá)不到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)為由，拒絕受理，且沒(méi)有書(shū)面說(shuō)明理由，導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員易被以徇私舞弊不移交刑事案件罪被追究刑事責(zé)任。

3.3 行刑銜接法律適用有待完善

當(dāng)前涉及行刑銜接的法律除了《行政處罰法》《刑法》以及《刑事訴訟法》中個(gè)別條款外，主要靠國(guó)務(wù)院的規(guī)定以及最高人民檢察院出臺(tái)的意見(jiàn)來(lái)支撐，法律層級(jí)較低，權(quán)威性不夠。其次法律法規(guī)中缺乏行刑銜接標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定。以新修訂的《動(dòng)物防疫法》第一百零九條規(guī)定為例，法條中表述構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但條款中并未明確表述達(dá)到何種規(guī)模程度才算構(gòu)成犯罪。實(shí)踐操作性低，法律適用性有待完善。

4 完善行刑銜接的有關(guān)思考

4.1 完善行刑銜接法律規(guī)定

黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)，都強(qiáng)調(diào)要健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。2015年12 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，將健全行刑銜接機(jī)制作為建設(shè)法治政府的重要措施之一。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》再次強(qiáng)調(diào)，深化行政執(zhí)法體制改革要“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”。可見(jiàn)，行刑銜接工作已上升到了國(guó)家層面，對(duì)于法制中國(guó)的建設(shè)具有重要意義。實(shí)踐中，只有不斷完善行刑銜接相關(guān)立法，對(duì)行刑銜接的程序和機(jī)制加以規(guī)范細(xì)化，行刑銜接工作才能順暢。

4.2 建設(shè)高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍

提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，建設(shè)高素質(zhì)行政執(zhí)法隊(duì)伍，是當(dāng)前法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。組建高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，除了對(duì)行政執(zhí)法人員設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)外，還要強(qiáng)化一線執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)，建立定期培訓(xùn)制度，使一線執(zhí)法人員熟悉和準(zhǔn)確把握不同類(lèi)型案件辦理流程，提高執(zhí)法人員的能力和素養(yǎng)?，F(xiàn)階段行政執(zhí)法隊(duì)伍是在原有相關(guān)部門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的基礎(chǔ)上合并而來(lái)，大部分人員精通專(zhuān)業(yè)技術(shù)，但對(duì)行政法律及行政執(zhí)法缺少知識(shí)儲(chǔ)備及技術(shù)支撐。要想提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體執(zhí)法水平，除了執(zhí)法辦案人員要知曉相關(guān)法律常識(shí)并熟悉“行刑銜接”的機(jī)制和程序，辦案時(shí)清楚地判斷“罪”與“非罪”的要件外，還要大膽走出去，學(xué)習(xí)先進(jìn)的行政執(zhí)法理論和行政執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)。只有學(xué)好理論掌握好辦案技術(shù)，執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案調(diào)查取證時(shí)才能綜合不同訴訟法對(duì)取證的要求，做好證據(jù)收集、保存工作，形成完整和科學(xué)的證據(jù)鏈，降低重新收集證據(jù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，遇到觸犯刑法案件移交時(shí)才能減少阻力。

4.3 完善執(zhí)法信息共享平臺(tái)建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)指出各機(jī)關(guān)之間應(yīng)建立信息共享制度，即“建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度”，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+行政執(zhí)法”工作。對(duì)于行刑銜接問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)充分利用“信息共享”機(jī)制，了解行政處罰及行政強(qiáng)制案件的基本運(yùn)行處理情況。行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)將執(zhí)法辦案信息及時(shí)錄入系統(tǒng)，通過(guò)“信息共享”制度使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院之間的執(zhí)法和司法信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)處罰案件、移送案件、立案監(jiān)督、抄送案件、疑難案件等環(huán)節(jié)的所有流程網(wǎng)上監(jiān)管，同時(shí)也有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的情況，防止以罰代刑。

4.4 開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法

公安機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在聯(lián)合執(zhí)法工作中各有長(zhǎng)短。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在各自的執(zhí)法領(lǐng)域具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但是缺乏取證手段，特別是不能對(duì)行政違法行為人的人身自由進(jìn)行限制。在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域，邀請(qǐng)公安部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，遇到妨礙公務(wù)、阻撓執(zhí)法行為的情況，可在必要的時(shí)候采取強(qiáng)制措施，保證行政執(zhí)法工作順利進(jìn)行。如遇重大農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題涉嫌犯罪的，根據(jù)需要公安機(jī)關(guān)可提前介入，需要質(zhì)量技術(shù)鑒定的，動(dòng)物疫病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)給予必要的技術(shù)支持，這樣才能增強(qiáng)辦案合力，提升辦案質(zhì)量，從重從嚴(yán)從快打擊違法犯罪行為。