國家治理視角下中國縣鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)、問題與趨勢

李榮娟，殷旺來

1.湖北大學(xué) 公共管理學(xué)院、湖北縣域治理研究院，武漢 430062；2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，蘇州 215123

黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。作為府際關(guān)系重要組成部分和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的縣鄉(xiāng)關(guān)系，是歷次行政改革的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)關(guān)系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)縣鄉(xiāng)政府之間權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐要求?；仡櫸覈h鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程與演進(jìn)邏輯，明晰縣鄉(xiāng)關(guān)系的主要問題與改革趨勢，對(duì)優(yōu)化縣鄉(xiāng)間制度安排，構(gòu)建職責(zé)分明、權(quán)責(zé)一致、分工合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。

一、中國縣鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程

國家結(jié)構(gòu)形式(1)所謂“國家結(jié)構(gòu)形式”是指中央和地方關(guān)系的體制模式，分為單一制和復(fù)合制兩類，單一制國家結(jié)構(gòu)又分為中央集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)和地方自治的單一制國家結(jié)構(gòu)兩種形式，復(fù)合制國家結(jié)構(gòu)分為聯(lián)邦制復(fù)合制國家結(jié)構(gòu)、邦聯(lián)制復(fù)合制國家結(jié)構(gòu)兩種形式。是國家治理體系的重要基礎(chǔ)，決定著權(quán)力分配體系和社會(huì)管理體制，對(duì)府際關(guān)系具有決定性作用。習(xí)近平總書記指出，“一個(gè)國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系，是由這個(gè)國家的歷史文化、社會(huì)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的”(2)習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》，2020年第1期。。新中國成立以來，在馬克思主義指導(dǎo)下，綜合歷史、制度等因素，我國采用了單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。這是我國府際關(guān)系穩(wěn)定的制度性前提和基礎(chǔ)。縣鄉(xiāng)關(guān)系作為我國府際關(guān)系的重要組成部分，其發(fā)展既符合我國府際關(guān)系發(fā)展的一般規(guī)律，又因縣、鄉(xiāng)政府與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)而呈現(xiàn)出自身的特性。在我國，縣鄉(xiāng)關(guān)系面臨來自國家層面和鄉(xiāng)村社會(huì)兩個(gè)維度因素的影響，一方面，國家層面的權(quán)力收放、職能調(diào)整、財(cái)政稅收政策變化等對(duì)縣、鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生重大影響；另一方面，鄉(xiāng)村治理的變革、“三農(nóng)”政策的調(diào)整等對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系提出現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。因此，縣鄉(xiāng)關(guān)系處在國家與鄉(xiāng)村兩重力量作用之下，呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性。

(一)縣鄉(xiāng)關(guān)系的初構(gòu)時(shí)期：縣權(quán)下鄉(xiāng)(1949—1958)

縣鄉(xiāng)關(guān)系溯源于新中國成立初期的國家行政體制建設(shè)。建國初期，為在廣大的農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)從舊國家到新國家的政權(quán)變革和對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行有效管理，中央進(jìn)行了自下而上的政治動(dòng)員和自上而下的國家政權(quán)建設(shè)(3)吳理財(cái):《中國農(nóng)村治理變遷及其邏輯:1949—2019》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2019年第3期。。具體來說，一方面，國家在農(nóng)村開展了土地改革，劃分農(nóng)村階級(jí)成分，普遍建立了農(nóng)民協(xié)會(huì)，組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化。在此過程中，通過農(nóng)村土地改革，廢除了地主土地所有制形式，同時(shí)，農(nóng)村組建農(nóng)民群眾組織——農(nóng)民協(xié)會(huì)，來建立新的農(nóng)村政治秩序。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)會(huì)組織在基層政權(quán)還未完全建立時(shí)期發(fā)揮了重要作用(4)村莊的一切權(quán)力歸中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)會(huì)，實(shí)行一元化管理。。另一方面，廢除了鄉(xiāng)公署(縣政府派出機(jī)構(gòu))、保甲制，逐步建立縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)人民政權(quán)或縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政權(quán)，并在鄉(xiāng)設(shè)置生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、民政等工作委員會(huì)，在鄉(xiāng)以下設(shè)居民組，實(shí)現(xiàn)縣權(quán)向鄉(xiāng)、村的延伸，“縣權(quán)下鄉(xiāng)”徹底改變了幾千年來中國“皇權(quán)(政府權(quán)力)不下鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)村自治”的政治傳統(tǒng)。

1954年，《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》頒布。該法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)行使的職權(quán)有根據(jù)法律和上級(jí)決議等發(fā)布決議和命令，主持本級(jí)人民代表大會(huì)相關(guān)工作，管理財(cái)政、公共事業(yè)、兵役工作，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，辦理上級(jí)人民委員會(huì)交辦的其他事項(xiàng)等；在鄉(xiāng)級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)方面，可根據(jù)需要設(shè)立民政、治安、武裝、生產(chǎn)合作、財(cái)糧、文化教育、調(diào)解等工作委員會(huì)(5)中共中央文獻(xiàn)研究室:《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第5冊，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第492-502頁。?？h人民委員會(huì)對(duì)鄉(xiāng)人民委員會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，可根據(jù)需要設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府進(jìn)行管理?？h人民委員會(huì)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)不隸屬于自己管理的國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)等的業(yè)務(wù)無權(quán)干涉(6)縣對(duì)縣以上的條條部門沒有管理權(quán)限，只能監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律、法令和政策，無權(quán)干涉它們的業(yè)務(wù)，這就是在建國之初的制度設(shè)計(jì)中“條塊”問題的肇端。。至1956年底，我國對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本完成，國家在農(nóng)村地區(qū)正式建立起縣鄉(xiāng)政府體制。從此，從法律意義上確定了縣鄉(xiāng)政府的上下隸屬關(guān)系，統(tǒng)一和規(guī)范了農(nóng)村基層政權(quán)，初步構(gòu)建起縣鄉(xiāng)關(guān)系。

1949—1958年，我國處于縣鄉(xiāng)關(guān)系的初構(gòu)時(shí)期，縣鄉(xiāng)社會(huì)的政權(quán)體制得到初步建立?？h級(jí)政府從法律層面對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，又通過縣鄉(xiāng)上下對(duì)口的工作部門而獲得實(shí)際控制，從而實(shí)現(xiàn)了國家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，維護(hù)了建國初期農(nóng)村政治層面的穩(wěn)定，為后期國家發(fā)展建設(shè)提供了基礎(chǔ)。

(二)縣鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)時(shí)期：縣社一體(1958—1978)

對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造完成后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國持續(xù)推進(jìn)。各地依據(jù)1958年的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，迅速將剛建立的高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)為政社合一的人民公社。中共中央于1962年頒布《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，最終確定農(nóng)村實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，公社管理委員會(huì)在行政上就是鄉(xiāng)人民委員會(huì)(即鄉(xiāng)人民政府)，受縣人民委員會(huì)(即縣人民政府)和縣人民委員會(huì)派出機(jī)關(guān)(區(qū)公所)的領(lǐng)導(dǎo)。由此，“一大二公”、政社合一的人民公社體制在我國存在長達(dá)20多年。

依據(jù)《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定，在職能方面，公社管理委員會(huì)要調(diào)動(dòng)社員發(fā)展各項(xiàng)生產(chǎn)事業(yè)，行使鄉(xiāng)人民委員會(huì)在管理生產(chǎn)建設(shè)、財(cái)政、糧食、貿(mào)易、民政、文教衛(wèi)生等工作方面的職權(quán)；在事務(wù)決策方面，人民公社的規(guī)模、重大事情，均由社員代表大會(huì)決定；在干部人事方面，公社的社長和其他管理委員、監(jiān)察委員，都由公社社員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；在公積金使用方面，生產(chǎn)隊(duì)扣留的公積金由社員大會(huì)討論決定(7)中共中央文獻(xiàn)研究室:《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第15冊，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第521-548頁。?？h級(jí)政府主要對(duì)人民公社起監(jiān)督和指導(dǎo)作用，督促人民公社貫徹執(zhí)行國家的方針、政策，保證國家汲取農(nóng)村資源，以服務(wù)于國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)。但是，在實(shí)際執(zhí)行中，受到“五風(fēng)運(yùn)動(dòng)”(8)即共產(chǎn)風(fēng)、浮夸風(fēng)、強(qiáng)迫命令風(fēng)、生產(chǎn)瞎指揮風(fēng)、干部特殊化風(fēng)。及“左”的思潮等影響，以上規(guī)定的許多原則遭到破壞。從縣級(jí)政府到人民公社忽略客觀規(guī)律，對(duì)生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)各方面強(qiáng)加干預(yù)。通過“躍進(jìn)式”發(fā)展，高速度、高指標(biāo)和高提取，以及過度動(dòng)員等方式，保證國家工業(yè)化對(duì)農(nóng)村資源的汲取，完成對(duì)農(nóng)村社會(huì)的根本性改造和重組(9)陳益元：《人民公社體制下的國家權(quán)力實(shí)踐研究——以湖南省攸縣為個(gè)案》，《東岳論叢》，2014年第4期。。國家政權(quán)通過人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)，延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)深處。

在此期間，縣鄉(xiāng)關(guān)系主要體現(xiàn)為縣與人民公社之間的關(guān)系。從縣人民委員會(huì)和人民公社來看，縣級(jí)政府根據(jù)國家任務(wù)安排，對(duì)人民公社下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)，包括農(nóng)業(yè)種植品種、規(guī)模和修建水利設(shè)施等，人民公社干部由縣人民委員會(huì)指定。人民公社雖集工農(nóng)商學(xué)兵于一體，但在各方面的自主權(quán)均較少。從國家層面來看，縣級(jí)政府與人民公社在該時(shí)期主要任務(wù)是完成國家生產(chǎn)任務(wù)，為工業(yè)化發(fā)展提供原始積累，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。因此，縣級(jí)政府與人民公社在行政任務(wù)上具有一致性，在實(shí)現(xiàn)手段上均帶有一定強(qiáng)制特征，在人事上仍是傳統(tǒng)的上級(jí)任命形式。從總體上看，我國實(shí)行的是社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)服務(wù)于社會(huì)主義工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)大局，人民公社對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行了全方位的管制，成為完成國家基層政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)任務(wù)的體制工具。在此階段，縣鄉(xiāng)(人民公社)政府的主要任務(wù)是完成國家計(jì)劃的任務(wù)，任務(wù)單一且嚴(yán)重缺乏自主權(quán)，政府職能也不健全，農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面發(fā)展緩慢。人民公社有效地把生產(chǎn)組織與政權(quán)組織一體化，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村資源的控制和動(dòng)員(10)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》，第2版，上海:格致出版社,2017年，第109頁。。我國縣鄉(xiāng)關(guān)系由過去簡單的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎侮P(guān)系、行政關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系等復(fù)雜的一體關(guān)系。

(三)縣鄉(xiāng)關(guān)系的再構(gòu)時(shí)期：簡縣擴(kuò)鄉(xiāng)(1978—2001)

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)決定將黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。與此同時(shí)，始于安徽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍逐漸開展開來。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地區(qū)，農(nóng)民可以包產(chǎn)到戶、包產(chǎn)到組，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營有更多的自主權(quán)，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)民積極性顯著提高。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了人民公社時(shí)期集體生產(chǎn)、勞動(dòng)，統(tǒng)一分配的體制束縛，對(duì)人民公社體制存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生了根本性動(dòng)搖。中共中央于1982年1月1日批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，進(jìn)一步促進(jìn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)的展開。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。為與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化相適應(yīng)，1982年12月通過的新《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為我國農(nóng)村基層政權(quán)組織。1983年，全國拉開了撤社建鄉(xiāng)的大幕，到1985年全國鄉(xiāng)政府重建基本完成。與此同時(shí)，1983年中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在之前的人民公社之下實(shí)行村民自治，在村一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì)和村民小組，發(fā)揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)的作用。1998年，九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議正式通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，村民自治在歷經(jīng)15年的試行之后正式確立。由此，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村地區(qū)重新恢復(fù)了縣鄉(xiāng)體制，在鄉(xiāng)村實(shí)行村民自治。這次縣鄉(xiāng)體制的建立，奠定了縣鄉(xiāng)關(guān)系長期相對(duì)穩(wěn)定的基本格局。

在該時(shí)期，縣鄉(xiāng)政府的主要任務(wù)之一是向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅，以糧食定購制取代人民公社時(shí)期的統(tǒng)購統(tǒng)銷制，繼續(xù)支持國家工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)，縣鄉(xiāng)政府為國家汲取農(nóng)村資源的工具性并沒有改變。此外，縣鄉(xiāng)政府通過“三提五統(tǒng)”來進(jìn)行鄉(xiāng)村的道路建設(shè)、計(jì)劃生育、農(nóng)村教育等公共事業(yè)，同時(shí)這也是政府運(yùn)行資金的重要來源。由于基層集資收費(fèi)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且各地政府依據(jù)自身財(cái)政需要靈活變通收費(fèi)，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。稅輕費(fèi)重、缺少規(guī)范是稅費(fèi)改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要特點(diǎn)(11)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第3期。。20世紀(jì)80年代，中央推行“簡政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”改革思路，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制。與之相適的是政企分開，下放企業(yè)。同時(shí)，縣鄉(xiāng)自主權(quán)極大提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量出現(xiàn)。在20世紀(jì)80年代到90年代，縣鄉(xiāng)進(jìn)行了簡政放權(quán)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)、財(cái)政權(quán)和人事權(quán)得到一定范圍的擴(kuò)大。但此次縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的放權(quán)存在放權(quán)不徹底，行政性放權(quán)色彩明顯，利益部門化突出，配套措施不完善等問題。20世紀(jì)90年代初，在穩(wěn)定大局、推行治理整頓的背景下，全國的改革基本停滯，簡政放權(quán)改革宣告停止(12)李媛媛、王澤、陳國申:《從“簡政放權(quán)”到“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”——對(duì)改革開放后兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的比較分析》，《社會(huì)主義研究》，2013年第6期。。

1994年，我國實(shí)行分稅制，初步劃定了各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)分配關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政變得十分有限。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村汲取資源的需求進(jìn)一步增大。就縣鄉(xiāng)政府而言，縣鄉(xiāng)自主性增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力也得到增長，兩者呈現(xiàn)出相互依賴的關(guān)系。一方面，縣級(jí)政府需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項(xiàng)上級(jí)任務(wù)，同時(shí)上交更多財(cái)政資金；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各方面發(fā)展需要縣級(jí)政府給予政策支持。

(四)縣鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)構(gòu)時(shí)期：縣鄉(xiāng)平衡(2001至今)

實(shí)行分稅制，對(duì)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政能力造成很大影響。與此相對(duì)，中央政府的財(cái)政收入得到較大程度提高，對(duì)地方的宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)。中央政府有更多行政資源來理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)整各級(jí)政府職能。由此，縣鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入優(yōu)構(gòu)時(shí)期。在縣鄉(xiāng)政府體制恢復(fù)并保持穩(wěn)定的背景下，縣鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整主要通過縣鄉(xiāng)權(quán)力的集放、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革、人事體制改革等方式進(jìn)行。

鑒于農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，中央在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于2001年在全國范圍內(nèi)開始了農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革的主要內(nèi)容是“三個(gè)取消”和“一個(gè)調(diào)整”(13)即取消鄉(xiāng)五項(xiàng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民的收費(fèi)和集資；取消屠宰稅和除煙葉特產(chǎn)稅以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；改革村提留征收使用辦法；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。。除農(nóng)業(yè)稅外，其他收費(fèi)幾乎全部取消。與此相配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員精簡為中心的綜合配套改革。2005年，我國取消了存在了2000多年的農(nóng)業(yè)稅。這次稅費(fèi)改革，可以說是公共財(cái)政反哺農(nóng)村的開始，一是徹底減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，二是這次改革之后中央財(cái)政運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段在農(nóng)村地區(qū)逐步建立了完整的公共服務(wù)體系。這幾次的改革調(diào)整，對(duì)縣鄉(xiāng)政府產(chǎn)生了重要影響?？h鄉(xiāng)財(cái)政不能從農(nóng)村汲取資源，轉(zhuǎn)向主要依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。在此過程中，縣級(jí)政府又將大部分中央轉(zhuǎn)移支付資金留在縣級(jí)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政空虛，在很大程度上依靠縣級(jí)財(cái)政撥款。此外，縣級(jí)政府還對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行調(diào)整，將教育等職能上劃縣級(jí)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步虛化。

在此背景下，2002年開始，全國進(jìn)行了大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，減小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在浙江、廣東，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口和產(chǎn)業(yè)聚集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的公共事務(wù)日益增長。2005年，浙江、廣東等省份開展了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，主要內(nèi)容包括下放縣級(jí)事權(quán)、擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)等。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，將強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革推向深入。此階段的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，下放的事權(quán)更加廣泛、全面，財(cái)權(quán)與人事權(quán)改革更加深入，改革措施的制度化程度更高。

在中央財(cái)政反哺農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村的改革動(dòng)力驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村進(jìn)行了稅費(fèi)改革，取消農(nóng)業(yè)稅，并引發(fā)了簡政放權(quán)改革、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，以進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共事務(wù)管理能力。在此過程中，縣級(jí)政府逐步下放了事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)等，縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)一步理清，行政效率提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)、推動(dòng)地區(qū)發(fā)展的積極性增強(qiáng)。盡管在上述改革中還存在各類問題，縣鄉(xiāng)關(guān)系今后還需不斷優(yōu)化，但總體上講，我國縣鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了基本平衡發(fā)展的新時(shí)期。

二、中國縣鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

政府間關(guān)系的性質(zhì)與狀態(tài)的好壞，對(duì)政府運(yùn)行效率和職能發(fā)揮著重要影響，也顯著影響著整個(gè)國家的各種政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系。理清我國縣鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，對(duì)于總結(jié)縣鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)規(guī)律，推進(jìn)縣鄉(xiāng)關(guān)系變革，具有重要意義。

(一)國家結(jié)構(gòu)形式是構(gòu)建中國式縣鄉(xiāng)關(guān)系的制度基礎(chǔ)

國家結(jié)構(gòu)，指國家的整體與部分、中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)關(guān)之間的組成關(guān)系，其代表的是縱向的國內(nèi)政府間關(guān)系(14)林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》，杭州:浙江人民出版社，1998年，第1頁。?？v向政府間關(guān)系構(gòu)成了國內(nèi)政府間關(guān)系的中軸框架，直接決定國內(nèi)政府間縱橫關(guān)系的格局和運(yùn)作形式?？h鄉(xiāng)關(guān)系作為縱向國內(nèi)政府間關(guān)系的重要組成部分，同樣以國家結(jié)構(gòu)作為形成基礎(chǔ)。

1949年，在綜合歷史傳統(tǒng)、理論基礎(chǔ)、制度淵源、黨政體制等眾多因素后，我國確立了在民主集中制基礎(chǔ)上形成的單一制國家結(jié)構(gòu)形式。在單一制國家結(jié)構(gòu)形式中，國家內(nèi)部按地域劃分行政區(qū)域，各行政區(qū)域的地方政府均受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1954年《憲法》規(guī)定，“地方各級(jí)人民委員會(huì)都對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，“全國地方各級(jí)人民委員會(huì)都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”(15)中共中央文獻(xiàn)研究室:《建國以來重要文獻(xiàn)選編》，第5冊，第449-467頁。。此后，無論是縣鄉(xiāng)關(guān)系初構(gòu)時(shí)期確立的縣、鄉(xiāng)人民委員會(huì)體制，還是縣鄉(xiāng)關(guān)系再構(gòu)時(shí)期產(chǎn)生的縣人民委員會(huì)與人民公社體制，亦或縣鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)和優(yōu)構(gòu)時(shí)期建立的縣、鄉(xiāng)人民政府體制，鄉(xiāng)級(jí)人民政府都是縣級(jí)人民政府的下屬層級(jí)，在行政權(quán)力的配置上與縣級(jí)人民政府是行政隸屬關(guān)系，在職能上需要完成上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令及交辦的其他事項(xiàng)。這是構(gòu)建縣鄉(xiāng)關(guān)系的制度基礎(chǔ)和邏輯前提。

(二)政治、經(jīng)濟(jì)體制變革是縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的主要?jiǎng)恿?/h3>

地方政府間關(guān)系根植于國家的整體政治社會(huì)體制中，尤其是一國的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制狀況，直接決定了地方政府間關(guān)系的形態(tài)特征(16)徐勇、高秉雄:《地方政府學(xué)》，第2版，北京:高等教育出版社，2013年，第125頁。。從我國縣鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程看，新中國成立以來政治體制和經(jīng)濟(jì)體制變革對(duì)我國縣鄉(xiāng)關(guān)系的形成和發(fā)展變化產(chǎn)生關(guān)鍵作用，也是縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的主要驅(qū)動(dòng)力。在我國縣鄉(xiāng)關(guān)系演變中，政治體制和經(jīng)濟(jì)體制變革因素始終是交織施加影響的。

新中國成立后，出于國家政權(quán)建設(shè)和地區(qū)管理的需要，在單一制國家結(jié)構(gòu)框架下建立了縣、鄉(xiāng)人民政權(quán)，縣鄉(xiāng)行政體系基本建立。在縣鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)時(shí)期，在汲取農(nóng)村資源支援國家工業(yè)建設(shè)戰(zhàn)略下，縣鄉(xiāng)關(guān)系成為人民政權(quán)與集工、農(nóng)、商、學(xué)、兵于一體，包含政權(quán)、生產(chǎn)、生活等多方面的農(nóng)村組織之間的關(guān)系。在縣鄉(xiāng)關(guān)系再構(gòu)時(shí)期，縣鄉(xiāng)之間的行政體制得以重新確立，縣鄉(xiāng)關(guān)系得以正常化。20世紀(jì)八九十年代，我國推行的村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡政放權(quán)、分稅制，成為影響縣鄉(xiāng)關(guān)系的重要變量。在縣鄉(xiāng)關(guān)系優(yōu)構(gòu)時(shí)期，我國先后進(jìn)行了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)等改革，不斷向基層政府放權(quán)，以期增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮，構(gòu)建職責(zé)分明、分工合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系。

(三)財(cái)政關(guān)系調(diào)整是縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的主要途徑

財(cái)政是現(xiàn)代政府權(quán)力的重要體現(xiàn)，也是政府能力實(shí)現(xiàn)的重要支撐要素。各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系構(gòu)成政府間關(guān)系的重要內(nèi)容，對(duì)政府間關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。新中國成立后，我國財(cái)政體制先后歷經(jīng)了“一灶吃飯”的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制、“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政包干制、分稅制三個(gè)階段。在全國推行財(cái)政體制變革進(jìn)程中，最為直接的是改變中央與地方的財(cái)政關(guān)系，進(jìn)而改變中央與地方的關(guān)系。作為最基層的縣鄉(xiāng)政府，一直受到歷次財(cái)政體制變革的影響。此間，縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況因財(cái)政體制變化而不同，從而引起縣鄉(xiāng)關(guān)系的迭代。

具體而言，1949年至1978年，全國實(shí)行的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制成為對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系影響最直接的因素?？h鄉(xiāng)政府均需完成上級(jí)分派的財(cái)政收入和支出任務(wù)，自身無財(cái)政自主權(quán)，縣鄉(xiāng)政府職能也自然完全遵從上級(jí)政府要求，缺乏作為一級(jí)政府的自主性。改革開放后，在“放權(quán)讓利”改革思路下，實(shí)行的“分灶吃飯”的財(cái)政包干制，使得地方政府的財(cái)政自主權(quán)得到較大提高，地方財(cái)力快速增長?？h鄉(xiāng)關(guān)系的再構(gòu)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制重建后，尤其是1983年起全國鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政逐步建立，財(cái)政包干制賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)政自主權(quán)。此外，由于財(cái)政包干制沿用了1949年以來的稅收劃分方法，按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅，刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(17)周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2006年第6期。。此時(shí)，無論是學(xué)者眼中的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”、“代理型政權(quán)經(jīng)營者”，亦或是“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”等角色，基于自利性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府千方百計(jì)“藏利于企”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力得以不斷增強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)于縣級(jí)政府，是擁有獨(dú)立財(cái)政權(quán)和較大自主權(quán)、能夠?qū)崿F(xiàn)政府能力的一級(jí)政府，具有相對(duì)獨(dú)立性。

“分灶吃飯”改革的結(jié)果是地方財(cái)政超過中央財(cái)政，1994年分稅制改革繼而展開。一般認(rèn)為，分稅制改革是財(cái)權(quán)向上集中性質(zhì)的改革，其意外結(jié)果是縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則通過農(nóng)村集資收費(fèi)等彌補(bǔ)財(cái)政缺口，從而引發(fā)鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為(18)王偉同、徐溶壑、周佳音：《縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革:邏輯、現(xiàn)狀與改革方向》，《地方財(cái)政研究》，2019年第11期。。鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革中，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位、財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)等均不變，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政上劃到縣級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力銳減。有學(xué)者認(rèn)為，自分稅制改革后，隨著公共預(yù)算體制改革，我國形成了新的國家治理體制——項(xiàng)目制(19)焦長權(quán)：《從分稅制到項(xiàng)目制：制度演進(jìn)和組織機(jī)制》，《社會(huì)》，2019年第6期。。在財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的趨勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)較大的財(cái)政壓力。而農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去向下汲取資源的通道。此時(shí)，縣鄉(xiāng)關(guān)系中，縣級(jí)政府占據(jù)主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加依賴于縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能萎縮，公共服務(wù)供給能力下降，在縣鄉(xiāng)關(guān)系中處于更加弱勢的地位。在2002年后，我國先后開展了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革等若干改革，其中重要的一點(diǎn)是擴(kuò)大鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政權(quán)，合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政收支范圍，完善轉(zhuǎn)移支付制度，有條件的地方建立鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。如2018年遼寧省推行縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革，實(shí)行“分灶吃飯”，恢復(fù)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的部分稅種下劃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和工作的自主權(quán)(20)《“分灶吃飯”改革激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政》，《中國改革報(bào)》，2018年9月3日。。因此，在縣鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)構(gòu)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況逐步改善，其政府職能能得到更好的發(fā)揮，縣鄉(xiāng)關(guān)系更趨向一種職責(zé)分明、權(quán)責(zé)一致、分工合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的狀態(tài)。

(四)制度化分權(quán)是縣鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的主要手段

政府間權(quán)力關(guān)系對(duì)府際關(guān)系狀況具有顯著影響。改革開放以來，反映在政府層面，實(shí)際上是一個(gè)不斷給基層松綁、向基層擴(kuò)權(quán)的過程。改革開放之前，即縣鄉(xiāng)關(guān)系的初構(gòu)和重構(gòu)時(shí)期，我國無論在政治上還是經(jīng)濟(jì)上，權(quán)力都是比較集中的。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府中，則體現(xiàn)為鄉(xiāng)級(jí)政府權(quán)力向縣級(jí)政府集中。20世紀(jì)70年代末80年代初，我國開始全面改革，經(jīng)濟(jì)上打破傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政治上改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)象。70多年來，我國中央與地方權(quán)力關(guān)系處于不斷調(diào)整之中，但始終陷入“集權(quán)—分權(quán)—集權(quán)”循環(huán)的窠臼。究其原因，我國中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整實(shí)際上是中央政府的行政性放權(quán)，即中央政府依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的需要，對(duì)掌握的權(quán)力進(jìn)行靈活分解和下放，但這會(huì)誘發(fā)地方政府行為短期化，強(qiáng)化縱向上下級(jí)政府的“庇護(hù)和附庸”關(guān)系，導(dǎo)致制度化監(jiān)督不夠(21)魯敏:《從行政性放權(quán)到制度化分權(quán):中央與地方權(quán)力關(guān)系改革趨勢分析》，《理論導(dǎo)刊》，2015年第2期。。與此相對(duì)應(yīng)，制度化分權(quán)是通過權(quán)力在若干主體之間的劃分，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央與地方關(guān)系的制度化、規(guī)范化和穩(wěn)定性的分割，形成相對(duì)平等的、穩(wěn)定的政府間關(guān)系，從而推動(dòng)政府權(quán)力運(yùn)作的合理化和規(guī)范化(22)陳周旺:《從放權(quán)到分權(quán):國家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型》，《求索》，2000年第5期。。

處于行政層級(jí)末梢的縣鄉(xiāng)政府，改革開放之后，在政治、經(jīng)濟(jì)體制改革中走上了一條擴(kuò)權(quán)道路，除了“集權(quán)—分權(quán)—集權(quán)”循環(huán)的邏輯貫穿其中，行政性放權(quán)的特征也十分突出，如在縣鄉(xiāng)關(guān)系再構(gòu)時(shí)期，20世紀(jì)80年代至90年代推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡政放權(quán)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大了事權(quán)、財(cái)政權(quán)和人事權(quán)，但放權(quán)不徹底，行政性放權(quán)色彩明顯。進(jìn)入縣鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)構(gòu)時(shí)期，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革仍在繼續(xù)推進(jìn)，隨著改革的深入，各級(jí)政府在改革時(shí)更加注重?cái)U(kuò)權(quán)的制度依據(jù)，更注重?cái)U(kuò)權(quán)的合法性。如根據(jù)福建省下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)施意見》，各市、縣(區(qū))政府應(yīng)根據(jù)省級(jí)政府批準(zhǔn)的《福建省賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的指導(dǎo)目錄》，依照法定程序和要求下放權(quán)力，同時(shí)制定下發(fā)權(quán)限的監(jiān)管責(zé)任清單，明確權(quán)力下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革放權(quán)的實(shí)際情況看，雖然部分權(quán)力下放是通過授權(quán)、委托下放，具有臨時(shí)性特征，但是總體上制度化程度相比以前的改革更高。制度化分權(quán)對(duì)于穩(wěn)定縣鄉(xiāng)權(quán)力體系，構(gòu)建相對(duì)平等的縣鄉(xiāng)關(guān)系具有重要作用。

三、中國縣鄉(xiāng)關(guān)系的主要問題與改革趨勢

我國縣鄉(xiāng)關(guān)系變革歷經(jīng)70余年，在各個(gè)歷史時(shí)期展現(xiàn)出不同特征。與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)過程實(shí)際伴隨著治理體系與治理能力問題的產(chǎn)生與消解。

(一)職能配置的低精準(zhǔn)性掣肘基層政府治理體系

政府職能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。合理適配的職能體系，可使政府合理分配治理資源，發(fā)揮治理體系的整體作用，提升治理績效。縣鄉(xiāng)職能體系的劃分涉及縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)范圍的邊界，同時(shí)也是縣鄉(xiāng)政府利益的重大調(diào)整。建國以來我國長期實(shí)行小部門制，并且不同層級(jí)政府間長期保持上下職責(zé)同構(gòu)，使得政府間職能錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象明顯。隨著大部制改革的推進(jìn)，不同政府部門間職能劃分相對(duì)清晰，但不同層級(jí)政府間的職能劃分仍然存在問題。從2017年開始，全國各地陸續(xù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單制度，從制度層面明確鄉(xiāng)級(jí)政府的權(quán)責(zé)范圍，初步解決了縣鄉(xiāng)之間權(quán)責(zé)邊界不清晰的問題。

當(dāng)前，縣鄉(xiāng)政府對(duì)于職能的訴求由劃分清晰轉(zhuǎn)向配置精準(zhǔn)。實(shí)際改革中職能配置低精準(zhǔn)性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是未精準(zhǔn)區(qū)分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的職能差異，鄉(xiāng)級(jí)政府仍然是縣級(jí)政府職能向基層的延伸。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府職能涉及的領(lǐng)域幾無差別，只是鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)層次更低。鄉(xiāng)級(jí)政府在有限資源情境下，難以承擔(dān)如此多的職能。二是未精準(zhǔn)識(shí)別鄉(xiāng)級(jí)政府的職能需求，不能因地制宜配置職能，存在有職無需、有需無職的現(xiàn)象。如，發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)等的發(fā)展定位不同，職能需求與賦權(quán)事項(xiàng)理應(yīng)存在差異。三是未能精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)級(jí)政府的權(quán)力承接能力，存在有權(quán)接不住的情況。

(二)權(quán)責(zé)分配的不均衡性削弱基層政府治理能力

權(quán)責(zé)對(duì)等是行政改革的重要原則，也是縣鄉(xiāng)關(guān)系的核心議題。厘清權(quán)責(zé)關(guān)系是理順縣鄉(xiāng)關(guān)系、構(gòu)建協(xié)同高效的府際關(guān)系的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)行，沒有根本改變縣鄉(xiāng)間權(quán)責(zé)不均衡狀態(tài)。相比縣級(jí)政府，鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)更多的事權(quán)責(zé)任，卻面臨著責(zé)大權(quán)小、有責(zé)無權(quán)、責(zé)實(shí)權(quán)虛的工作常態(tài)。

具體來說，縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)分配不均衡主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政事項(xiàng)多，行政權(quán)力少，事項(xiàng)權(quán)力有限，責(zé)任無限。以襄陽市谷城縣S鎮(zhèn)為例，依據(jù)湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公開的S鎮(zhèn)權(quán)力清單，S鎮(zhèn)現(xiàn)有事項(xiàng)權(quán)力231項(xiàng)，其中公共服務(wù)106項(xiàng)，行政許可47項(xiàng)，行政確認(rèn)34項(xiàng)，行政給付19項(xiàng)，行政裁決2項(xiàng)，其他行政權(quán)力23項(xiàng)，行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查0項(xiàng)(23)數(shù)據(jù)來源于湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，http://zwfw.hubei.gov.cn/webview/zwgk/qzqd.html，2021年10月30日。。結(jié)合權(quán)力清單的詳細(xì)內(nèi)容看，S鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)的事項(xiàng)眾多，但行政許可、行政確認(rèn)等權(quán)力占比較小，且不具有完整的權(quán)力鏈條，相當(dāng)比例的權(quán)力僅停留在行政審批權(quán)力鏈條的開端——初審，這實(shí)際上是增加事項(xiàng)內(nèi)容與責(zé)任。與此同時(shí)，每一權(quán)力事項(xiàng)背后是長久的、多方面的追責(zé)規(guī)定?？h級(jí)政府向鄉(xiāng)級(jí)政府賦權(quán)過程中，“放小不放大”、“放虛不放實(shí)”、“放責(zé)不放權(quán)”，事項(xiàng)與責(zé)任下放、權(quán)力上移的趨勢較為明顯。

二是鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政權(quán)力和人事權(quán)力不足。財(cái)政資源與人力資源是影響事項(xiàng)完成程度的重要因素。而鄉(xiāng)財(cái)縣管、人與權(quán)分離仍是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的普遍情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無獨(dú)立的一級(jí)政府財(cái)權(quán)，財(cái)政預(yù)算受到縣級(jí)政府的監(jiān)督制約。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而縣級(jí)政府在統(tǒng)籌分配過程中往往進(jìn)行截留，不匹配與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政資源。同樣，在人事權(quán)方面，縣級(jí)政府掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制管理權(quán)，其對(duì)人事工作的安排不盡符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的需求。為在限定時(shí)間內(nèi)完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過聘用編外人員的方式，解決人手不足的問題，這也導(dǎo)致“有編不用”與“編外用工”共生現(xiàn)象廣泛存在(24)龐明禮、于珂:《“有編不用”與“編外用工”何以共生？——基于縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系視角的解釋》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2020年第4期。。

三是縣對(duì)鄉(xiāng)的權(quán)力單向度制約。這突出表現(xiàn)在縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績考核和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提拔任用方面?？h對(duì)鄉(xiāng)的單向度制約的結(jié)果就是形成縣對(duì)鄉(xiāng)的支配型體制格局，其外在行為表征就是縣級(jí)政府利用優(yōu)勢地位擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能邊界，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有討價(jià)還價(jià)的余地。因此，在事項(xiàng)權(quán)力與責(zé)任匹配嚴(yán)重不均衡的場景下，處于弱勢地位的鄉(xiāng)級(jí)政府，執(zhí)行上級(jí)政府任務(wù)時(shí)有“實(shí)功虛做”、“能拖就拖”等應(yīng)對(duì)策略(25)顏昌武、許丹敏:《屬地管理與基層自主性——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應(yīng)對(duì)有責(zé)無權(quán)的治理困境》，《理論與改革》，2021年第2期。，不能有效激發(fā)基層政府治理能力。

(三)條塊關(guān)系的結(jié)構(gòu)性緊張降低基層治理整體性

條塊部門是國家治理體系的重要組成結(jié)構(gòu)，條塊關(guān)系則是我國府際關(guān)系中的重要內(nèi)容。條塊關(guān)系，指中央垂直管理的職能部門與地方政府之間的關(guān)系，具體指行政權(quán)力在兩者之間的配置關(guān)系，表現(xiàn)為它們之間的分工與協(xié)助、監(jiān)督與被監(jiān)督或控制與被控制的關(guān)系(26)曹正漢、王寧:《一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾與條塊關(guān)系》，《社會(huì)》，2020年第4期。。條塊關(guān)系的變化表現(xiàn)為行政權(quán)力在條塊部門之間的轉(zhuǎn)移。縣鄉(xiāng)之間條塊關(guān)系的結(jié)構(gòu)性緊張主要在于縣級(jí)政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間、受垂直管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)——“七站八所”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間。

首先，縣級(jí)政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是“條強(qiáng)塊弱”，“條條”權(quán)大責(zé)小。縣級(jí)政府職能部門往往掌握實(shí)權(quán)，而在歷次改革中將事項(xiàng)與責(zé)任不斷下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“下任務(wù)不下權(quán)”、“下事情不下錢”是慣?，F(xiàn)象。與此同時(shí)，“條條”部門經(jīng)常將自身應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成其交辦的任務(wù)，需要消耗相當(dāng)?shù)臅r(shí)間與精力?！皸l強(qiáng)塊弱”的背后支撐是名目繁多的考核、督查、問責(zé)機(jī)制。其次，“條塊分割”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政碎片化。比較典型的設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直管理的有公安、國土、稅務(wù)、環(huán)保等部門，這些機(jī)構(gòu)的工作布置、人員編制和財(cái)政資金均由上級(jí)職能部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)插手干預(yù)，只能依據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，在行政區(qū)域內(nèi)與“條條”部門相互協(xié)助。“條塊分割”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政力量分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)攬全局，形成治理合力。近些年隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的推進(jìn)，部分地區(qū)“七站八所”改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理，但通常出現(xiàn)機(jī)構(gòu)下放不徹底的狀況。如“七站八所”的人事管理權(quán)仍屬于“條條”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有人事建議權(quán)。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于“七站八所”不具有強(qiáng)約束性，“條塊”整合力度不夠，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的整體性治理。

(四)制度化分權(quán)的弱規(guī)范性制約基層政府自主性

習(xí)近平總書記指出，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”(27)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日。。國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在指向是制度化。制度化分權(quán)的主要標(biāo)志是權(quán)力的劃分由第三者(憲法和法律)來界定(28)孫瓊歡:《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下市鎮(zhèn)關(guān)系的解讀與重構(gòu)——以浙江省N市衛(wèi)星城建設(shè)為例》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期。，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縱向權(quán)力的理性化、效能化、穩(wěn)定化、整體化分割，促進(jìn)具有法律意義的平等的府際關(guān)系的形成。制度規(guī)范成為建立縣鄉(xiāng)關(guān)系預(yù)期的核心要素。

當(dāng)前縣鄉(xiāng)間制度化分權(quán)展現(xiàn)出些許弱規(guī)范性，主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是當(dāng)前的分權(quán)仍為政策性分權(quán)。無論是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，抑或是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，這種自上而下的分權(quán)依據(jù)主要是政府政策文本，而非憲法或法律。因此，目前的分權(quán)不具有可預(yù)期的穩(wěn)定性，縣及以上政府可對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力選擇繼續(xù)下放或收回已下放權(quán)力，對(duì)賦權(quán)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和權(quán)力鏈分配有隨意性較強(qiáng)的彈性把握空間。二是存在非普遍性和弱監(jiān)督性。我國面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賦權(quán)是分地區(qū)分層次的，處于相同行政層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)限存在較大差異。當(dāng)前的行政分權(quán)不足以形成普遍性。同時(shí)，“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必受監(jiān)督”。對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督可以規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)各部門建章立制，提高民眾地方治理參與度，增強(qiáng)政府對(duì)民眾訴求的回應(yīng)性。當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)過程，權(quán)力監(jiān)督仍存在一定程度的缺位，監(jiān)督范圍和力度仍十分有限。因此，這種制度化分權(quán)的弱規(guī)范性難以使縣鄉(xiāng)之間權(quán)責(zé)分明，運(yùn)行順暢，鄉(xiāng)級(jí)政府也難以真正獲得自主權(quán)。

今天的中國縣鄉(xiāng)關(guān)系是歷史中國和現(xiàn)實(shí)中國兩種力量綜合作用的結(jié)果，縣鄉(xiāng)治理的改革與調(diào)整也必須觀照到中國的歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素及其發(fā)展趨勢。

提高職能配置精準(zhǔn)性，完善政府職能體系?？h鄉(xiāng)治理體系的完善首要切入口在于優(yōu)化職能配置。在職能體系完善的基礎(chǔ)上，有效提升基層政府治理體系和治理能力。相對(duì)于全國，縣鄉(xiāng)是較小的治理單元。在中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》等文件指導(dǎo)下，各地將直面群眾、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項(xiàng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限。從各地制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)事項(xiàng)少則八九十項(xiàng)，多則幾百項(xiàng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事項(xiàng)多而全，涵蓋教育、民政、農(nóng)林、水利、人社、文衛(wèi)、市場監(jiān)管等十多個(gè)縣級(jí)部門的行政職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于縣級(jí)政府下放的事項(xiàng)難以消化?；谧匀粭l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，不同區(qū)域的政府職能需求有所不同。因地制宜，精準(zhǔn)配置縣鄉(xiāng)職能，有助于合理支配行政資源，提高政府績效。提高職能配置精準(zhǔn)性，一是要頂層設(shè)計(jì)區(qū)分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府職能差異。尤其是鄉(xiāng)級(jí)政府管轄范圍相對(duì)較小，其行政資源和社會(huì)治理需求與縣級(jí)政府相比，都體現(xiàn)出一定的特殊性，不能以縣級(jí)政府事項(xiàng)下移便利而上下同構(gòu)。二是結(jié)合鄉(xiāng)級(jí)政府實(shí)際，精準(zhǔn)識(shí)別職能需求，合理完善其職能體系。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置有所偏重，以進(jìn)一步促進(jìn)其整體發(fā)展。三是精準(zhǔn)識(shí)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行能力，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)可以承接的職能和無力承接的職能，或直接下放，或具備能力后下放，或先縣鄉(xiāng)部門協(xié)同履行后單獨(dú)承接職能。

優(yōu)化權(quán)責(zé)分配均衡性，增強(qiáng)基層治理能力?？h鄉(xiāng)政府間權(quán)責(zé)分配的不均衡嚴(yán)重制約職能的發(fā)揮。優(yōu)化縣鄉(xiāng)政府間權(quán)責(zé)分配均衡性，有助于進(jìn)一步明晰兩者的事項(xiàng)權(quán)力與責(zé)任邊界，激發(fā)鄉(xiāng)級(jí)政府發(fā)揮能動(dòng)性、創(chuàng)造性，提高基層治理能力。一是進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單內(nèi)容，平衡行政事項(xiàng)與行政權(quán)力比重，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正獲得“權(quán)力”；同時(shí)，賦權(quán)過程中真放權(quán)，放實(shí)權(quán)，進(jìn)一步完善行政權(quán)力鏈條，避免放小不放大；合理確定追責(zé)范圍、時(shí)限，規(guī)避無限追責(zé)。二是匹配與事項(xiàng)相關(guān)的財(cái)權(quán)、人事權(quán)。財(cái)權(quán)和人事權(quán)是鄉(xiāng)級(jí)政府履行各項(xiàng)職能的重要支撐。2016年國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》指出：“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化”，“合理確定省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任，避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)”。要嚴(yán)格落實(shí)文件要求，劃分好縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，加強(qiáng)相關(guān)制度規(guī)范建設(shè)，以法律化形式維護(hù)改革成果，保障其可執(zhí)行性。三是扎實(shí)推進(jìn)基層減負(fù)，減少縣級(jí)政府交派事務(wù)和臨時(shí)事務(wù)，嚴(yán)格監(jiān)督向下“甩鍋”避責(zé)行為，控制“一票否決”事項(xiàng)和各類評(píng)比表彰活動(dòng)，釋放鄉(xiāng)級(jí)政府治理行動(dòng)空間。

調(diào)適條塊之間的張力，提升基層治理整體性。治理體系的現(xiàn)代化蘊(yùn)含著治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型(29)高小平:《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》，2014年第1期。。實(shí)現(xiàn)治理體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是基于治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)揮治理功能的必由之路。調(diào)適基層政府條塊之間的張力，協(xié)調(diào)政府部門間關(guān)系，推進(jìn)基層治理力量協(xié)作，有助于提升基層治理現(xiàn)代化。一是協(xié)調(diào)縣級(jí)政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系?？h級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的督查、檢查、考核，既是推動(dòng)政策執(zhí)行的有效工具，又是增強(qiáng)支配格局的重要手段。構(gòu)建兩者間平等、協(xié)作的關(guān)系，需要打破權(quán)力部門化、部門利益化，減少縣級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的督查、檢查、考核；嚴(yán)格控制交派事項(xiàng)數(shù)量，依據(jù)“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”原則，跟進(jìn)下?lián)芘c事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)的事權(quán)與經(jīng)費(fèi)。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)“七站八所”的統(tǒng)籌管理，形成基層治理合力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體性?！皸l塊結(jié)合、以塊為主、分級(jí)管理”的屬地管理體制，在實(shí)際執(zhí)行中異化為“責(zé)任屬地”、“基層兜底”(30)顏昌武、許丹敏:《基層治理中的屬地管理:守土有責(zé)還是甩鍋推責(zé)?》，《公共管理與政策評(píng)論》，2021年第2期。。需要進(jìn)一步完善屬地管理體制，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)部門派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任免的話語權(quán)，將派駐機(jī)構(gòu)日常經(jīng)費(fèi)、黨團(tuán)關(guān)系等交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)履行職責(zé)考核的權(quán)重，使“條條”嵌入“塊塊”治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿谌搿皦K塊”治理，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)攬全局能力。

深化制度化分權(quán)改革，擴(kuò)大地方政府自主性。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”(31)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日。，增強(qiáng)地方治理能力。政府自主性指政府能夠按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的能力。在這個(gè)過程中，政府需要基于自身的利益結(jié)構(gòu)、自主行動(dòng)能力和外部制度約束狀況，超越上級(jí)政府限制和地方社會(huì)力量的制約(32)何顯明:《市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2007年第6期。。顯然，處于行政層級(jí)末梢的縣鄉(xiāng)政府受到的上級(jí)政府制約最多，承擔(dān)的事務(wù)繁雜，可支配的資源十分有限，可謂是“上面千根針，下面一條線”。

縣鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動(dòng)發(fā)展，需要縣鄉(xiāng)政府在一定自主性基礎(chǔ)上合理應(yīng)對(duì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，保障基層發(fā)展活力。在某種程度上，改革開放以來自上而下的放權(quán)改革，使得基層政府獲得更多的管理權(quán)限，增強(qiáng)了地方政府自主性。法律制度規(guī)范是國家治理體系的核心。未來的改革，要深化制度化分權(quán)，以穩(wěn)定的制度保證權(quán)力下放落地，使縣鄉(xiāng)政府行政行為有合法的制度依據(jù)和執(zhí)行保障。同時(shí)，始終尊重基層政府創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出：“改革開放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實(shí)踐和智慧。要鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)。”(33)《鼓勵(lì)基層群眾解放思想積極探索 推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年12月3日。實(shí)踐表明，我國基層政府創(chuàng)新既可橫向“裂變”為整體性社會(huì)變遷，又可縱向延展為國家層面的政府創(chuàng)新(34)韓福國:《中國(地方)政府創(chuàng)新的整體性觀察框架——從社會(huì)問題的對(duì)策創(chuàng)新走向現(xiàn)代化制度治理》，《黨政研究》，2020年第4期。?；鶎诱⑷嗣袢罕姷闹腔酆蛣?chuàng)新實(shí)踐在擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，劃分職能范圍，理清權(quán)責(zé)體系等方面的有力探索，對(duì)擴(kuò)大地方政府自主性，優(yōu)化縣鄉(xiāng)關(guān)系具有重大作用。