論衛(wèi)生應(yīng)急許可程序的加快

郭 躍

（安徽中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230012）

新型冠狀病毒肺炎（以下簡(jiǎn)稱新冠肺炎）疫情的大流行直接形成了對(duì)全球公共衛(wèi)生體制的巨大沖擊和挑戰(zhàn)，實(shí)際上新冠肺炎疫情還影響到世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)交往和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，考驗(yàn)著各國(guó)政府應(yīng)對(duì)疫情的國(guó)家治理能力。衛(wèi)生產(chǎn)品由于其安全性和有效性前提而受到較為嚴(yán)格的政府管制，然而疫情防控的嚴(yán)峻形勢(shì)要求必須增加衛(wèi)生產(chǎn)品的供給，如口罩、防護(hù)服、疫苗、制氧機(jī)等疫情防控物資需求不斷增加。因此，必須提高政府規(guī)制衛(wèi)生產(chǎn)品的效率，以有效應(yīng)對(duì)疫情防控“應(yīng)急性”的形勢(shì)。

一、新型冠狀病毒疫情引發(fā)對(duì)嚴(yán)格衛(wèi)生行政許可程序問(wèn)題的討論

新型冠狀病毒疫情已經(jīng)形成了世界范圍的大流行，并且考驗(yàn)著各國(guó)政府應(yīng)對(duì)公共突發(fā)衛(wèi)生事件的治理能力。在新冠肺炎防控的各個(gè)時(shí)期政府無(wú)疑必須承擔(dān)起主體責(zé)任，政府對(duì)防控效果起到關(guān)鍵性作用，有學(xué)者將這種關(guān)鍵性作用具體概括為“風(fēng)險(xiǎn)溝通者、應(yīng)急主導(dǎo)者、資源協(xié)調(diào)者和創(chuàng)新促進(jìn)者。”[1]完全的信息公開、有效的防控措施（包括封城和嚴(yán)格監(jiān)管的居家隔離政策）、應(yīng)收盡收的醫(yī)療應(yīng)對(duì)措施對(duì)疫情防控效果起到了關(guān)鍵性作用。政府應(yīng)對(duì)疫情通過(guò)一系列的具體方式來(lái)實(shí)施，其中政府規(guī)制是解決衛(wèi)生產(chǎn)品短缺、保持市場(chǎng)穩(wěn)定和實(shí)施有效治療的基本手段。“規(guī)制（regulation）一詞包含一系列廣泛監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其后果的政策?！盵2]《衛(wèi)生行政許可管理辦法》立法目的條款確立了“規(guī)范衛(wèi)生計(jì)生行政部門實(shí)施衛(wèi)生行政許可”的目標(biāo)，而實(shí)質(zhì)上規(guī)制不僅有監(jiān)督的作用，也有信息獲取、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控的功能。即使在行政審批制度改革和規(guī)制緩和等去規(guī)制化的呼聲下，行政規(guī)制仍然是現(xiàn)代國(guó)家不可或缺的治理工具，而創(chuàng)設(shè)并實(shí)施行政許可無(wú)疑是行政規(guī)制最為基本的形式。

行政許可的實(shí)施必須遵循嚴(yán)格的程序，在疫情應(yīng)對(duì)的機(jī)構(gòu)、人員和產(chǎn)品許可中，《行政許可法》和《衛(wèi)生行政許可管理辦法》均設(shè)置了較為嚴(yán)格的許可程序。由于新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)的緊迫性，必須與時(shí)間賽跑，提高申報(bào)效率，以保護(hù)和挽救更多的生命，因而，必須建立衛(wèi)生應(yīng)急許可的加快程序從而提高申報(bào)效率。我國(guó)《行政許可法》中有關(guān)行政許可的實(shí)施程序中并沒(méi)有加快程序，此種規(guī)制缺失實(shí)屬《行政許可法》的重要缺陷，將無(wú)法為政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生治理危機(jī)提供程序加快的法律依據(jù)?！缎l(wèi)生行政許可管理辦法》作為具體實(shí)施衛(wèi)生許可的部門規(guī)章，沒(méi)有因衛(wèi)生許可的特殊性而在《行政許可法》之下建立專門的或是特別的許可程序，其許可程序基本上是對(duì)一般性許可程序的簡(jiǎn)單復(fù)制?！缎l(wèi)生行政許可管理辦法》與《行政許可法》保有了許可程序規(guī)定的完全一致性，維護(hù)了規(guī)制行政許可法律文件的一體性，但是卻引發(fā)了對(duì)《衛(wèi)生行政許可管理辦法》制定必要性的質(zhì)疑。實(shí)際上，不僅在實(shí)定法上沒(méi)有對(duì)衛(wèi)生許可程序加快的規(guī)定，在學(xué)理上也缺少對(duì)許可程序加快的學(xué)術(shù)探討，僅把衛(wèi)生許可認(rèn)定為一種需嚴(yán)格遵循法定程序的行為，使得衛(wèi)生行政許可的實(shí)施難以有效應(yīng)對(duì)公共突發(fā)衛(wèi)生事件防控的需要。

二、衛(wèi)生應(yīng)急許可程序加快的合理性緣由

針對(duì)是否具有突發(fā)性的情勢(shì)，可以從學(xué)理上將行政許可劃分為常態(tài)許可與應(yīng)急許可，同時(shí)必須分析建立衛(wèi)生應(yīng)急許可程序加快具有的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

1.應(yīng)對(duì)疫情防控嚴(yán)峻形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)疫情的控制已經(jīng)取得了決定性勝利。但是就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，疫情防控的任務(wù)依然十分艱巨。一方面，國(guó)內(nèi)已經(jīng)全面復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)，由此帶來(lái)的人員流動(dòng)及聚集加大了潛在的、可能的傳播風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，國(guó)外疫情嚴(yán)重指數(shù)較高，同時(shí)發(fā)展中國(guó)家因?yàn)獒t(yī)療水平和公共衛(wèi)生條件的有限，疫情防控形勢(shì)十分嚴(yán)峻，尤其是印度疫情令國(guó)際社會(huì)十分擔(dān)憂。人類是一個(gè)疫情防控的命運(yùn)共同體，內(nèi)防擴(kuò)散、外放輸入是我國(guó)今后一段時(shí)間內(nèi)的常態(tài)化防控方針，各項(xiàng)防控措施不能松懈。疫情防控的嚴(yán)峻形勢(shì)迫切要求加快衛(wèi)生許可程序。當(dāng)面對(duì)恣意肆虐的新冠肺炎疫情，各個(gè)國(guó)家都面臨較為突出的醫(yī)用物資的供給不足，節(jié)約時(shí)間、加快審批是解決醫(yī)療物資匱乏的現(xiàn)實(shí)需要。

首先，對(duì)于轉(zhuǎn)產(chǎn)生產(chǎn)口罩、防護(hù)服等應(yīng)急物資以及轉(zhuǎn)產(chǎn)生產(chǎn)醫(yī)療器械企業(yè)的審批程序需加快。我國(guó)疫情防控早期曾面臨十分嚴(yán)峻的醫(yī)療物資短缺的局面，特別是醫(yī)用口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等物資十分短缺，口罩的“一罩難求”對(duì)疫情防控形成了極大的壓力。隨著應(yīng)急物資生產(chǎn)單位漸次復(fù)工復(fù)產(chǎn)，供給有所增加，但是仍然不能滿足市場(chǎng)需要，相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)是解決應(yīng)急醫(yī)療物資短缺的重要舉措。但是疫情防控刻不容緩，企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)準(zhǔn)備要快，政府審批也要快。隨著生產(chǎn)型企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)和相關(guān)企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)，我國(guó)醫(yī)療物資供給不足的問(wèn)題已經(jīng)完全解決。

其次，對(duì)新冠肺炎防控藥品注冊(cè)申請(qǐng)需加快審批。目前，全世界科學(xué)家都在聚焦于新冠肺炎治療藥物和疫苗的研發(fā)，我國(guó)在中醫(yī)藥兩條路徑上進(jìn)行著不斷的嘗試。對(duì)于防控新冠肺炎所需藥物申請(qǐng)注冊(cè)，在保證有效性和安全性的前提下，必須加快許可程序。

最后，對(duì)于涉及新冠肺炎疫情防控知識(shí)產(chǎn)權(quán)的申請(qǐng)也要建立加快辦理的綠色通道，對(duì)于新冠肺炎診療的創(chuàng)造性智力勞動(dòng)成果的保護(hù)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家藥監(jiān)局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局三部門已聯(lián)合建立“行政許可應(yīng)急綠色通道”,《行政許可法》和《衛(wèi)生行政許可管理?xiàng)l例》應(yīng)吸收衛(wèi)生許可實(shí)踐的創(chuàng)新管理經(jīng)驗(yàn)，明確如何加快審批的具體措施。

2.提升政府行政許可效能的重要舉措?，F(xiàn)代政府是法治政府，而效率是法治政府的題中應(yīng)有之意?！耙宰钚〉耐度耄玫阶畲蟮氖斋@，不僅被普遍認(rèn)為是有效率的，而且被假定為個(gè)人或組織在通常情況下所追求的?！盵3]即使在嚴(yán)格倡導(dǎo)通過(guò)程序控制行政權(quán)力的背景下，行政程序與效率也并不必然、完全產(chǎn)生矛盾，效率是法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)和測(cè)量指標(biāo)。在行政法上，無(wú)論是稱之為效能或是稱之為效率、效益，其所表達(dá)的本質(zhì)內(nèi)容并無(wú)太大差異，在于以最小的行政成本的投入獲得最大行政收益。行政效益作為政府生產(chǎn)力的內(nèi)容，是行政投入和行政收益的比例關(guān)系。從行政效益評(píng)估的方法來(lái)看，如果行政收益特定，成本越小則效益越大，行政投入和行政收益呈反向關(guān)系。

加快行政許可程序是降低行政成本、提高行政效益最為直接的方法。行政許可是一種嚴(yán)格程序主義的具體行政行為，因?yàn)樵S可具有潛在的利益分配的功能，許可程序的價(jià)值不僅在于控制許可權(quán)力的行使而防止權(quán)力尋租和恣意，還在于以程序的方式最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)體正義的追求。衛(wèi)生行政許可事關(guān)人民群眾的生命健康和安全，嚴(yán)格的程序控制顯得尤為重要。當(dāng)然，筆者在這里強(qiáng)調(diào)的對(duì)衛(wèi)生許可程序的削減、限制和加快，不是說(shuō)對(duì)于所有的衛(wèi)生許可程序都要進(jìn)行削減、限制和加快，而在于保留必不可少的許可程序，對(duì)于不必要的衛(wèi)生許可程序予以削減。對(duì)衛(wèi)生許可程序的設(shè)置特別是以裁量基準(zhǔn)的方式設(shè)置的許可程序予以限制，在保證科學(xué)進(jìn)行許可情勢(shì)評(píng)估的前提下加快許可審批過(guò)程、提高行政許可審批和實(shí)施效率。對(duì)于行政許可程序進(jìn)行削減，這就需衡量必要的行政許可程序與非必要的行政許可程序。所謂必要與非必要的衡量并非以“法定”為標(biāo)準(zhǔn)，而是建立在合理性基礎(chǔ)之上，這實(shí)為認(rèn)定的難點(diǎn)。對(duì)于衛(wèi)生許可程序的限制，特別是以裁量基準(zhǔn)的形式設(shè)置的許可程序，禁止裁量基準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)新的許可程序倒是比較容易判斷，但是對(duì)于以裁量基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)法定許可程序的具體化是否具有合理性卻是比較難以判斷。如果單就簡(jiǎn)單化的期限加快的實(shí)施而言，不僅不具有識(shí)別和實(shí)施的困難與爭(zhēng)議，而且簡(jiǎn)便易行。如對(duì)于衛(wèi)生許可審查期限，《行政許可法》和《衛(wèi)生行政許可管理辦法》均作出了“20 日內(nèi)作出衛(wèi)生許可決定”的規(guī)定，以及“可以延長(zhǎng)10 日”的補(bǔ)充規(guī)定。各具體負(fù)責(zé)實(shí)施衛(wèi)生行政許可的部門可以不適用10 日的延長(zhǎng)規(guī)定，也可以在許可辦理窗口作出早于20 日的許可期限承諾。

3.推進(jìn)衛(wèi)生行政審批制度改革的必然要求。行政審批制度作為行政管理體制改革的重要內(nèi)容，被認(rèn)為是改革的顯性內(nèi)容，是中國(guó)法治建設(shè)的重大實(shí)踐，針對(duì)的是發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政審批制度。經(jīng)濟(jì)體制的變革成為催生行政審批制度改革的內(nèi)生動(dòng)力，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，“計(jì)劃與審批”的資源配置方式改革迫在眉睫。以建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政審批制度是我國(guó)行政審批制度改革的方向，著力于“簡(jiǎn)政放權(quán)”的改革措施，其中“放管服”被認(rèn)為是我國(guó)行政體制改革和行政審批制度改革的“先手棋”。

首先，衛(wèi)生行政許可程序的加快是實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革的重要手段。然而，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行政審批制度的改革卻在一定程度上錯(cuò)置了“目的”與“手段”的關(guān)系，誤把作為手段的“簡(jiǎn)政放權(quán)”措置為行政審批制度改革的目的。一是衛(wèi)生行政許可體制的改革沿循簡(jiǎn)政放權(quán)的導(dǎo)向。簡(jiǎn)政放權(quán)的一個(gè)重要目的是為了提高衛(wèi)生行政許可效率，簡(jiǎn)政放權(quán)是提高許可效率的手段，不可將作為效率的目標(biāo)和作為手段的簡(jiǎn)政放權(quán)錯(cuò)置。二是衛(wèi)生行政許可體制的改革肩負(fù)多元價(jià)值目標(biāo)而并非僅為一元的效率。衛(wèi)生行政審批制度改革的目的并非為實(shí)現(xiàn)單一性的衛(wèi)生許可“效率”目標(biāo)，還在于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益、維護(hù)公共利益，保障衛(wèi)生行政許可的有效實(shí)施。三是激發(fā)社會(huì)活力是衛(wèi)生許可制度改革的深層次目的。對(duì)行政審批及衛(wèi)生行政審批制度改革的認(rèn)識(shí)不能從較為初級(jí)的規(guī)范主義的立場(chǎng)來(lái)分析，規(guī)范衛(wèi)生行政許可的設(shè)定和實(shí)施只能是制度改革的初級(jí)目的，更應(yīng)當(dāng)從積極的功能主義的立場(chǎng)通過(guò)政府提供更為優(yōu)質(zhì)的衛(wèi)生許可服務(wù)來(lái)激發(fā)社會(huì)活力?！皟?yōu)化公共服務(wù)，激發(fā)社會(huì)活力，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。”[4]

其次，加快衛(wèi)生應(yīng)急行政許可程序?qū)τ谛l(wèi)生行政審批制度的改革具有顯現(xiàn)和隱性的價(jià)值。一方面，衛(wèi)生行政效能的提升，在遵循必要的、不可或缺的許可程序的前提下，衛(wèi)生許可程序的加快無(wú)論對(duì)于政府或是申請(qǐng)人而言都具有現(xiàn)實(shí)的效益價(jià)值；另一方面，加快衛(wèi)生應(yīng)急許可程序是優(yōu)化政府服務(wù)的手段。在保障醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資有效性和安全性的前提下，可以節(jié)約大量的時(shí)間和精力，從而激發(fā)社會(huì)活力，在醫(yī)用應(yīng)急物資短缺的情形下，鼓勵(lì)更多生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)以及新企業(yè)的注冊(cè)，為醫(yī)療衛(wèi)生和藥品市場(chǎng)的研發(fā)和生產(chǎn)注入活力，激勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。

三、加快衛(wèi)生應(yīng)急許可程序的主要措施

1.優(yōu)先辦理衛(wèi)生應(yīng)急許可。為了解決藥品注冊(cè)申請(qǐng)積壓的問(wèn)題，促進(jìn)急需仿制藥和新藥的研發(fā)，國(guó)家食品藥品總局出臺(tái)了《食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于解決藥品注冊(cè)申請(qǐng)積壓實(shí)行優(yōu)先審評(píng)審批的意見(jiàn)》（食藥監(jiān)藥化管〔2016〕19 號(hào)），規(guī)定了“臨床急需、市場(chǎng)短缺的藥品注冊(cè)申請(qǐng)”以及“在公共健康受到重大威脅情況下，對(duì)取得實(shí)施強(qiáng)制許可的藥品注冊(cè)申請(qǐng)”可以優(yōu)先審評(píng)審批。申請(qǐng)人在獲得優(yōu)先審評(píng)審批認(rèn)定后，優(yōu)先進(jìn)入審批程序。作為改進(jìn)版，《總局關(guān)于鼓勵(lì)藥品創(chuàng)新實(shí)行優(yōu)先審評(píng)審批的意見(jiàn)》（食藥監(jiān)藥化管〔2017〕126 號(hào)）基本上作出了相似的規(guī)定。藥品注冊(cè)申請(qǐng)優(yōu)先辦理制度的建立為用于疫情防控所需藥品的注冊(cè)提供了制度保障，極大縮短了藥品審批周期。但是，就藥品注冊(cè)申請(qǐng)積壓優(yōu)先審評(píng)審批的實(shí)施以及結(jié)合當(dāng)前新冠肺炎疫情防控的實(shí)際需要而言，通過(guò)優(yōu)先辦理來(lái)加快衛(wèi)生許可程序仍有諸多需要完善的地方。

首先，將優(yōu)先辦理作為衛(wèi)生應(yīng)急許可法律文件的重要制度。目前，規(guī)定優(yōu)先辦理藥品許可的制度位階較低，僅為總局的一個(gè)文件或是通知，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（法律）和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（行政法規(guī)）均未對(duì)優(yōu)先辦理作出規(guī)定。衛(wèi)生應(yīng)急許可將進(jìn)入常態(tài)化的管理，軟法規(guī)制位階低、制度穩(wěn)定性不強(qiáng)。優(yōu)先辦理的許可范圍較窄，僅限于藥品注冊(cè)，還應(yīng)建立生產(chǎn)或者轉(zhuǎn)產(chǎn)生產(chǎn)應(yīng)急物資許可，生產(chǎn)或是轉(zhuǎn)產(chǎn)生產(chǎn)醫(yī)療器械許可，以及涉?zhèn)魅静》揽氐膶＠?、商?biāo)的注冊(cè)優(yōu)先辦理。

其次，建立明確而完善的優(yōu)先辦理的加快機(jī)制。優(yōu)先辦理存在目的與手段的非一致性，《總局關(guān)于鼓勵(lì)藥品創(chuàng)新實(shí)行優(yōu)先審評(píng)審批的意見(jiàn)》提出的優(yōu)先辦理臨床急需、市場(chǎng)短缺的藥品注冊(cè)申請(qǐng)，誠(chéng)然這種優(yōu)先具有一定程度的“加快”的效果，然而該文件所要實(shí)現(xiàn)的“立法”目的并非為完全加快的目的，而是旨在解決“注冊(cè)申請(qǐng)積壓的矛盾”。實(shí)際上優(yōu)先辦理特定形態(tài)的藥品審批并不能真正解決申請(qǐng)積壓的問(wèn)題，必須要建立完善的優(yōu)先辦理的制度與機(jī)制。

2.縮短衛(wèi)生行政許可的審查期限。無(wú)論是《行政許可法》或是《衛(wèi)生行政許可管理辦法》均確定了實(shí)施許可應(yīng)遵循“便民”的原則，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)努力“提高辦事效率”。衛(wèi)生行政許可期限的設(shè)置便在安全性和效率性之間徘徊。一方面，立法必須給行政許可機(jī)關(guān)留下合理的、必要的時(shí)間，以對(duì)衛(wèi)生許可申請(qǐng)實(shí)施實(shí)質(zhì)性審查，從而確保無(wú)論是作為藥品或是醫(yī)療物資的許可申請(qǐng)對(duì)象具有有效性和安全性；另一方面，期限制度的建立又在于防止行政許可機(jī)關(guān)以審慎審批為托詞而出現(xiàn)不必要的拖延，從而建立基本的行政許可的效率。期限制度是實(shí)現(xiàn)行政許可效率的基本手段，但期限的設(shè)置不僅是為了實(shí)現(xiàn)許可效率的單一性目的，期限也僅僅是建立最為基本的許可效率的機(jī)制。

《行政許可法》中對(duì)許可期限采用專門的一節(jié)對(duì)涉及審批期限作出了十分具體的規(guī)定，《衛(wèi)生行政許可管理辦法》對(duì)期限進(jìn)行了完全的“復(fù)制”，規(guī)定了“二十日內(nèi)”作出衛(wèi)生許可決定，但可延長(zhǎng)“十日”。但是《辦法》未對(duì)統(tǒng)一辦理的時(shí)間作出規(guī)定，對(duì)需進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的期限作出了具體規(guī)定。衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律文件的規(guī)定在期限內(nèi)對(duì)衛(wèi)生行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查并作出決定是依法許可的要求，并非充分體現(xiàn)了衛(wèi)生行政許可加快的要求。如果從程序加快的目的出發(fā)，就期限而言，在依法行政的要求下加快衛(wèi)生許可程序可以從兩個(gè)方面進(jìn)行立法的完善：一是完善應(yīng)急衛(wèi)生許可期限縮短的規(guī)定。必須由《行政許可法》作出縮短審批期限的授權(quán)或者是直接的規(guī)定，如在第四十二條第一款下增加第二款作出公共突發(fā)的應(yīng)急行政許可期限低于二十天的直接規(guī)定或是授權(quán)。也可以在《衛(wèi)生行政許可管理辦法》中對(duì)應(yīng)急衛(wèi)生許可的具體縮短期限作出直接規(guī)定。二是在不改變現(xiàn)有制度規(guī)則的前提下，具體辦理衛(wèi)生行政許可申請(qǐng)的機(jī)關(guān)通過(guò)“行政承諾”的方式確定低于二十日的辦理衛(wèi)生應(yīng)急許可的承諾。如衛(wèi)生部門可以作出“凡涉及應(yīng)急或是突發(fā)衛(wèi)生許可在受理申請(qǐng)之日起10 日內(nèi)作出衛(wèi)生行政許可決定”的行政承諾，并賦予衛(wèi)生行政許可承諾對(duì)承諾主體的拘束力?？s短衛(wèi)生行政許可的審查期限是加快應(yīng)急衛(wèi)生行政許可的便捷手段，在確保應(yīng)急衛(wèi)生行政許可具有有效性和安全性的前提下，通過(guò)期限的縮短可以直接提高許可效率。

3.信息化許可方式的使用。新科技革命的興起及其應(yīng)用使得人類進(jìn)入了“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)改變了人們的生產(chǎn)、生活和思維方式，政府必須適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)而推行電子政務(wù)。實(shí)際上，電子政務(wù)不僅是政府對(duì)信息化挑戰(zhàn)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，電子政務(wù)的推行更有值得關(guān)注的主動(dòng)性價(jià)值，即基于“方便”而提升政府效率的價(jià)值?！半娮诱?wù)逐漸成為提升政府履職能力、推動(dòng)政府管理創(chuàng)新、優(yōu)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要支撐?！盵5]

無(wú)論是作為服務(wù)性政府建設(shè)的內(nèi)在要求或是作為效率政府建設(shè)的重要路徑，推行電子政務(wù)將極大方便相對(duì)人提出行政許可申請(qǐng)及許可部門的審批效率，因而具有許可程序加快的效果。衛(wèi)生應(yīng)急許可具有加快許可程序的迫切性，通過(guò)電子政務(wù)的推行可以簡(jiǎn)化審批過(guò)程、節(jié)約審批時(shí)間、降低審批成本?！缎姓S可法》第33 條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便申請(qǐng)人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請(qǐng)”?！缎l(wèi)生行政許可管理辦法》第10 條規(guī)定“有條件的衛(wèi)生計(jì)生行政部門應(yīng)當(dāng)在相關(guān)網(wǎng)站上公布前款所列事項(xiàng)，方便申請(qǐng)人提出衛(wèi)生行政許可，提高辦事效率?！比欢F(xiàn)有制度通過(guò)推行電子政務(wù)來(lái)加快應(yīng)急衛(wèi)生許可程序在實(shí)踐中也存在諸多不完善的問(wèn)題。一是僅從方便相對(duì)人的維度出發(fā)，而并沒(méi)有從整體性視域來(lái)論證和推行電子行政許可。實(shí)際上，電子政務(wù)不僅方便相對(duì)人提出衛(wèi)生應(yīng)急許可，也方便許可機(jī)關(guān)審批相對(duì)人的申請(qǐng)，網(wǎng)上衛(wèi)生許可系統(tǒng)不僅要包含申請(qǐng)系統(tǒng)也要具有審批的功能。二是現(xiàn)有制度并沒(méi)有對(duì)衛(wèi)生許可電子政務(wù)的實(shí)施作出具有拘束性的規(guī)定?！缎姓S可法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”建立和完善有關(guān)制度，而《衛(wèi)生行政許可管理辦法》只是作為一種倡導(dǎo)性的規(guī)定，提出“有條件”的可以公布衛(wèi)生許可事項(xiàng)。導(dǎo)致了在衛(wèi)生許可的實(shí)踐中，由于系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)不足、相關(guān)技術(shù)問(wèn)題的存在以及許可協(xié)同性不足的原因，多數(shù)情形下并沒(méi)有真正實(shí)施網(wǎng)絡(luò)衛(wèi)生許可的申報(bào)和審批，或者把電子政務(wù)簡(jiǎn)單認(rèn)為是“網(wǎng)絡(luò)發(fā)布衛(wèi)生許可條件”。

4.減少行政聽證的適用。聽證是現(xiàn)代民主的象征和核心。在英國(guó)，行政調(diào)查是行政法上廣泛使用的技術(shù)步驟，是提供給行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范或作出決定的重要參考，“主要的調(diào)查方式有公開調(diào)查、聽證和調(diào)查法庭”[6]。聽證貫穿于美國(guó)行政程序法的始終，“在美國(guó)法律上，聽證不僅是普通法的一個(gè)重要原則，它還包括在美國(guó)憲法的正當(dāng)法律程序之中?！盵7]我國(guó)自1996 年行政聽證被《行政處罰法》確認(rèn)以來(lái)，因聽證所具有的程序象征性價(jià)值和實(shí)體實(shí)質(zhì)性效果而被各項(xiàng)法律文件所確認(rèn)。2003 年，《行政許可法》確認(rèn)了行政許可聽證制度，在第46條和第47 條分別規(guī)定了三種需要進(jìn)行行政聽證的情形，《衛(wèi)生行政許可管理辦法》對(duì)此進(jìn)行了沿用。

聽證因其為行政程序注入交往理性的特質(zhì)，因而具有了民主性的實(shí)質(zhì)，并且因具有的民主性而增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)作出行政許可的科學(xué)性和合理性。學(xué)界普遍認(rèn)為，我國(guó)目前的行政聽證范圍相對(duì)較小，應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大行政許可的范圍?！皩?duì)行政許可聽證范圍的規(guī)定宜采取折衷式的立法模式，應(yīng)盡可能擴(kuò)大行政許可的聽證范圍，建立行政許可聽證范圍實(shí)施的保障機(jī)制?！盵8]而聽證程序是否介入所體現(xiàn)的程序效率是不一樣的，很顯然不適用聽證的行政許可程序期限更短，效率更高，程序效率與行政聽證的擴(kuò)大適用存在矛盾性的一面。就衛(wèi)生應(yīng)急許可程序的加快要求而言，應(yīng)當(dāng)在合法性的前提下盡量減少衛(wèi)生許可聽證的適用。一是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施衛(wèi)生行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)仍然要舉行聽證。法定聽證是必須聽證，加快衛(wèi)生應(yīng)急許可程序必須具有合法性前提，減少聽證不是不聽證。二是減少衛(wèi)生應(yīng)急許可聽證的適用在于減少“涉及重大公共利益的衛(wèi)生行政許可事項(xiàng)”和“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”兩種情形的聽證適用。在學(xué)理上存在對(duì)“重大公共利益”、“重大利益關(guān)系”這兩個(gè)不確定法律概念的解釋，因衛(wèi)生應(yīng)急許可涉及疫情防控的直接需要，將全部的衛(wèi)生應(yīng)急許可均歸屬于涉及“重大公共利益”也并不為過(guò)。但是基于疫情防控的應(yīng)急性需要，不將其歸屬于“重大公共利益”或“重大利益關(guān)系”雖存在一定的合理性疑問(wèn)，但是并不對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急行政許可的合法性構(gòu)成威脅。

5.建立衛(wèi)生應(yīng)急許可延續(xù)申請(qǐng)的中止制度。許可期限的延長(zhǎng)和延續(xù)并非相等同的范疇，《行政許可法》建立了許可延續(xù)制度。依據(jù)《行政許可法》及《衛(wèi)生行政許可管理辦法》的規(guī)定，衛(wèi)生許可的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在該衛(wèi)生行政許可有效期屆滿30 日前向作出衛(wèi)生行政許可決定的衛(wèi)生計(jì)生行政部門提出申請(qǐng)，并且對(duì)許可機(jī)關(guān)的審批期限和未予決定的后果作了規(guī)定“受理延續(xù)申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)在該衛(wèi)生行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)?！?/p>

與衛(wèi)生行政許可決定程序相比，衛(wèi)生行政許可延續(xù)在程序上具有簡(jiǎn)化的特點(diǎn)，這是所有許可延續(xù)程序的共性，簡(jiǎn)化具有效率的價(jià)值。與行政許可決定程序相比，行政許可延續(xù)程序可以在申請(qǐng)材料的提交、行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)的審查等方面大大簡(jiǎn)化。[9]目前，學(xué)界對(duì)于許可延續(xù)審查的性質(zhì)及標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)存在一定的爭(zhēng)議和討論，但是簡(jiǎn)化的程序無(wú)疑提高了衛(wèi)生許可的效率、加快了審查的進(jìn)度。但是許可延續(xù)具有一般意義上的程序加快的效果并不能回應(yīng)衛(wèi)生應(yīng)急許可的需要，應(yīng)建立衛(wèi)生應(yīng)急許可延續(xù)申請(qǐng)的中止制度，從而保障重大疫情防控的醫(yī)療衛(wèi)生物資的供應(yīng)需要。首先，確定疫情作為延續(xù)申請(qǐng)期間中止的事由。根據(jù)《行政許可法》及《衛(wèi)生行政許可管理辦法》的規(guī)定，衛(wèi)生許可應(yīng)當(dāng)在該衛(wèi)生行政許可有效期屆滿30 日前向作出衛(wèi)生行政許可決定的衛(wèi)生計(jì)生行政部門提出申請(qǐng)。因處疫情防控時(shí)期的特殊性，相對(duì)人具有申請(qǐng)延續(xù)的不便之處，許可機(jī)關(guān)也具有審核延續(xù)申請(qǐng)的不便之處，為了保障延續(xù)申請(qǐng)的可行性及有效保障衛(wèi)生醫(yī)用物資的供給需要，可以將疫情作為延續(xù)申請(qǐng)期間中止的事由，待疫情結(jié)束后繼續(xù)計(jì)算申請(qǐng)期間。其次，疫情的宣告及開始和結(jié)束的認(rèn)定應(yīng)以當(dāng)?shù)卣墓俜酵ǜ鏋檎J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。再次，疫情期間并不當(dāng)然和自動(dòng)產(chǎn)生衛(wèi)生許可延續(xù)的效果，還需要相對(duì)人在許可有效期屆滿前以較為簡(jiǎn)便的方式提出需延續(xù)的請(qǐng)求，請(qǐng)求需明示但無(wú)需提供申請(qǐng)資料，只需要提出延續(xù)的請(qǐng)求即可，如通過(guò)電子郵件提出延續(xù)的請(qǐng)求。

四、基于新冠肺炎疫情政府應(yīng)急許可程序加快的立法建議

衛(wèi)生應(yīng)急許可程序的設(shè)置具有兩重性：一方面，基于衛(wèi)生許可對(duì)人民群眾生命健康的極端重要性，因而必須建立必要的衛(wèi)生許可程序以保障許可產(chǎn)品的有效性和安全性；另一方面，以新冠疫情為代表的衛(wèi)生許可具有應(yīng)急性，為解決疫情防控所需的醫(yī)療物資、治療藥物、疫苗研發(fā)需要，迫切需要加快衛(wèi)生許可程序，以最大限度保障人民的生命健康，故而需要在保障安全性的前提下建立衛(wèi)生許可的加快程序。然而《行政許可法》、《衛(wèi)生行政許可管理辦法》卻并沒(méi)有對(duì)此作出回應(yīng)，《行政許可法》只是以一般性的許可要求對(duì)衛(wèi)生許可作一般性的程序規(guī)制，《衛(wèi)生行政許可管理辦法》也沒(méi)有對(duì)衛(wèi)生許可所需加快的應(yīng)急情形進(jìn)行規(guī)定，從而極大影響了政府應(yīng)對(duì)疫情防控的針對(duì)性和有效性。法律規(guī)制的缺失使得本文從理論上對(duì)于衛(wèi)生應(yīng)急許可程序加快的必要性、措施和實(shí)施要求等問(wèn)題的探討具有了直接的現(xiàn)實(shí)意義。倡導(dǎo)建立衛(wèi)生應(yīng)急許可的特別程序。首先，需要《行政許可法》進(jìn)行授權(quán)，以確立衛(wèi)生許可程序加快具有法律依據(jù)。如可以在該法第六節(jié)特別規(guī)定中增加一條，對(duì)于公共突發(fā)衛(wèi)生事件等應(yīng)急性衛(wèi)生許可應(yīng)建立特別許可程序，在保障許可產(chǎn)品有效性和安全性的前提下加快衛(wèi)生許可程序，通過(guò)優(yōu)先辦理、縮短行政許可的審查期限、使用信息化許可方式、減少行政聽證的適用和建立許可延續(xù)申請(qǐng)的中止制度等措施來(lái)加快許可程序。其次，需在《衛(wèi)生行政許可管理辦法》增加專門的“衛(wèi)生許可程序加快”的內(nèi)容。對(duì)于新冠肺炎疫情屬衛(wèi)生應(yīng)急倒是比較容易判斷，但是對(duì)于整體性納入衛(wèi)生許可需應(yīng)急處理的情形確是需要進(jìn)行個(gè)別化的衡量。因而需要對(duì)屬于“應(yīng)急性”的情形、需加快的衛(wèi)生許可范圍、加快衛(wèi)生許可程序的主要措施、管控措施等具體問(wèn)題作出規(guī)定，從而建立相對(duì)完善的衛(wèi)生應(yīng)急許可加快的制度體系?！?/p>