關(guān)于政府事業(yè)單位審計(jì)開(kāi)展情況的思考

武鍶芪

摘 要：現(xiàn)代國(guó)家治理的需求決定了政府審計(jì)的產(chǎn)生、方向和制度形態(tài)。目前我國(guó)的審計(jì)機(jī)制雖然發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題，在很大程度上提高了資金的使用效率。但仍存在著立法保障不足，審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)，審計(jì)資源配置分散等問(wèn)題。本文呼吁在完善現(xiàn)有的法律框架下，有針對(duì)性、有目標(biāo)、有步驟的進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新，從“沒(méi)有最好、只有更好”的目標(biāo)出發(fā)，最大限度地釋放政府審計(jì)的巨大能量。

關(guān)鍵詞：政府單位 審計(jì) 財(cái)務(wù)公開(kāi)

一、引言

作為公共部門(mén)，行政事業(yè)單位的高效和合規(guī)運(yùn)行對(duì)深化改革和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定十分重要。公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理效率低下，透明度和問(wèn)責(zé)不足仍然是現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題。2016年清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心發(fā)布的《2016年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》對(duì)295個(gè)地級(jí)及以上市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)得分占該部分滿(mǎn)分百分比的情況進(jìn)行分析，所有城市的平均得分僅占該部分滿(mǎn)分的43.23%，其中僅有37.2%的地級(jí)及以上市政府、22.9%的縣級(jí)市政府公布了債務(wù)情況，而且公開(kāi)的口徑和統(tǒng)計(jì)方法不一。建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告公開(kāi)與審計(jì)制度，對(duì)提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督效率，保障經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行具有重要意義，其不僅能保障財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的合法和合規(guī)，同時(shí)在一定程度上還能提高資金運(yùn)用過(guò)程中的效率和效果，最終優(yōu)化國(guó)家治理。

二、推行行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)公開(kāi)與審計(jì)的意義

2015年11月初，財(cái)政部發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，明確了各級(jí)政府、各部門(mén)、各事業(yè)單位自2017年1月1日起貫徹執(zhí)行政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的義務(wù)。建立健全現(xiàn)代政府會(huì)計(jì)和審計(jì)制度，有利于強(qiáng)化成本管理，提高來(lái)年預(yù)算編制的科學(xué)性，使得公共資源得到更有效的配置。同時(shí)，由于修訂后的《預(yù)算法》已經(jīng)允許地方政府發(fā)債，全面引入政府財(cái)務(wù)信息公開(kāi)和審計(jì)制度能在一定程度上約束地方政府的高風(fēng)險(xiǎn)投資行為，有效防止舉債資金的濫用。最后，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)公開(kāi)和獨(dú)立鑒證、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，有助于提高我國(guó)公共部門(mén)的公信力和透明度，也能提高公眾對(duì)政府的信任度，以最終實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)。

三、全面推行行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)披露和審計(jì)中所遇到的問(wèn)題

2015年12月8日中共辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》，這對(duì)我國(guó)政府審計(jì)事業(yè)的發(fā)展具有里程碑式的意義。近幾年在全面推行政府審計(jì)中，也反映出一些問(wèn)題，主要如下：

（一）缺乏較強(qiáng)的法律支撐

由于政府會(huì)計(jì)改革涉及面廣，技術(shù)性、政策性、敏感性強(qiáng)，難點(diǎn)多，現(xiàn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的建設(shè)和實(shí)施都還處于研究制定過(guò)程和討論稿發(fā)布階段?，F(xiàn)有的《會(huì)計(jì)法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》都尚未明確政府部門(mén)審計(jì)的內(nèi)容，程序和與之配套的監(jiān)管等。

（二）政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系亟待發(fā)展和完善

政府和行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尚有如公有資產(chǎn)的核算范圍、政府合并報(bào)表、政府的成本費(fèi)用、政府的收入確認(rèn)等諸多問(wèn)題需要解決，同時(shí)一套專(zhuān)門(mén)適用于政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則還要涉及到與現(xiàn)有的國(guó)家預(yù)算制度、國(guó)有資產(chǎn)管理制度和財(cái)務(wù)制度的協(xié)調(diào)。

（三）缺乏可操作的審計(jì)主題

結(jié)合現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)展的審計(jì)業(yè)務(wù)，審計(jì)主題基本上可以劃分為：財(cái)務(wù)信息、非財(cái)務(wù)信息、制度和組織的特定行為。在企業(yè)，財(cái)務(wù)信息主要是指企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果和現(xiàn)金流量。這些都有既定的非常詳實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。但相比較之下，政府財(cái)務(wù)信息可以是單位的財(cái)政收支情況，也可以是財(cái)務(wù)收支所產(chǎn)生的績(jī)效結(jié)果，還可以是某具體的財(cái)政收支行為，審計(jì)的主題似乎有多種情況可以選擇。而針對(duì)于制度的審計(jì)可以查制度設(shè)計(jì)的缺陷，也可以查制度執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題。政府審計(jì)若主題不明確，則相應(yīng)的審計(jì)結(jié)果就是無(wú)的放矢，更遑論審計(jì)的指導(dǎo)建議功能。

（四）審計(jì)的獨(dú)立性欠缺

現(xiàn)在我國(guó)政府和行政事業(yè)單位的審計(jì)大多存在是內(nèi)部審計(jì)，并且地方審計(jì)機(jī)關(guān)受到同級(jí)別的政府和上層審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)直接是在本級(jí)財(cái)政中開(kāi)支。這種情況并不能最大程度上發(fā)揮審計(jì)的免疫功能，由于經(jīng)濟(jì)利益上的不獨(dú)立，導(dǎo)致實(shí)踐中通常會(huì)出現(xiàn)“不好審”和“不能審”的情況。

（五）政府會(huì)計(jì)和審計(jì)人才缺失

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)的會(huì)計(jì)教育還主要是以企業(yè)會(huì)計(jì)核算和審計(jì)為主題，尚無(wú)政府會(huì)計(jì)和審計(jì)學(xué)科的建設(shè)和教材體系。而現(xiàn)在大多數(shù)從事政府審計(jì)的人員是通過(guò)統(tǒng)一的公務(wù)員考核選拔出來(lái)，在招考的機(jī)制上，專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能所占權(quán)重偏低。同時(shí)，在從業(yè)人員的職業(yè)后續(xù)發(fā)展上，繼續(xù)教育的力度顯然不強(qiáng)，從業(yè)人員對(duì)新的財(cái)稅機(jī)制的改革并不是很熟悉。

四、實(shí)施政府和行政事業(yè)單位審計(jì)的他國(guó)經(jīng)驗(yàn)

在西方國(guó)家，政府審計(jì)的功能主要有鑒證，監(jiān)督、評(píng)價(jià)、指導(dǎo)和建議，審計(jì)類(lèi)型包括單一主題的財(cái)務(wù)信息審計(jì)或者行為審計(jì)，也包括多主題的財(cái)務(wù)報(bào)表結(jié)合內(nèi)部控制審計(jì)和較為綜合的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。由于各國(guó)的行政事業(yè)單位的設(shè)立目的，業(yè)務(wù)性質(zhì)，服務(wù)對(duì)象等方面有別于企業(yè)，有些國(guó)家也專(zhuān)門(mén)制定了行政單位的會(huì)計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則和審計(jì)實(shí)務(wù)指引，以對(duì)某些有別于通用的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。而通常上述這些國(guó)家的財(cái)務(wù)信息的審計(jì)都設(shè)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障。從審計(jì)資源的供給角度來(lái)看，各個(gè)國(guó)家選取審計(jì)師的方法各不相同，有的是采取公開(kāi)招標(biāo)制，有的是采用中長(zhǎng)期合作制，而有的是在嚴(yán)密的監(jiān)督制約機(jī)制下的自選服務(wù)制。

五、我國(guó)政府事業(yè)單位審計(jì)發(fā)展的對(duì)策與建議

（一）積極推進(jìn)政府部門(mén)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)準(zhǔn)則的建立

現(xiàn)階段在政府事業(yè)單位的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，我們要在積極引進(jìn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，又要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情和經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行因地制宜。整合各界資源加快完善統(tǒng)一適用于行政事業(yè)單位的政府會(huì)計(jì)制度和基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)表編制方法的制定。同時(shí)，國(guó)家亟需將各層級(jí)政府和事業(yè)單位的定期審計(jì)通過(guò)確立法律法規(guī)的形式加以固化，為行政事業(yè)單位的審計(jì)監(jiān)督提供強(qiáng)有力的法律支撐，從而提高各單位對(duì)審計(jì)的接受程度。

（二）強(qiáng)化行政單位審計(jì)的獨(dú)立性

現(xiàn)在政府和事業(yè)單位的審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)建議斬?cái)鄬?duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)，能由中央有關(guān)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一核撥。同時(shí)可以探索制定較為嚴(yán)格的審計(jì)紀(jì)律規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)定審計(jì)人員不得接受被審計(jì)單位的任何形式的福利和獎(jiǎng)金，以將為國(guó)家服務(wù)的審計(jì)機(jī)關(guān)和政府單位的利益糾葛扼殺在搖籃里。最后，對(duì)地方審計(jì)發(fā)現(xiàn)的值得關(guān)注的重要問(wèn)題我們需要健全重大事項(xiàng)報(bào)告制度，防止地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行“地方保護(hù)”。

（三）建立實(shí)時(shí)審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋審計(jì)

在信息過(guò)載的年代，我們可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高被審計(jì)單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，行業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行跨行業(yè)跨領(lǐng)域的整合比對(duì)和關(guān)聯(lián)度分析。做到統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源，以達(dá)到數(shù)據(jù)資源的一體化運(yùn)用。我們可以考慮完善各細(xì)分的行業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為服務(wù)對(duì)象提供合理的參考依據(jù)，使得審計(jì)結(jié)果能得到更好的運(yùn)用。通過(guò)信息化的平臺(tái)我們可以建立溝通反饋渠道，確保審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能得到跟蹤和整改，同時(shí)也能使報(bào)告運(yùn)用主體之間多了一個(gè)溝通交流的渠道。最后，在摸清審計(jì)對(duì)象數(shù)量和審計(jì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，我們可以結(jié)合被審計(jì)單位的目標(biāo)和內(nèi)容，通過(guò)逐步的宣傳引導(dǎo)和立法強(qiáng)制，來(lái)推進(jìn)審計(jì)和會(huì)計(jì)結(jié)果的公開(kāi)。在單位內(nèi)，我們可以加大專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)和普及，使得報(bào)告使用者尤其是單位負(fù)責(zé)人掌握基本的審計(jì)結(jié)果解讀能力。

（四）加大相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)力度和引進(jìn)模式

隨著技術(shù)的更新，審計(jì)覆蓋面的拓寬，傳統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)代政府審計(jì)的需要。一方面，我們可以加強(qiáng)審計(jì)從業(yè)人員的繼續(xù)教育，以加快專(zhuān)業(yè)知識(shí)的更新?lián)Q代和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。另一方面，我們可以統(tǒng)籌規(guī)劃各類(lèi)審計(jì)資源，找出審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻率，使得全面審計(jì)和重點(diǎn)審計(jì)能有效結(jié)合。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，我們可以引入外部力量，通過(guò)外包非核心業(yè)務(wù)的審計(jì)，選聘專(zhuān)業(yè)的會(huì)計(jì)事務(wù)所，招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)外部審計(jì)服務(wù)。同時(shí)由于審計(jì)屬于專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的職業(yè)，國(guó)家也可以考慮實(shí)行聘任制，通過(guò)靈活的崗位、良性引導(dǎo)和持續(xù)激勵(lì)吸引審計(jì)的高層次人才，以緩解現(xiàn)在審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)能力不足，相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)不夠的窘境。

（五）健全審計(jì)人員責(zé)任追究制度，要求審計(jì)人員按照法律法規(guī)來(lái)規(guī)范開(kāi)展業(yè)務(wù)

健全的責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)包括責(zé)任追究程序的啟動(dòng)方式，流程，責(zé)任認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任劃分的界限，和責(zé)任承擔(dān)的形式等。這樣可以直接減少審計(jì)人員在執(zhí)業(yè)過(guò)程中因故意或者過(guò)失導(dǎo)致的失誤，從而維護(hù)審計(jì)的權(quán)威性。從而真正做到有法可依，有責(zé)必究，依法執(zhí)行。

通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范政府審計(jì)的權(quán)限和落實(shí)審計(jì)的職責(zé)，我們定能使得政府和事業(yè)單位的審計(jì)逐步發(fā)展為權(quán)力監(jiān)督的緊箍咒，規(guī)章制度完善的倒逼機(jī)制，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器，公共資金的守護(hù)者和政策落實(shí)的監(jiān)察員。

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