對行政村代理記賬的探討

樂山師范學院經(jīng)濟與管理學院

摘 要：行政村代理記賬對于規(guī)范村級財務管理， 加強村務公開和民主監(jiān)督，維護農(nóng)民的合法利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，但同時也給村級財務管理帶來了新的問題。本文總結了推行行政村代理記賬的意義，分析了村級委托代理記賬存在的問題，提出了解決村級委托代理記賬問題的對策。

關鍵詞：行政村；代理記賬；財務管理模式；會計委托；財務公開

行政村代理記賬是根據(jù)自愿原則，在保證資金所有權、使用權和審批權不變、村民知情權和監(jiān)督權不受侵犯的前提下，由專業(yè)的會計服務機構通過一定形式的委托代理，對村級財務進行管理，提供會計信息的一項合約式的農(nóng)村財務管理制度。村級會計委托代理對于規(guī)范村級財務管理，建立健全村級民主管理，加強村務公開，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟和諧發(fā)展，建設社會主義新農(nóng)村具有重要的意義。

一、農(nóng)村財務管理模式

（一）村組財務村管理的傳統(tǒng)模式

村設專業(yè)會計和出納，組設報賬員，專業(yè)會計一般由村文書兼任，承擔農(nóng)經(jīng)管理工作。村組財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心指導和監(jiān)督，集中辦公，集體做賬，公開財務。優(yōu)點是鄉(xiāng)、村干部互相信任，村組干部工作積極性高，財務人員熟悉農(nóng)村基層情況；缺點是會計監(jiān)督流于形式，會計由村文書兼任，人員不穩(wěn)定，素質難于提高。

（二）村財鄉(xiāng)管模式

組財務由村管理，村財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，即經(jīng)村民會議討論同意，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理記賬，村不再設會計，由農(nóng)經(jīng)干部代理各村的財務工作，村上由文書兼任的報賬員將相關要素填制完備的票據(jù)帶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬。記賬完畢，由代理記賬員將會計報表發(fā)到各村，進行財務公開。優(yōu)點是會計工作更加規(guī)范，上級政策易于貫徹；缺點是農(nóng)經(jīng)干部不完全了解代理記賬各村組農(nóng)戶的情況，特別是各項往來的核算，村組干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏信任感，能動性差，被動配合。

（三）村組財務鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心管理模式

這種模式較村財鄉(xiāng)管模式更為徹底，村、組財務工作全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心代為辦理，以村、組作為兩個獨立的會計主體分別建賬，分別核算。優(yōu)點是會計工作更加規(guī)范；缺點是農(nóng)經(jīng)干部既從事農(nóng)村經(jīng)營管理，又從事農(nóng)村土地承包、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計等工作，任務繁重，難免顧此失彼。

（四）農(nóng)村會計委派制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心對村財務人員進行培訓、考核，合格者建立委派會計人才庫，由村集體經(jīng)濟組織提出委托申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心在委派會計庫中指派會計人員，由鄉(xiāng)聘用，代為記賬。農(nóng)村會計委派制最大的特點是會計真正成為專業(yè)會計，其待遇工資化，人員穩(wěn)定，素質提高，財務監(jiān)督擺脫了村組的干預，具有較強的生命力和適應性。

二、推行行政村代理記賬的意義

（一）責、權、利關系更明確

行政村實行會計委托代理制后，村級資產(chǎn)的所有權、使用權與會計事項的處理、審批、監(jiān)督權限分開，形成了互相關聯(lián)、互相制約的財務監(jiān)管體系，使村級財務管理的責、權、利關系更加明確。

（二）規(guī)范了村級財務管理

村級會計委托代理制的建立，統(tǒng)一了村級財務管理機制和三級監(jiān)督體系，實現(xiàn)了對村級財務的有效監(jiān)督和管理，規(guī)范了村級財務會計行為，堵塞了原有管理模式存在的諸多漏洞，防止了集體資產(chǎn)的流失，扭轉了村級財務管理的混亂狀況，使村級財務管理步入了規(guī)范化軌道，促進了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

（三）遏制了農(nóng)村腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生

實行村級會計委托代理制后，村級會計處理更加科學、規(guī)范，財務管理制度更加完善。從而促進了資金的合理、有效使用，改變了過去村干部獨攬人事和財務大權的做法，有效地控制了公款私存、“自條”抵庫、庫存現(xiàn)金超限額使用、貪占挪用公款等違紀現(xiàn)象的發(fā)生，提高了村級財務收支的透明度，增強了村干部的自律意識和接受群眾監(jiān)督的自覺性，密切了干群關系，從源頭上切斷了村干部的貪污腐敗。

（四）提高了會計隊伍的素質，推動了會計工作的規(guī)范化

實行村級會計委托代理制后，一批學歷高、責任心強、業(yè)務素質較高的優(yōu)秀中青年走上了會計工作崗位，改變了過去村級會計隊伍長期老齡化、文化素質低、無資格甚至是由一些村主要領導的家人或親戚朋友擔任的狀況。同時，由于會計人員與村分離，職責明確、崗位固定，從體制上保障了會計人員能夠嚴格執(zhí)法，維護了財經(jīng)紀律的嚴肅性，充分發(fā)揮了會計人員自身的積極性、主動性，推進了財務工作的規(guī)范化、制度化建設。

（五）提高了資金的使用效益

實行村級會計委托代理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心的會計人員不再為村行政領導所左右，工作的獨立性增強了。既保證了會計信息的真實可靠，又確保了收入的及時足額入庫和對各村鎮(zhèn)支出的全程監(jiān)控，從而規(guī)范了資金管理，在一定程度上限制了奢侈浪費，保證了重點工程項目的支出，緩解了村鎮(zhèn)財政的困難，對培植財源、增強政府宏觀調控和提高村鎮(zhèn)財政資金的使用效益都具有重要的意義。

（六）實現(xiàn)了村級財務的及時公開，促使農(nóng)村更加和諧

實施村級會計委托代理后，村級財務賬必須經(jīng)過村干部審批關、民主理財關、會計稽核關、公布上墻關，把村干部、村委會的財務管理工作完全置于群眾的監(jiān)督之下，使每筆業(yè)務明明白白，群眾心中有底，干部心中有數(shù)，群眾就財務問題上訪的現(xiàn)象銳減，融洽了黨群干群關系，維護了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，推進了社會主義新農(nóng)村建設，促進了黨風廉政建設。

（七）化解了村級債務

實行村級會計委托代理制后，進一步規(guī)范了涉農(nóng)收費，有效化解了村級債務，控制了不合理舉債和對外擔保，擺脫了經(jīng)濟連帶責任，減輕了農(nóng)民負擔，促進了農(nóng)業(yè)基礎設施產(chǎn)權制度的改革，為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

（八）提高了委派會計的地位，強化了會計監(jiān)督職能

委派會計作為專業(yè)管理人員，實行鎮(zhèn)、村雙重領導，與鎮(zhèn)簽訂合同，直接對鎮(zhèn)上負責，其日常工作以鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心監(jiān)督為主，年終實行末位不合格淘汰制，形成了愛崗敬業(yè)、不斷提升自身素質、相互競爭的良好局面。同時，委派會計的工資人事皆與各村脫鉤，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一制定標準，實行以按勞分配為主，年終考核獎懲為輔的原則，委派會計待遇大幅提高。從而改變了會計人員依附于村干部的被動局面，能夠以獨立的身份對各村的財務活動進行核算和監(jiān)督，強化了會計監(jiān)督職能。

三、行政村會計委托代理記賬存在的問題

在我國，經(jīng)過幾年的建設，行政村代理記賬機制已基本建立，大部分的行政村已經(jīng)實行了代理記賬，且取得了較好的成績，但在實行的過程中也存在一些問題。村會計實行代理制是農(nóng)村財務管理的一種新體制，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，雖然各地在實行村級會計委托代理制的實踐中，進行了不斷地探索、完善和總結，但仍存在著一些不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）對村級會計委托代理制認識不足，缺乏政策依據(jù)

村級會計委托代理制是一種新的農(nóng)村財務管理體制，沒有完善的制度，缺乏政策支持，加之村干部觀念陳舊，影響了村級會計委托代理制的推廣。有的村干部對村級會計委托代理制存在漠糊認識，認為村組財政收支單一，代理記賬成本過高，以村組現(xiàn)有的財政狀況沒有能力支付代理記賬的手續(xù)費，在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；同時在發(fā)生經(jīng)濟行為時，還要受到代理中心的監(jiān)管，認為代理中心管得過寬、過嚴，沒有必要實行。

（二）代理會計待遇無保障，影響了代理記賬工作的正常進行

目前，村級會計核算代理中心的活動經(jīng)費，都是通過向各村收取會計代理費來解決的，這對經(jīng)濟條件較好的村不成問題，但對于那些經(jīng)濟條件較差的村，代理費收取則比較困難，代理會計待遇無保障。由于各村經(jīng)濟發(fā)展的不一致，導致代理會計工資收入的不規(guī)范、不平衡；加之村干部的工資收入沒有與各村的效益掛鉤，即使有，其收入的調節(jié)空間也很小，導致在村干部中形成“干多干少一個樣，少干少犯錯”的思想傾向，表現(xiàn)在行動上就是工作缺乏積極性和創(chuàng)新精神，不愿冒風險、擔責任。從而使代理費收不上來，代理會計工資不能按時發(fā)放，待遇無保障，影響代理記賬機構的正常運行。

（三）多頭出納，影響及時記賬

許多村主要干部直接向農(nóng)戶或單位收取款項，坐收坐支，村出納形同虛沒。出納平時不要說碰不到村里的現(xiàn)金，就是手頭的發(fā)票也很少，直到規(guī)定的報賬時間到了，經(jīng)再三催促，村主要干部才勉強將收支發(fā)票交給村財務人員，如果收支相抵后尚有余額，則給出納出具一張欠條頂庫，嚴重影響村會計及時向代理中心報賬，造成村賬不能及時地反映村級財務資金運動的真實

面貌。

（四）村級集體資金“體外循環(huán)”，影響會計監(jiān)督

村零星土地出租、庫存物資、固定資產(chǎn)租賃變賣等項目的收入不入賬，由村上的主要干部直接經(jīng)管，主要用于宴請上級領導或送禮等開支，收支票據(jù)都不交給村上的會計代理中心登記入賬，隱瞞招待費用開支；或是在結報的票據(jù)上不注明收人的來源和支出的具體事由，資金來龍去脈模糊，妨礙代理會計正確歸類人賬，影響會計核算；或是另設賬本單獨記賬，出現(xiàn)村級集體資金體外循環(huán)的不良財務行為，村上的代理中心難以開展有效

監(jiān)督。

（五）村集體資產(chǎn)的管理和運營缺乏有效的監(jiān)督機制

村集體資產(chǎn)管理和運營的主體由村委會班子成員組成，而實際又經(jīng)常是主要領導人說了算，缺乏有效的監(jiān)督機制。加之，財務管理制度不夠健全、科學，財會人員業(yè)務素質不高、變動頻繁，且往往只行使核算職能，放棄監(jiān)督職能，只要領導點頭，自己就照辦。從而對村干部的行為在實質上失去了監(jiān)督，有些地方甚至出現(xiàn)了村集體資產(chǎn)“全體農(nóng)民所有、少數(shù)干部使用、個別領導占有”的局面。此外，由于對村干部使用資金缺乏有效的監(jiān)督，個別村干部按照自己的意愿以村集體的名義為別人進行經(jīng)濟擔保，其結果常常造成村集體資產(chǎn)的流失。

（六）村級會計人員缺乏，素質低

盡管近幾年政府已經(jīng)引進了一批高素質的人才，但政府配備的會計專業(yè)人員比例是很小的，也就是說目前行政村代理記賬存在的一個突出問題就是：真正懂會計的人員所占比例是很小的，而專業(yè)性強、持證上崗的會計人員更少。這種現(xiàn)象在很大程度上影響了農(nóng)村基層會計工作的全面開展，民主理財無法落到實處。據(jù)調查，在西部經(jīng)濟較為發(fā)達的成都市村級會計持有會計上崗證的只有68.85%，村級會計能夠定期參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)或有關部門組織的會計培訓的也只有50.35%。

（七）缺乏財務公開

農(nóng)民參與村級財務管理的意識淡薄，認為村級財務管理和監(jiān)督是政府部門、村鎮(zhèn)領導的事，缺乏參與村級事務管理和監(jiān)督的主動性和積極性。目前，雖然部分村委會對村財務在公開的內容、時間、程序、形式和監(jiān)督等方面作了一定的規(guī)范，但公開的內容往往避重就輕，農(nóng)民對村財務情況仍然不知情。

四、解決村級會計代理記賬問題的對策

（一）健全機構、加強領導

鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村級財務規(guī)范化領導小組，由黨委、政府主要領導任組長，督促各村抓好農(nóng)村會計委派代理工作，把健全財務規(guī)章制度、完善財務管理體制、提高財務公開質量作為推動農(nóng)村財務規(guī)范化、制度化的重要措施常抓不懈，形成主要領導親自抓，分管領導專門抓，村級干部抓落實，農(nóng)村經(jīng)營管理部門來指導的齊抓共管的局面。

（二）規(guī)范村級財務會計行為，實現(xiàn)兩個分離

一是將村財務收支活動全部納入會計核算中心集中管理，各村作為是獨立核算的經(jīng)濟主體，承擔財務管理的主要責任，核算中心會計只履行審核和代理記賬的職能，實現(xiàn)會計核算與財務管理的分離，規(guī)范村財務會計行為。二是各行政村的資金劃撥及支出，仍然由行政村負責人審批，但必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心會計審核，實現(xiàn)開支審批與會計監(jiān)督的分離。同時，鎮(zhèn)政府、財政、審計、農(nóng)業(yè)等部門要對鎮(zhèn)會計核算中心實行再監(jiān)督，從制度上保證村級資金的安全與有效。

（三）加強村級財務管理，確保四權不變

1.村級資產(chǎn)所有權不變。會計核算中心無償為各村在銀行統(tǒng)一開戶，一村一戶，分別建賬，分戶核算。印鑒由核算中心和村委會共同留存，從制度上確保村資金的安全，防止村組干部亂花資金。

2.財務自主權不變。實行村級會計委托代理制后，行政村的主要負責人仍是村會計核算的第一責任人，村財務開支仍由村自主決定，鎮(zhèn)會計核算中心只履行服務和監(jiān)督管理的職能。

3.經(jīng)營決策權不變。實行村級會計委托代理制后，行政村仍是會計核算的經(jīng)濟主體。如何運用好有限的村集體資金發(fā)展經(jīng)濟，壯大農(nóng)村經(jīng)濟實力，仍是村領導集體的首要任務。只要行政村的經(jīng)營和財務決策合規(guī)合法，符合程序，鎮(zhèn)會計核算中心就必須無條件支持和維護。

4.開支審批權不變，這是上述三權不變的重要體現(xiàn)。行政村的主要負責人履行村財務開支審批的具體職能，對每一筆開支的審批都負有領導責任。而鎮(zhèn)會計核算中心，只是履行服務和監(jiān)督管理的職能，對每一筆開支均不加具任何審核或審批意見，切實維護村的合法權益。從而建立起一種融會計服務和監(jiān)督管理為一體的新型農(nóng)村財務管理體制。

（四）改革農(nóng)村會計人員的管理辦法，不斷提高農(nóng)村會計人員的整體素質

1.推行不同特點的會計任職形式。根據(jù)各地實際情況，按照分類指導的原則，通過公開考選、擇優(yōu)錄用、統(tǒng)一管理，推行考選聘任、異村委派、聯(lián)村記賬等不同的會計職業(yè)化管理模式， 挑選懂政策、會經(jīng)營、業(yè)務精、思想素質高、有敬業(yè)愛崗精神的專業(yè)會計組成一支精干的會計隊伍，負責村級財務管理工作，強化對會計人員的管理。

2.注重財會人員素質的提高。面對日益變化的農(nóng)經(jīng)工作新形勢、新任務，各級主管部門必須加大對農(nóng)村財會人員的培訓力度，通過培訓有效地提高農(nóng)村財會人員的政策水平、業(yè)務能力和綜合素質。

3.建立健全各項財務管理規(guī)章制度。建立健全會計人員崗位責任制、考核評議制度、持證上崗制度、培訓教育制度、檔案管理制度等農(nóng)村財會人員的職業(yè)化管理制度，為推進農(nóng)村會計職業(yè)化管理工作的順利提供政策依據(jù)和良好保障。

4.實行年度目標考核、末位淘汰。每年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心與委派會計簽定目標考核責任書，年終進行考核、測評，實行末位不合格淘汰制，不斷提高業(yè)務素質和政策水平，營造求真務實、崇尚實干、競爭向上、爭優(yōu)創(chuàng)先的濃厚工作氛圍，形成相互監(jiān)督、互相約束、相互競爭的運行機制。

改革農(nóng)村會計人員的管理辦法，推行會計職業(yè)化管理，不僅可以解決農(nóng)村會計人員聘用管理方面存在的依附性強、穩(wěn)定性差等問題，而且通過對會計人員進行規(guī)范有效的考核評價，能夠激發(fā)農(nóng)村會計人員的工作熱情，有助于養(yǎng)成繼續(xù)學習、終身學習的良好習慣，不斷提高農(nóng)村財會隊伍的整體素質。

（五）強化財務公開，著力提升民主理財

一是各級政府必須重視農(nóng)村財務公開工作，嚴格落實財務公開的相關制度，全方位構筑、完善和強化農(nóng)村財務公開監(jiān)督體系；二是要推進村級事務民主管理，加強村級民主理財制度建設，不斷提高民主理財質量，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應配備專職人員，負責財務公開工作，使農(nóng)村財務公開真正落實到實處；三是采取切實有效的措施規(guī)范公開時間、地點、程序、內容及監(jiān)督管理，對民主理財和財務公開情況進行定期檢查，定期通報，確保民主理財質量，促進財務公開的經(jīng)?；椭贫然?，使農(nóng)村財務公開工作步入規(guī)范化軌道。

（六）實現(xiàn)農(nóng)村財務管理網(wǎng)絡化、信息化

將村級賬務處理、審計和財務公開等全部納入計算機管理，實現(xiàn)傳統(tǒng)手工記賬向會計電算化轉變，開展以財務管理為主要內容的農(nóng)經(jīng)信息化工作，全面實現(xiàn)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級管理聯(lián)網(wǎng)，實時查詢各村鎮(zhèn)財務信息，介紹好經(jīng)驗、好做法，通報村級財會管理的有關情況，幫助解決工作中遇到的實際問題，堵塞管理漏洞，加強財務監(jiān)管，促進農(nóng)村財務會計管理的規(guī)范化、經(jīng)常化、制度化建設，提升農(nóng)經(jīng)信息化管理水平，提高財務管理效率，使農(nóng)村有限的財力和物力發(fā)揮出最大的作用。

（七）大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟，改善村級財務狀況

只有大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟，才能增強村級經(jīng)濟實力，從根本上改變村級財務狀況較差的局面，為農(nóng)民群眾更好地行使民主權利創(chuàng)造物質條件，才能更好地實行民主理財，改善村級財務狀況，推進村級財務管理。一般的做法是：對于遠離城鎮(zhèn)、較為偏遠的村，可以大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料服務組織，向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、種子、化肥、農(nóng)藥等服務，既方便了轄區(qū)村民，又增加了村集體服務收入；對于離城鎮(zhèn)較近、交通便利、景觀迷人的村，可以大力發(fā)展旅游、餐飲、娛樂、交通運輸?shù)确枕椖浚粩嘣黾哟寮w經(jīng)濟組織和村民的收入；對于有較多富余勞動力的村，應加強對他們的培訓和引導，鼓勵他們學習技術、增長知識，如果村集體經(jīng)濟實力較強、有能力興辦村級企業(yè)的話，可以將這部分富余勞動力組織起來，成立村辦企業(yè)，以增加村級組織的收入和農(nóng)民的收入；對于城郊結合部等經(jīng)濟條件較好的農(nóng)村，可以加大招商引資力度，積極培植財源，為農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展提供強有力的支撐?？傊?，各村要充分了解自身的比較優(yōu)勢，根據(jù)各村實際，進一步推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟實力。

總之，實行村級會計委派制是規(guī)范農(nóng)村財務管理，化解長期以來農(nóng)村財務工作中存在的矛盾，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加強農(nóng)村經(jīng)濟管理工作的重要舉措，而培養(yǎng)一支高素質、人員穩(wěn)定的會計隊伍又是落實該項工作的有力保障。

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作者簡介：張艷莉（1965–），女，樂山師范學院，副教授，主要從事會計、財務管理的教學和研究工作。