基層公共治理的現(xiàn)實困境及其優(yōu)化路徑

趙佳樂 王斌

黨的十九大明確要求：“打造共建共治共享的社會治理格局”。這為我國新時期的治理體系、機制的完善指明了方向。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步明確，要構(gòu)建基層社會治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系，發(fā)揮多元主體作用，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在現(xiàn)代公共治理理論背景下，為實現(xiàn)黨的十九屆四中全會提出的目標(biāo)，我國在治理主體的選擇上日益呈現(xiàn)多元化趨勢，政府與其他利益主體的良性互動在治理過程中受到重視。城鄉(xiāng)基層公共治理的法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度可以在多元主體的良性互動下得到提升。本文通過界定基層公共治理的理論內(nèi)核和運行環(huán)節(jié)，分析基層公共治理由于治理主體間關(guān)系不明、運行流程不暢所導(dǎo)致的現(xiàn)實困境，并提出應(yīng)對基層公共治理困境的路徑。

一、基層公共治理的理論內(nèi)核與運行環(huán)節(jié)

（一）基層公共治理的理論內(nèi)核

20世紀(jì)90年代末期，公共治理理論在西方公共管理改革的背景下興起。在這一理論發(fā)展的過程中，我國結(jié)合自身特點，在實踐中不斷探索具有中國特色的公共治理體系，豐富了公共治理的理論內(nèi)涵。黨的十八大以來，我國充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，從公共治理的宏觀層面到微觀層面，從各領(lǐng)域的系統(tǒng)治理到城鄉(xiāng)社區(qū)治理，都進(jìn)行了更加廣泛、深入的創(chuàng)新實踐。

進(jìn)入新時代，黨的十九屆四中全會在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架下，明確提出要構(gòu)建基層社會治理新格局。黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出全方位部署安排，而基層作為整個社會治理當(dāng)中最基礎(chǔ)的單元和最深厚的支點，基層公共治理制度、體系的革新對于整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)有著重要意義。為實現(xiàn)基層共建共治共享的治理格局，基層公共治理的核心目標(biāo)就要指向社會的公共利益，而不是個人或部門的利益。基層公共治理的理論內(nèi)核強調(diào)在治理中“公”的利益以及“共”的責(zé)任。治理主體在享有治理權(quán)和擁有治理資源情況下付諸一定的治理行動，同時也必須承擔(dān)治理失效的風(fēng)險，并追究治理主體的責(zé)任?；谝陨系挠懻摚梢詫ⅰ肮病苯忉尀椤盎诟裥?qū)蛹壍亩嘀黧w網(wǎng)絡(luò)體系”，而多主體的關(guān)系、職責(zé)、任務(wù)的不同，又決定了“共”的結(jié)構(gòu)。

在基層公共治理中多元治理主體具有網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)關(guān)系。第一，基層黨委和各級黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)核心，為其他治理主體參與公共治理提供政治保障，在宏觀上引領(lǐng)多元治理主體，發(fā)揮決策主導(dǎo)作用，在微觀上協(xié)調(diào)關(guān)系，確保黨的決策能夠落地執(zhí)行。第二，基層政府在公共治理中發(fā)揮服務(wù)型政府的職能作用，規(guī)范管理內(nèi)容，對管理過程和結(jié)果負(fù)責(zé)，具有統(tǒng)籌的行政職能?；鶎诱谡麄€治理網(wǎng)絡(luò)中，既要做到“放”，將資源有效下沉;又要做到“管”，通過互聯(lián)網(wǎng)手段創(chuàng)新公共治理的監(jiān)管流程，提高管理效率;還要做好“服”，在公共治理中不斷優(yōu)化創(chuàng)新基層服務(wù)的質(zhì)量和水平。第三，村、社區(qū)組織協(xié)助政府提供公共服務(wù)，及時回應(yīng)群眾需求，成為政府治理與群眾參與的橋梁，具有協(xié)調(diào)化解基層社會矛盾、維持公共治理的穩(wěn)定性、整合公眾參與治理的任務(wù)。第四，公眾在基層公共治理中，既是治理主體之一，又是治理效能的檢驗者以及治理成果的共享者。公眾的特殊性在于，單個的個體無法參與公共治理，必須通過整個社會網(wǎng)絡(luò)的協(xié)作，才能參與到公共治理之中。

（二）基層公共治理的運行環(huán)節(jié)

基層公共治理想要形成多元治理主體之間共建、共治、共享的治理格局，一方面需要基層政府和基層社會組織在黨委和各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下形成權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動的共建協(xié)管分享機制，另一方面要擴(kuò)大社會公眾在公共治理環(huán)節(jié)中的參與度。

基層公共治理主要有以下幾個運行環(huán)節(jié)：第一，在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政權(quán)機關(guān)，其作為執(zhí)行者，將國家政策法規(guī)落實到基層;在城市，街道辦事處作為基層政府的派出機關(guān)對上要接受上級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)、完成上級職能部門下達(dá)的工作，對下則要指導(dǎo)社區(qū)組織開展政治引導(dǎo)、文化建設(shè)、綜合執(zhí)法等公共治理的具體工作。第二，村、社區(qū)組織一方面協(xié)助基層政府，將基層治理中“最后一公里”的治理、服務(wù)落到實處;另一方面要聯(lián)系群眾，激發(fā)基層群眾參與治理的積極性以及自治組織的活力。第三，基層城鄉(xiāng)群眾在網(wǎng)格化協(xié)同治理體系下，共同參與到民主治理、民主監(jiān)督的實踐中，并努力實現(xiàn)自治，為基層公共治理有效運行托底。以上三個環(huán)節(jié)，都要在黨委、各級黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)下開展，黨既要統(tǒng)籌全局，又要通過黨建連接基層行政力量和基層社會力量，實現(xiàn)治理的有效性?；谝陨戏治觯疚臉?gòu)建了基于格序?qū)蛹壍幕鶎庸仓卫矶嘀黧w網(wǎng)絡(luò)關(guān)系運行圖（見圖1）。

二、基層公共治理的現(xiàn)實困境

（一）基層公共治理理念薄弱，人事分離

當(dāng)前，基層公共部門的工作人員由于缺少專業(yè)知識系統(tǒng)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，造成其在實際工作中的公共治理理念薄弱。基層公共部門領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)管理工作，普通工作人員也只承擔(dān)自己分配到的工作任務(wù)，對相關(guān)工作與公共治理理念的關(guān)系思考不夠深入。因此，在基層公共部門中“公共治理”的理念較為模糊，工作人員在執(zhí)行工作任務(wù)時容易憑工作經(jīng)驗辦事，較少考慮理論知識，治理能力有待提升。而上級部門對于治理理念在基層工作中的考察更聚焦于結(jié)果，對于治理過程的重視度不夠高，這就造成基層公共治理的第一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)阻滯，基層政府在落實政策法規(guī)以及指導(dǎo)社區(qū)組織開展治理工作時難以將理論應(yīng)用于實踐中。

（二）基層公共治理權(quán)責(zé)與資源不匹配，效能有限

一方面，對于城市的街道辦事處以及農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，由于下達(dá)任務(wù)的上級職能部門多，涉及治理、管理的任務(wù)和工作范圍廣且內(nèi)容繁雜，基層成為社會治理的兜底部門，造成全能政府無邊界化。基層政府業(yè)務(wù)繁雜，但是相關(guān)經(jīng)費和資源的下沉有限，基層政府難以將有限的資源全部應(yīng)用到治理的各項業(yè)務(wù)和工作中。另一方面，對于村、社區(qū)組織來說，由于經(jīng)費和資源下沉不到位，造成了自治組織行政化。城市街道辦事處作為基層政權(quán)的派出機關(guān)，承接大量上級業(yè)務(wù)，只能將具體業(yè)務(wù)細(xì)化分解到社區(qū)組織;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也同樣將業(yè)務(wù)細(xì)分到村民自治組織中。但村、社區(qū)組織作為群眾自治組織，存在缺經(jīng)費、缺人員、無權(quán)力的現(xiàn)實，而且群眾自治組織的定位又決定了其資源獲得渠道的單一性，因此，只能依靠上級政府及其派出機關(guān)，通過行政化所獲得的資源和權(quán)力開展工作。綜上所述，基層政府和村、社區(qū)組織在人財物權(quán)等資源配置方面，存在均等化、平均化、應(yīng)急化和部門利益化的情況，這就影響了二者在基層公共治理第二個環(huán)節(jié)中運行的暢通性和治理的有效性。

（三）基層公共治理職責(zé)邊界模糊，崗無確責(zé)

基層公共部門雖然設(shè)置了不同的崗位、職位，但很少有明確的崗位說明。在實際工作中，一般工作人員在公共治理中很難完全按照崗位職責(zé)規(guī)定的邊界和范圍的界定完成任務(wù)，甚至有些工作人員身兼多職，容易造成崗位職責(zé)交叉甚至混亂。更甚者只有部門職責(zé)，沒有具體的崗位職責(zé)。這一困境造成基層公共治理主體間職責(zé)關(guān)系不明確，“共”的責(zé)任共擔(dān)機制難以實現(xiàn)。

造成這一問題的原因是，基層公共部門沒有制定“職位到崗、責(zé)任到人”的崗位管理機制，領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)下達(dá)、分配存在一定的主觀性，其規(guī)制性不強，而普通工作人員也難以拒絕領(lǐng)導(dǎo)分派的職責(zé)之外的工作。因此，職責(zé)邊界模糊影響整個公共治理環(huán)節(jié)中責(zé)任分擔(dān)機制的有效運行。

（四）基層公共治理職位設(shè)置有職無權(quán)，運行不暢

在基層公共部門，特別是在城市的街道辦事處以及農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，工作人員雖然有具體的職位，但是由于上級考核部門數(shù)量多，在履行職位職責(zé)中，權(quán)責(zé)相對不對等，對基層群眾提出的需求不能完全滿足。街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少為群眾解決困難的權(quán)力，而上級政府又不了解群眾的個體需要，難以做出符合實際的具體決定，基層公共部門在公共治理中運行效率變低，能動性減弱。

這一問題的根源在于在基層職位設(shè)置和規(guī)劃中沒有將責(zé)權(quán)利有機統(tǒng)一，且缺乏職位分析制度，造成職務(wù)的設(shè)置只關(guān)注了要完成的業(yè)務(wù)和任務(wù)及任職的資格，但是在相應(yīng)的權(quán)力分配中，上級政府或者職能部門采取了事權(quán)分離的做法，可能導(dǎo)致上下級政府部門之間出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，這可能會帶來基層公共部門權(quán)力使用不當(dāng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與相關(guān)權(quán)力之間的界限不明、權(quán)力成為約束基層工作的手段等風(fēng)險。這一問題會影響到整個公共治理環(huán)節(jié)中權(quán)力的行使以及上下交流的暢通性。

（五）基層公共治理流程不清，協(xié)同失效

上級政府和職能部門業(yè)務(wù)下沉到街道和村、社區(qū)組織后，重點關(guān)注各項工作的結(jié)果和效果，對工作的過程、基層人員職責(zé)履行、業(yè)務(wù)開展過程的指導(dǎo)和監(jiān)督不夠重視。同時，基層和上級政府在公共治理的具體工作中缺少協(xié)同、協(xié)調(diào)系統(tǒng)，而只有結(jié)果的問責(zé)。這就造成了基層公共部門在工作中，常采取規(guī)避矛盾的做法避免被問責(zé)。

這一困境產(chǎn)生的根源是在基層崗位責(zé)權(quán)利分離的基礎(chǔ)上，對于基層公共部門的業(yè)務(wù)流程的構(gòu)建和設(shè)計中，人為地將上級領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)、職能部門的指導(dǎo)業(yè)務(wù)，融入基層部門的業(yè)務(wù)流程之中，產(chǎn)生了基層部門業(yè)務(wù)流程的縱向剝離，并對其產(chǎn)生壓力作用。而這種縱向的流程，又干擾了橫向正常的業(yè)務(wù)鏈條。

（六）基層公共治理績效評估公共性缺失，重績效輕公共利益

當(dāng)前基層公共部門對于績效的評估，相對還停留在對“德、能、勤、績、廉”這幾個較為寬泛的定性評價考核指標(biāo)上，這就造成了上級對下級更注重考核結(jié)果，對公共利益的整體提升、公共治理過程方法、基層群眾的反饋不夠重視;而下級執(zhí)行公共治理任務(wù)時會主動規(guī)避矛盾，選擇減少矛盾的處理方式，這就造成了真正的基層治理難題和群眾反映的社會問題難以解決?！爸卫砜冃А痹诨鶎庸仓卫砉ぷ髦?，一定程度上帶有功利主義色彩，有可能成為基層官員展示治理成果或者獲得晉升的一種方式。

產(chǎn)生這個現(xiàn)實困境的根源，一是基層公共部門對公共治理中治理理念的核心目的不夠明確;二是以保障公共利益為目標(biāo)的基層公共治理績效管理制度體系不健全，其績效考核機制不能完全反映治理成效。這一問題主要反映在基層公共治理的最后一個環(huán)節(jié)上，人民群眾在參與公共治理時的監(jiān)督、反饋機制不能很好地發(fā)揮作用。

三、基層公共治理的優(yōu)化途徑

（一）強化黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)

強化基層黨委和各級黨組織對公共治理的歸口管理機制，建立起黨對業(yè)務(wù)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的運行機制，為其他公共治理主體提供政治和組織保障。首先，黨為基層公共治理提供前進(jìn)方向，除了要抓好縱向的基層黨建工作，保障基層治理系統(tǒng)運行流暢，還要依靠區(qū)域化的黨建工作，在橫向上聯(lián)結(jié)不同的基層治理主體，并串聯(lián)起新的社會治理主體，填補新出現(xiàn)的社會空間，形成網(wǎng)絡(luò)化的基層黨建。發(fā)揮好基層黨委、黨組織在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、樞紐者作用，增強各種治理資源在治理網(wǎng)絡(luò)中的兼容性。其次，提高基層黨委和各級黨組織的決策水平，對公共治理領(lǐng)域相關(guān)決策要進(jìn)行科學(xué)評估論證，積極聽取群眾意見，樹立黨組織在治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，提高基層黨組織的動員力。最后，優(yōu)化黨對基層全面領(lǐng)導(dǎo)的方式，既要把握總方向，引導(dǎo)行政力量在公共治理中提高服務(wù)效能，又要代表人民群眾的利益，規(guī)范社會力量，激發(fā)多元主體的創(chuàng)造力與活力。

（二）優(yōu)化整合基層公共治理的業(yè)務(wù)流程

首先，以職責(zé)關(guān)系為切入點，按照“科學(xué)規(guī)范”的要求，進(jìn)一步完善基層公共治理部門和機構(gòu)的內(nèi)部治理工作流程體系，對工作程序、工作流程進(jìn)行細(xì)致梳理和規(guī)范，運用業(yè)務(wù)流程再造技術(shù)，對各項治理業(yè)務(wù)事項、權(quán)力事項和公共服務(wù)事項進(jìn)行流程改革。其次，以職能關(guān)系為切入點，按照“運行高效”的要求，對涉及多個部門和機構(gòu)的公共治理工作事項，進(jìn)一步劃清職能邊界和合作、流轉(zhuǎn)程序，聚焦主責(zé)主業(yè)，突出重點關(guān)鍵。最后，以權(quán)力清單為核心，明確部門和機構(gòu)的治理權(quán)力運行流程，將每項治理權(quán)力進(jìn)行編號，并圍繞權(quán)力清單的權(quán)力事項形成和優(yōu)化權(quán)力運行流程圖，尤其是形成治理決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的權(quán)力運行流程圖。

（三）建立基層公共治理信息共享機制

實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理的一個重要基礎(chǔ)是對治理資源的整合與共享運用。在資源依賴主義中，網(wǎng)絡(luò)的形成在于行為者對資源的相互依賴。整合與共享是資源共享機制的兩大功能。資源整合就是基層公共治理的多元主體各自擁有的資源集中起來;資源共享是基于共同的治理目標(biāo)統(tǒng)一調(diào)配資源。通過資源共享機制實現(xiàn)治理功能的互補，就要以現(xiàn)代技術(shù)為載體，加快開發(fā)數(shù)字化機構(gòu)建設(shè)，加快基層公共治理信息系統(tǒng)的一體化建設(shè)，構(gòu)建基層公共治理數(shù)據(jù)共享平臺，完善文件流轉(zhuǎn)、業(yè)務(wù)推進(jìn)、協(xié)同合作的數(shù)據(jù)化、信息化手段，提升運行效能。值得注意的是，要避免網(wǎng)絡(luò)化治理中“大廳一站式”政府與“網(wǎng)絡(luò)一站式”政府兩種不同的治理路徑出現(xiàn)職能的重疊以及行政資源的浪費，要明確界定不同治理路徑的職責(zé)權(quán)限，根據(jù)實際情況進(jìn)行職能的合并或分設(shè)，提高治理效率。

（四）建設(shè)基層公共治理對話機制

在建設(shè)信息公開機制的同時，需要構(gòu)建多層級、多部門之間在基層公共治理中的對話機制。在科層制的組織構(gòu)架下，打破組織內(nèi)部對話不暢通的壁壘。首先，建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)或直接溝通的制度和平臺，各層級、部門能夠及時收集和反饋工作中遇到的問題，根據(jù)現(xiàn)實要求確立或調(diào)整職責(zé)邊界以及崗位責(zé)任，理順基層治理各環(huán)節(jié)的協(xié)作機制，有效下沉資源，形成縱向指揮暢通、橫向合作迅速有序的格局，構(gòu)建“黨-政-社-群”動態(tài)化的溝通反饋機制。其次，通過對話機制的建立，政府明確自己的“服務(wù)型政府”角色，通過媒體、互聯(lián)網(wǎng)平臺舉辦一系列活動，鼓勵多元主體參與基層公共治理，尤其要打破基層群眾對政府職能的傳統(tǒng)看法，主動成為公共治理的參與者而非旁觀者，這樣自下而上的反饋流程才能順暢，進(jìn)而真正實現(xiàn)基層多元主體的共建協(xié)管。

（五）建設(shè)基層社會信任機制

建立以社會主義核心價值觀為基礎(chǔ)，以社會主義法制為約束的基層社會信任機制?！皟r值觀”和“法制”在構(gòu)建社會信任機制中的層次和功能是不一樣的，但是二者相輔相成，在基層公共治理中共同發(fā)揮作用。首先，通過教育、實踐將社會主義核心價值觀的內(nèi)容、形式轉(zhuǎn)化為一種社會多元主體普遍認(rèn)同并共同遵循的價值理念，特別是要將中國傳統(tǒng)的優(yōu)秀治理文化引入社會主義核心價值觀當(dāng)中，并將其在基層公共治理中轉(zhuǎn)化為“家風(fēng)”“鄉(xiāng)風(fēng)”建設(shè)、社區(qū)文明條約的建立等。通過社會主義核心價值觀來增強基層治理主體，尤其是社會公眾在參與公共治理中的責(zé)任感和使命感，從而解決基層公共治理中組織行為的整體塑造，包括思想和行為習(xí)慣等內(nèi)化的東西。其次，通過規(guī)范的法律制度安排，為基層社會治理提供制度性的外部約束。但社會組織是由個體的人所組成的，還體現(xiàn)出“復(fù)雜社會人”的特性，僅依靠“法制”約束而不遵循社會主義核心價值觀的內(nèi)在調(diào)節(jié)，就可能帶來整個社會生存根基的動搖，這就需要社會主義法治來約束底線。由此形成以社會主義核心價值為基礎(chǔ)的誠信文化輻射約束效應(yīng)，以及社會主義法制為基礎(chǔ)的外在強制性約束機制。

在新時代背景下，我國基層公共治理要求多元治理主體形成“共建、共治、共享”的基層治理新格局。在實踐中破解困境，需要在構(gòu)建基層公共治理信息共享機制、對話機制、社會信任機制等基礎(chǔ)上，實現(xiàn)全社會達(dá)成共識性承諾，建立一種以維護(hù)和促進(jìn)公共利益為目標(biāo)，從而明確基層公共組織和部門共同的公共性目標(biāo)，由此促成公共利益的最大化，推進(jìn)基層公共治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

作 者：王 斌，西南大學(xué)國家治理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、西南大學(xué)公共管理專業(yè)碩士（MPA）教育管理中心主任、西南大學(xué)公共事務(wù)與基層治理中心主任

趙佳樂，西南大學(xué)國家治理學(xué)院公共政策專業(yè)碩士研究生

責(zé)任編輯：張 波